嚴(yán)金明，王 晨

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京100872)

打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是歷史留給我們的現(xiàn)實(shí)課題。在這一現(xiàn)實(shí)課題中土地管理制度改革創(chuàng)新既是重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。成都市自2007年6月被國家批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以來，從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的要求，先行先試，以土地確權(quán)賦能為基礎(chǔ)，以“三個集中”為核心，以市場化為動力，全面推進(jìn)土地管理制度的改革。筆者多次赴成都就城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中土地管理制度的改革進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，走訪了相關(guān)部門和區(qū)縣，并兩次參與國土資源部組織的專家組對成都的做法開展的評估和研討。以下就城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中土地管理制度改革創(chuàng)新的背景與動因，成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地管理制度改革的實(shí)踐與成效以及進(jìn)一步改革的戰(zhàn)略導(dǎo)向等問題進(jìn)行初步的探討。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中土地管理制度改革創(chuàng)新的背景與動因

(一)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展面臨的主要土地問題

1.城鄉(xiāng)土地市場呈現(xiàn)割裂的二元結(jié)構(gòu)，差異顯著 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的土地管理制度背景主要是城鄉(xiāng)二元的土地市場體制。當(dāng)前，資本、技術(shù)和勞動力要素市場已相當(dāng)發(fā)育，但土地要素市場發(fā)展還很不夠，城鄉(xiāng)土地市場分割，農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能得不到充分發(fā)揮。同時在以戶籍、土地管理制度為核心的城鄉(xiāng)二元分治的管理體制下，土地要素缺乏流動性在很大程度上還限制了勞動力、資本等要素的自由流動，使得資源與要素的進(jìn)一步整合受到限制。要讓農(nóng)村“活”起來，必須先讓土地“活”起來。因?yàn)?，土地是農(nóng)民乃至農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素。因此，有必要改革當(dāng)前的土地管理制度，使土地要素也能夠在一定范圍內(nèi)“流動”起來，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的整合。從土地市場體系來看，二元結(jié)構(gòu)的差異主要表現(xiàn)在城市建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓出租交易市場經(jīng)過20余年的建設(shè)已經(jīng)比較完善，而農(nóng)村土地市場體系尚未建立，土地收益分配方式不明晰;從土地權(quán)屬性質(zhì)來看，國有建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是可以流轉(zhuǎn)的，而農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)模糊，使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制;從土地價值的實(shí)現(xiàn)情況來看，權(quán)屬差異導(dǎo)致國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“同地不同價”，農(nóng)村土地資產(chǎn)價值未顯化。城鄉(xiāng)土地市場二元結(jié)構(gòu)體制限制了城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)籌開發(fā)和高效利用，有待通過改革和創(chuàng)新土地管理制度予以解決［1］。

2.快速的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對建設(shè)用地大量需求與土地資源保護(hù)矛盾日益凸顯 中國正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，目前中國的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到48%，正處于世界公認(rèn)的城鎮(zhèn)化水平30%-70%的高速發(fā)展階段，預(yù)計(jì)這一高速發(fā)展階段要延續(xù)到2030年以后。未來的20年中，中國的城鎮(zhèn)人口將會凈增約2.0-2.6億人，平均每年增加一千萬到一千三百萬人。城市社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市建設(shè)的推進(jìn)以及城市人口的增加必然會使建設(shè)用地需求增大，特別是在快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的背景下，城市規(guī)模的擴(kuò)張不可避免。伴隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的大量轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)向外圍的擴(kuò)展，土地的非農(nóng)化過程會迅速加快，沖突更加激烈。過去十幾年間，中國城市化水平每提高一個百分點(diǎn)，耕地減少45萬公頃，這相當(dāng)于全國耕地總量的0.4%。到2020年，城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)將達(dá)到58%，城鎮(zhèn)工礦用地需求量將在相當(dāng)長時期內(nèi)保持較高水平?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要(2006-2020年)》在嚴(yán)格控制建設(shè)用地的原則下，確定到2020年全國新增建設(shè)用地仍然達(dá)到585萬公頃。但是，隨著土地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)力度的加大，中國可用作新增建設(shè)用地的土地資源十分有限，各項(xiàng)建設(shè)用地的供給面臨前所未有的壓力。根據(jù)全面建設(shè)小康社會的總體要求，國家提出要守住18億畝耕地紅線。但是，建設(shè)用地量多，耕地后備資源少，生態(tài)環(huán)境約束大，制約了中國耕地資源補(bǔ)充的能力，農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)面臨更加嚴(yán)峻的形勢。

