徐 雪

（農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京100810）

中國(guó)的糖料生產(chǎn)主要分布在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，關(guān)系到4000萬糖農(nóng)的生計(jì)，是一些地區(qū)財(cái)政收入的重要來源之一。近年來，我國(guó)食糖消費(fèi)快速增長(zhǎng)，而食糖生產(chǎn)則呈周期性波動(dòng)，帶動(dòng)食糖價(jià)格大起大落，農(nóng)民和企業(yè)收入極不穩(wěn)定，食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷經(jīng)磨難。目前我國(guó)已經(jīng)連續(xù)兩年食糖減產(chǎn)，下個(gè)榨季仍是產(chǎn)不足需，食糖價(jià)格已攀升到歷史高點(diǎn)。本報(bào)告分析了我國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，剖析了未來消費(fèi)、生產(chǎn)潛力、進(jìn)口及產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸問題，評(píng)估了近年來食糖產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)扶持、市場(chǎng)調(diào)控以及進(jìn)出口等方面政策效果，并提出了今后產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)控目標(biāo)及政策建議。

1 我國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及主要特點(diǎn)

1.1 生產(chǎn)向優(yōu)勢(shì)地區(qū)轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)集中度明顯提高

2000年我國(guó)實(shí)施主要農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)域布局規(guī)劃以來，糖業(yè)生產(chǎn)向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)加速轉(zhuǎn)移，集中度明顯提高，糖業(yè)生產(chǎn)地區(qū)性優(yōu)勢(shì)越來越明顯，廣西、云南、廣東、海南、新疆、黑龍江六大產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糖量占全國(guó)產(chǎn)糖總量的97%以上。近年來，我國(guó)糖料種植面積基本穩(wěn)定在180～200萬hm2，糖料總產(chǎn)保持在1億t以上。同時(shí)，中國(guó)制糖企業(yè)經(jīng)過“十五”期間的結(jié)構(gòu)調(diào)整，結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化，糖業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力提高。目前，糖廠數(shù)量已由結(jié)構(gòu)調(diào)整前的500多家減少到290家左右，糖廠的平均年產(chǎn)糖規(guī)模已由不足2萬t提高到5萬t以上，糖廠數(shù)量減少40%，而食糖產(chǎn)量卻增長(zhǎng)了80%以上。糖廠的經(jīng)營(yíng)體制也發(fā)生了根本性改變，國(guó)有企業(yè)比例逐年下降，而民營(yíng)、外資、股份制企業(yè)比重逐年上升，企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制更具活力。糖廠的集團(tuán)化經(jīng)營(yíng)也取得顯著的進(jìn)展，27家重點(diǎn)企業(yè)集團(tuán)的產(chǎn)糖量已占全國(guó)產(chǎn)糖總量的70%以上。

但同時(shí)，糖料生產(chǎn)區(qū)域日益集中還帶來了一些問題。首先，由于一直以來我國(guó)糖料生產(chǎn)效益較低，特別是近些年糧補(bǔ)等支農(nóng)優(yōu)惠政策的實(shí)施，使甜菜生產(chǎn)在北方出現(xiàn)了被邊緣化的趨勢(shì)，農(nóng)民開始種植玉米和小麥等作物來替代甜菜生產(chǎn)。而我國(guó)南方甘蔗主要種植在干旱坡地，競(jìng)爭(zhēng)作物相對(duì)較少，播種面積基本保持穩(wěn)定，其中廣西甘蔗面積大幅增長(zhǎng)。由此出現(xiàn)了甜菜糖逐年萎縮、甘蔗糖和甜菜糖比例嚴(yán)重失調(diào)的局面，甜菜糖產(chǎn)量占全國(guó)食糖總產(chǎn)量的份額從20年前的20%下降到目前的6%，糖廠開工只占到加工能力的1/3左右。