3.城鄉(xiāng)建設(shè)用地粗放浪費(fèi)突出與新增用地結(jié)構(gòu)不合理并存 近年來，我國各項(xiàng)建設(shè)用地擴(kuò)展很快，年均占用耕地20-35萬公頃，但利用粗放，浪費(fèi)土地的情況又十分嚴(yán)重。首先是城市用地效率低下。目前，城市有5%是閑置土地，城市的容積率平均不到0.3。據(jù)調(diào)查，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置、空閑和批而未供的土地近26.67萬公頃。全國工業(yè)項(xiàng)目用地容積率0.3-0.6，工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平。其次，農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)同樣也存在浪費(fèi)現(xiàn)象。農(nóng)村人均宅基地已達(dá)182平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家和各級政府規(guī)定的用地標(biāo)準(zhǔn)。1997-2008年，鄉(xiāng)村人口減少1.32億人，而農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了近16.16萬公頃，農(nóng)村建設(shè)用地利用效率普遍較低。新增建設(shè)用地結(jié)構(gòu)中工礦用地比例占到40%，部分地區(qū)高達(dá)60%，改善居民生活條件的居住用地，尤其是保障性住房用地供應(yīng)相對不足［2］。這些情況是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中土地管理制度改革創(chuàng)新面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

(二)土地管理制度創(chuàng)新在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的地位與作用

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場是改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要途徑 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的首要問題是對現(xiàn)行的一些基礎(chǔ)性制度進(jìn)行改革。其中，土地管理制度的改革應(yīng)是關(guān)鍵。國家與集體兩種不同的土地所有制在城鄉(xiāng)土地管理制度與模式上的差異，如何在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大主題下得到協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，從而促使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動，在保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一發(fā)展的同時、使農(nóng)民獲得相應(yīng)的土地收益，這是解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本出路在于通過各類資源尤其是土地資源的有效整合與合理配置，提高利用效率，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)，以點(diǎn)帶面，城鄉(xiāng)共同發(fā)展。

2.土地管理制度改革創(chuàng)新是解決“三農(nóng)”問題的重要出路 黨的十七大報告指出，解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關(guān)全面建設(shè)小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。我們講到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的時候一定會講“三農(nóng)問題”，即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。其實(shí)，“三農(nóng)問題”目前應(yīng)擴(kuò)展為“四農(nóng)問題”，即還應(yīng)該加一個農(nóng)地，其中農(nóng)民和農(nóng)地是“四農(nóng)”問題中最重要的問題，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心問題。從政府的角度來說，無論是引導(dǎo)、鼓勵農(nóng)民進(jìn)城安家就業(yè)創(chuàng)業(yè)，幫助他們實(shí)現(xiàn)向城市居民的身份及生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)化，還是建設(shè)社會主義新農(nóng)村，推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，都需要源源不斷的資金投入，而這些投入如果僅僅是依靠政府有限的財政資金或者城市建設(shè)資金來維持，則可持續(xù)性不足，只有通過土地資源流動帶來的市場化收益才是農(nóng)民脫貧致富、農(nóng)村完善建設(shè)的動力之源。因此，當(dāng)前有效解決“三農(nóng)”問題的出路之一，就是通過改革創(chuàng)新土地管理制度，充分盤活農(nóng)村土地資源和資產(chǎn)，利用好土地增值收益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收。

3.土地管理制度改革創(chuàng)新是保障城鎮(zhèn)化永續(xù)發(fā)展的動力源泉 中國農(nóng)村發(fā)展滯后的原因既有農(nóng)村自身的問題，也與城鎮(zhèn)輻射、帶動作用不強(qiáng)密切關(guān)聯(lián)。城鎮(zhèn)發(fā)展不僅可為農(nóng)村提供生產(chǎn)、生活資料和科學(xué)技術(shù)、商貿(mào)流動等方面的支持，為農(nóng)產(chǎn)品提供市場，為農(nóng)村剩余勞動力提供就業(yè)崗位，而且可以通過農(nóng)民變市民，農(nóng)民離開土地進(jìn)城，使更多的農(nóng)村人口分享城鎮(zhèn)化文明成果。換言之，城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不可或缺的基本途徑之一。城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和城市高效運(yùn)行均離不開城鎮(zhèn)用地的合理配置。其內(nèi)涵涉及科學(xué)確定各類用地規(guī)模，優(yōu)化各類用地的空間配置，按規(guī)劃實(shí)施土地用途管制。這些均離不開土地管理制度的有力支撐和法律政策的有效保障，與時俱進(jìn)地進(jìn)行土地管理制度改革創(chuàng)新是健康城鎮(zhèn)化的動力源泉。

4.切實(shí)推進(jìn)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的根本要求 隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，人民生活水平逐步提高，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對土地的需求將進(jìn)一步擴(kuò)大。若繼續(xù)維持原有的經(jīng)濟(jì)增長方式和資源消耗水平，必將面臨更加嚴(yán)峻的土地供需矛盾。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求以嚴(yán)格保護(hù)耕地為前提，以節(jié)約和集約利用土地為核心，在內(nèi)涵挖潛上下更大功夫，切實(shí)提高土地利用效率。保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地是土地利用和管理貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的根本要求，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本要求。當(dāng)前耕地保護(hù)與節(jié)約集約用地既缺乏嚴(yán)格的約束措施，又缺乏有效的激勵機(jī)制，亟需對現(xiàn)行土地管理制度進(jìn)行改革和創(chuàng)新，構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的土地管理新機(jī)制。

二、成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地管理制度改革創(chuàng)新的模式與績效

(一)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異與土地利用主要問題

成都市的主體位于“天府之國”的成都平原，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大體分為三個圈層:主城區(qū)、近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)。目前，近郊區(qū)部分區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已接近主城區(qū)，但遠(yuǎn)郊區(qū)大多數(shù)區(qū)縣依然是典型的農(nóng)村形態(tài)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾仍很突出。主城區(qū)以占全市不到4%的面積，承載了全市27%的人口和49%的經(jīng)濟(jì)總量，人均GDP是全市平均水平的1.7倍，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá);近郊區(qū)縣以占全市26%的區(qū)域面積，承載了全市31%的人口和30%的經(jīng)濟(jì)總量;遠(yuǎn)郊區(qū)縣占市域面積的70%，但經(jīng)濟(jì)總量僅為全市的21%，人均GDP不足全市平均水平的一半。全市人均GDP最高的錦江區(qū)是最低的金堂縣的8倍多，區(qū)域差距顯著。

在土地利用上，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的用地需求與耕地保護(hù)的矛盾日益凸顯;城鎮(zhèn)發(fā)展用地緊張與無序擴(kuò)張問題并存;農(nóng)村建設(shè)用地布局分散、利用粗放;外出人口多，宅基地空置率高，布局零散，占地大;城鄉(xiāng)土地二元的管理機(jī)制阻礙城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地管理制度改革創(chuàng)新的幾種模式

在成都市的土地管理制度創(chuàng)新試驗(yàn)中，業(yè)已形成多種模式［1］，具體見表1。

1.城鄉(xiāng)用地“一張圖”模式 成都市是國土資源部確定的全國地(市)級土地利用總體規(guī)劃修編試點(diǎn)城市。按照國土資源部的要求，成都市以1:500城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫及1:5000(1:10000)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，整合規(guī)劃、征地、地價、執(zhí)法等要素，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃、審批、利用、登記、監(jiān)察的全程跟蹤管理，形成“一張圖”管土地的管理體系。在此基礎(chǔ)上，擴(kuò)展了“一張圖”工程的內(nèi)涵，將城市建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃融入“一張圖”，集成土地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)、災(zāi)后重建、新農(nóng)村建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用等專項(xiàng)規(guī)劃。同時，融土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃于“一張圖”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理［3-4］。

2.集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式 將集體建設(shè)用地納入由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和區(qū)國有農(nóng)投公司共同成立的“成都市錦江區(qū)集體建設(shè)用地儲備中心”管理;根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃以及土地利用年度計(jì)劃實(shí)施土地統(tǒng)一供應(yīng);根據(jù)土地使用性質(zhì)不同，制定集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價，使用權(quán)交易在區(qū)土地管理部門土地交易中心公開交易后辦理相關(guān)登記手續(xù)，并按規(guī)定繳納有關(guān)稅費(fèi);集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)取得的總收入，在扣除土地整理成本、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民基本土地收益以及政府收益，并按規(guī)定繳納稅費(fèi)后，其余歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。

3.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式 在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，依據(jù)掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，對建新拆舊項(xiàng)目區(qū)內(nèi)拆舊地塊上閑置的農(nóng)村道路、農(nóng)田水利設(shè)施等農(nóng)用地，對分散的農(nóng)村院落、獨(dú)立工礦等建設(shè)用地，以及未利用土地等，整理復(fù)墾為耕地，并等量歸還建新拆舊項(xiàng)目區(qū)建新地塊用于城鎮(zhèn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相平衡。

4.土地綜合整理模式 以土地整理項(xiàng)目建設(shè)為契機(jī)，集中建設(shè)中心村和聚居點(diǎn);農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，村集體以土地整理新增耕地入股，組建農(nóng)業(yè)股份有限公司，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè);政府加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國土資源、財政、農(nóng)業(yè)、水利、交通、規(guī)劃等部門充分發(fā)揮各自部門的職能特點(diǎn)和技術(shù)專長，分工協(xié)作，形成合力。

5.雙放棄一退出模式 建立放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償制度，配套購房補(bǔ)貼優(yōu)惠、居住費(fèi)用補(bǔ)貼及就業(yè)社保優(yōu)惠政策;對騰出的宅基地，主要由區(qū)上統(tǒng)籌安排使用，其中集體建設(shè)用地指標(biāo)的30%優(yōu)先用于安置農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展;對騰出的耕地實(shí)行區(qū)別管理、分類使用，其中對規(guī)劃區(qū)內(nèi)符合預(yù)征收儲條件的土地，由區(qū)土地儲備中心收儲，確權(quán)后按照規(guī)劃要求進(jìn)行拍賣;對規(guī)劃區(qū)外的，統(tǒng)一管理。

6.生態(tài)搬遷模式 將城郊發(fā)展條件較好的村莊與山區(qū)較落后的村莊實(shí)施捆綁，本著農(nóng)民自愿的原則，將兩村的居民統(tǒng)一安置到區(qū)位條件較好的地點(diǎn)集中居住，山區(qū)的農(nóng)民自愿將土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、自留地(山)使用權(quán)、林地使用權(quán)等“四權(quán)”流轉(zhuǎn)給農(nóng)村集體股份合作社統(tǒng)一經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑旅游等產(chǎn)業(yè)上山，二、三產(chǎn)業(yè)在山下社區(qū)集中發(fā)展，同時山上零散分布的宅基地也可復(fù)耕，指標(biāo)用作“城鄉(xiāng)掛鉤”使用。

7.耕地保護(hù)基金的創(chuàng)設(shè)模式 成都市政府從新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地占用稅、土地出讓收益中籌集資金，設(shè)立了耕地保護(hù)基金，通過財政轉(zhuǎn)移支付方式，用于耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保、農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼、承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任農(nóng)戶養(yǎng)老保險補(bǔ)貼和承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)金補(bǔ)貼。補(bǔ)貼對象不因承包地流轉(zhuǎn)而發(fā)生變化，即使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，耕地保護(hù)基金補(bǔ)貼仍歸原承包經(jīng)營權(quán)人，耕地保護(hù)責(zé)任也仍由原承包經(jīng)營權(quán)人承擔(dān)?；巨r(nóng)田補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝400元、一般耕地補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝300元。經(jīng)測算，每年約需支付耕地保護(hù)基金26億元。耕地保護(hù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和耕地保護(hù)基金運(yùn)作情況，適時調(diào)整。

表1 成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)土地管理制度改革創(chuàng)新試點(diǎn)的幾種模式

從成都現(xiàn)有模式的評價分析結(jié)果來看，大多數(shù)試點(diǎn)是以解決“三農(nóng)”問題為著眼點(diǎn)，以盤活利用現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地為重點(diǎn)，以推進(jìn)節(jié)約集約用地、解決城鎮(zhèn)發(fā)展用地和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展為主要目的。試點(diǎn)在保護(hù)耕地、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、節(jié)約集約用地、解決三農(nóng)問題、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等方面各有有利的一面，但也有一些潛在的問題和風(fēng)險，需要加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)范。

(三)成都市土地管理制度創(chuàng)新試點(diǎn)的績效評價

結(jié)合成都發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況與國家相關(guān)政策，評價土地管理制度創(chuàng)新試驗(yàn)的效用可采用以下幾個標(biāo)準(zhǔn):

(1)是否做到尊重農(nóng)民意愿，得到村民的理解和支持，按照維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的原則，組織農(nóng)民參與，達(dá)到農(nóng)民滿意;(2)是否有利于切實(shí)保護(hù)農(nóng)地，特別是基本農(nóng)田—數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低;(3)是否有利于節(jié)約集約用地—在科學(xué)合理的方式下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地高效利用;(4)是否有利于健康城鎮(zhèn)化—城進(jìn)鄉(xiāng)退，農(nóng)村建設(shè)用地隨著農(nóng)業(yè)人口減少而減少;(5)是否有利于促進(jìn)“三農(nóng)”問題的解決—增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、改善農(nóng)村面貌;(6)是否有利于可持續(xù)發(fā)展—實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展;(7)是否符合法理本質(zhì)要求—不違背現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)立法基本精神;(8)是否以人為本—強(qiáng)調(diào)依靠人和為了人。

按照上述八個標(biāo)準(zhǔn)，對成都的試點(diǎn)進(jìn)行了政策效用評價［1，3］，見表2。成都市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度改革方面試點(diǎn)較早，形成了多種模式，積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)。

三、成都市土地管理制度改革創(chuàng)新的啟示

(一)以“三個集中”為核心，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革

“三個集中”是成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心思路，即推進(jìn)工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，走新型工業(yè)化道路;推進(jìn)農(nóng)地向規(guī)模經(jīng)營集中，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路;引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和中心村集中，走新型城鎮(zhèn)化道路。成都市“三個集中”的主要實(shí)踐，是將原規(guī)模小、布局散的116個工業(yè)開發(fā)區(qū)調(diào)整、歸并為20個工業(yè)集中發(fā)展區(qū)，目前集中度達(dá)到60%;以穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取轉(zhuǎn)包、租賃、入股等形式，穩(wěn)步推進(jìn)土地向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和種植大戶集中，實(shí)施規(guī)模化、集約化經(jīng)營;有組織、分層次、多形式地引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移?！叭小庇烧鲗?dǎo)，但應(yīng)注意以下三方面問題。首先，“三集中”規(guī)劃的設(shè)計(jì)理念必須尊重民意。“三集中”規(guī)劃是農(nóng)地在推行現(xiàn)代小城鎮(zhèn)理念與保留區(qū)域傳統(tǒng)文化和尊重農(nóng)民風(fēng)俗生活習(xí)慣上實(shí)現(xiàn)均衡的自發(fā)演生過程。政府，一要保證農(nóng)民在其邊界內(nèi)自主行使承包土地經(jīng)營權(quán)利，二要尊重農(nóng)民自行演生適合他們需要的土地制度，三要依法、自愿、有償、平等，順勢而為。

(二)統(tǒng)籌配置級差土地收益，支持縣域經(jīng)濟(jì)和重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展

在中心城區(qū)用地總規(guī)模不變的前提下，將城市規(guī)劃工業(yè)用地調(diào)整一部分為經(jīng)營性用地，其收益用于支持二、三圈層工業(yè)集中發(fā)展和重點(diǎn)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。郊區(qū)縣政府所在地和重點(diǎn)鎮(zhèn)部分城鎮(zhèn)建設(shè)用地調(diào)整一部分指標(biāo)到工業(yè)用地區(qū)，確保全市工業(yè)用地總規(guī)模不減少。發(fā)展緩慢的重點(diǎn)鎮(zhèn)部分經(jīng)營性用地調(diào)整到城區(qū)使用，所得土地收益返還重點(diǎn)鎮(zhèn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

表2 成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)土地管理制度改革創(chuàng)新模式的績效評價

(三)以土地整治為載體，加大對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)投入

把土地整治融入到推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)大局中，加大對農(nóng)村土地整治的力度和投入，從根本上改變農(nóng)村面貌，改善農(nóng)民生活。堅(jiān)持把農(nóng)村土地整治與城鎮(zhèn)建設(shè)、改善農(nóng)村生產(chǎn)條件、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、促進(jìn)農(nóng)民集中居住、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)組織相結(jié)合，使土地整治與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有機(jī)結(jié)合。大力推進(jìn)具有區(qū)域特點(diǎn)的農(nóng)村土地整治重大工程建設(shè)，使優(yōu)質(zhì)耕地集中連片，改善農(nóng)田水利配套設(shè)施，形成機(jī)械化耕作條件，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展［5］。

(四)建立征地農(nóng)民保障制度，使農(nóng)民與居民享受相同社保待遇

成都市頒布實(shí)施《成都市已征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會保險辦法》和《成都市征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會保險辦法》，市國土資源局、勞動與社會保障局、財政局等部門出臺了相應(yīng)配套措施。有關(guān)辦法和措施使已征地和新征地的農(nóng)民都享受國家規(guī)定的基本養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工住院醫(yī)療保險待遇。目前，正在制訂新的征地補(bǔ)償安置辦法，進(jìn)一步完善征地農(nóng)民社保安置辦法。

(五)探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用辦法，使農(nóng)民失地不失利

根據(jù)土地管理形勢發(fā)展需要，積極探索失地農(nóng)民安置補(bǔ)償新模式。一方面，探索使用集體建設(shè)用地發(fā)展工業(yè)。在符合規(guī)劃的前提下，允許村集體經(jīng)濟(jì)組織將集體建設(shè)用地以入股或出租的方式興辦工業(yè)，農(nóng)民可以參與分紅或獲取租金收益。另一方面，探索集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法。讓集體農(nóng)用地向公司或經(jīng)營大戶集中，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)或生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)。農(nóng)民以宅基地或土地承包經(jīng)營權(quán)入股，以“保底+分紅”模式分享收益，并集中修建農(nóng)民新型社區(qū)。這些措施有利于在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中保障農(nóng)民失地不失業(yè)、失地不失利、失地不失權(quán)。

四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地管理制度進(jìn)一步改革創(chuàng)新的政策導(dǎo)向

(一)給改革創(chuàng)新以寬松的政策環(huán)境

改革和試驗(yàn)一般需要突破現(xiàn)有政策和法規(guī)，為此需要給試驗(yàn)區(qū)改革以寬松的政策環(huán)境。深圳當(dāng)年的城鎮(zhèn)土地使用制度改革，探索“三無”到“三有”就是在突破當(dāng)時法律法規(guī)架構(gòu)下進(jìn)行的。判斷改革成敗的標(biāo)準(zhǔn)不一定是已有的法規(guī)，而應(yīng)該看是否符合法理的本質(zhì)和法律的精神。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)，是一場改革，改革就要破除阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系以及上層建筑的法律制度，應(yīng)該鼓勵勇于探索、大膽探索，允許探索中采取的解決新問題、新情況的措施辦法，以有利于生產(chǎn)力的發(fā)展和有利于農(nóng)民增加收入為標(biāo)準(zhǔn)，少評論、少指責(zé)、少追究，并給機(jī)會允許改進(jìn)完善。按照“局部實(shí)驗(yàn)、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控”的原則，對下一步成都市土地管理制度改革創(chuàng)新給予有力支持［6］。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一個循序漸進(jìn)的過程，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展是具有規(guī)律性的，不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，我們可以發(fā)現(xiàn)它，利用它，為我們推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌服務(wù)。

(二)實(shí)施區(qū)域城鄉(xiāng)用地整體調(diào)控戰(zhàn)略

正確把握城鄉(xiāng)用地增長和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，實(shí)施整體調(diào)控戰(zhàn)略。對于區(qū)域發(fā)展而言，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村是互動的整體，割裂城鄉(xiāng)聯(lián)系，孤立地研究和管理城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村用地，都難以適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求和趨勢?！罢w調(diào)控”的關(guān)鍵在于:一是在用地規(guī)模上實(shí)行必要的總量和增量調(diào)控，避免土地資源的低效利用;二是城鄉(xiāng)用地需要統(tǒng)一到同一體系中，特別是以開發(fā)區(qū)為標(biāo)志的非資源型獨(dú)立工礦用地必須納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地統(tǒng)籌管理，形成以城鎮(zhèn)工礦用地為標(biāo)志的用地管理體系;三是推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。

根據(jù)我國城鄉(xiāng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化規(guī)律，城鎮(zhèn)工礦用地比重上升，農(nóng)村居民點(diǎn)用地比重下降維持在一定的水平。從優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)角度出發(fā)，應(yīng)通過“嚴(yán)控工礦”(嚴(yán)格控制工礦用地規(guī)模)、“降低增幅”(降低各類城鄉(xiāng)用地增長幅度)、“推動置換”(推動現(xiàn)有城鄉(xiāng)用地資源的空間置換)、“盤整存量”(盤活各類存量建設(shè)用地資源)等方式，推動城鄉(xiāng)用地中的城鎮(zhèn)工礦用地和農(nóng)村居民點(diǎn)用地比例從“三七開”向“四六開”轉(zhuǎn)化。

(三)注重土地增值收益分配的合理化

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革的關(guān)鍵是土地收益分配的合理化問題。目前社會分配是我國可持續(xù)發(fā)展的主要矛盾，公平和正義成為分配制度改革的原則和目標(biāo)。農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地增值收益分配是收入分配里的一個重要領(lǐng)域，存在不少問題。從改革開放30年來看，改革的時候需要把社會利益合理分配和農(nóng)民利益結(jié)合起來。目前，我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制改革在理論和實(shí)際上都取得了重大進(jìn)展，但在土地資源利用上目前仍存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩。土地管理制度的調(diào)整，可以說是利益在各個社會群體間的一次新的制度安排，或者說是在農(nóng)村利益與城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間尋找新的平衡點(diǎn)。未來，應(yīng)該根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律和要求，讓市場在國家宏觀調(diào)控下對土地資源配制起基礎(chǔ)性作用，使所有的土地都有主，所有的土地都有價，所有的土地都入市，這三個“所有”應(yīng)該從我們未來發(fā)展方向，即必須要有產(chǎn)權(quán)的主體，由產(chǎn)權(quán)主體決定土地交易方式，由市場決定土地價格?？偟哪繕?biāo)，應(yīng)該是采用市場機(jī)制，合理分配農(nóng)地非農(nóng)化過程的增值收益，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，建立適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，妥善協(xié)調(diào)和處理國家、農(nóng)村集體和農(nóng)村個人的土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系的新型土地管理制度［7-8］。

(四)明確土地管理制度改革創(chuàng)新的重點(diǎn)范疇

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中應(yīng)堅(jiān)持土地管理制度創(chuàng)新的四個統(tǒng)籌，發(fā)揮政策的最大綜合效應(yīng)。四個統(tǒng)籌，即:(1)城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)籌;(2)兩權(quán)流轉(zhuǎn)的統(tǒng)籌;(3)房地抵押的統(tǒng)籌;(4)五證發(fā)放的統(tǒng)籌。城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)籌，就是在空間發(fā)展上城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃;兩權(quán)流轉(zhuǎn)的統(tǒng)籌，就是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，實(shí)行同地同權(quán)同價。在農(nóng)村內(nèi)部，就是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)的流轉(zhuǎn)統(tǒng)一起來進(jìn)行考慮;關(guān)于房地抵押統(tǒng)籌，就是把農(nóng)村的建設(shè)與房地融資結(jié)合起來考慮?！段餀?quán)法》不允許農(nóng)村宅基地進(jìn)行抵押，但是在城市房和地的抵押是不可分離的，就是抵押房必須抵押地，抵押地必須抵押房。那么在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中對于農(nóng)村宅基地的抵押需要進(jìn)行相應(yīng)的研究，現(xiàn)行的法律法規(guī)也需要進(jìn)行相應(yīng)的修改;五證的發(fā)放的統(tǒng)籌，就是把集體土地所有證、集體土地使用證、房屋所有權(quán)證、土地承包權(quán)證、林權(quán)證等五證發(fā)放統(tǒng)籌考慮。實(shí)際上目前不動產(chǎn)在我國的現(xiàn)實(shí)還是多部門登記。為了提高效率，且做到合情合理，應(yīng)該是統(tǒng)一登記，這是世界大部分國家的統(tǒng)一做法。

［1］董祚繼，尚波，蘇孝寬等(國家土地督察局成都局課題組).重慶市和成都市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)土地制度創(chuàng)新調(diào)研報告［R］.2009.8-67.

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