另外，食糖生產(chǎn)區(qū)域過于集中，在未來還可能帶來食糖產(chǎn)業(yè)安全問題。近些年廣西食糖產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，種植面積從上世紀(jì)80年代末的不到30萬hm2增加到目前的100萬hm2以上，20年來翻了兩番，占廣西耕地面積的1/3以上。目前廣西的食糖產(chǎn)量已占到全國(guó)的66%以上，如果廣西食糖減產(chǎn)30%，全國(guó)就減產(chǎn)20%，其影響關(guān)乎全局，涉及到全國(guó)的食糖供給安全。因此，如何通過國(guó)家宏觀調(diào)控實(shí)現(xiàn)對(duì)食糖產(chǎn)業(yè)的合理布局，保障食糖生產(chǎn)的穩(wěn)定和安全，也是我們應(yīng)該思考的問題之一。

1.2 食糖生產(chǎn)呈周期性波動(dòng)，帶動(dòng)價(jià)格大起大落

我國(guó)食糖的年需求量較為穩(wěn)定，需求彈性較小，食糖供給量成為食糖價(jià)格的決定性因素，我國(guó)食糖產(chǎn)量一直保持著長(zhǎng)期增長(zhǎng)和周期性波動(dòng)的趨勢(shì)，5年為一個(gè)增減周期，前半個(gè)周期增產(chǎn)，后半個(gè)周期減產(chǎn)。導(dǎo)致食糖生產(chǎn)周期性的主要原因是糖料種植具有自然的周期性生長(zhǎng)規(guī)律。如甘蔗種植一次，宿根可以生長(zhǎng)3～4年。其次，農(nóng)作物的生產(chǎn)也有自然的大年、小年之分。另外，周期性自然災(zāi)害也導(dǎo)致糖料生產(chǎn)的強(qiáng)周期性。近10年來我國(guó)食糖年均增產(chǎn)幅度最大為37%，減產(chǎn)幅度最大為16%。食糖生產(chǎn)的周期性波動(dòng)也造成了我國(guó)食糖價(jià)格的劇烈波動(dòng)，近10年來我國(guó)食糖價(jià)格年均上漲最大幅度為45%，下跌最大幅度為26%。2009/2010榨季受干旱減產(chǎn)影響，食糖價(jià)格大幅攀升，目前廣西糖價(jià)在5600元/t以上，是2002/2003榨季低糖價(jià)的2.5倍，比上個(gè)榨季每噸高出2000元，已接近歷史高位。

食糖價(jià)格的劇烈波動(dòng)，給糖農(nóng)和制糖企業(yè)帶來巨大影響，食糖產(chǎn)業(yè)難以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展。如果提高糖料種植規(guī)?；剑岣咿r(nóng)民對(duì)市場(chǎng)信息的掌握和分析利用水平，采取有效的反周期產(chǎn)業(yè)政策，將可能打破食糖生產(chǎn)周期，使食糖產(chǎn)量和價(jià)格趨于平穩(wěn)。

1.3 消費(fèi)呈剛性快速增長(zhǎng)，速度超過產(chǎn)量增幅

我國(guó)是世界第三大食糖消費(fèi)國(guó)，但同時(shí)也是人均食糖消費(fèi)最少的國(guó)家之一。2000年以前我國(guó)食糖消費(fèi)量相對(duì)平穩(wěn)，近10年來則出現(xiàn)了跳躍式增長(zhǎng)，從2000年的800萬t左右上升到2010年的1400萬t（表1），年均增長(zhǎng)率達(dá)到7.5%（國(guó)際平均增長(zhǎng)率為2.3%），超過產(chǎn)量年均增幅6.4%。近十年來只有兩年食糖產(chǎn)量高于消費(fèi)量，其余年份均產(chǎn)不足需。

受金融危機(jī)影響，雖然近兩個(gè)榨季我國(guó)食糖消費(fèi)增幅放緩，但由于我國(guó)食糖連續(xù)兩年減產(chǎn)，而食糖需求持續(xù)增長(zhǎng)（圖2），導(dǎo)致產(chǎn)需矛盾突出，供求缺口較大，食糖供應(yīng)不足量分別占近兩年需求量的23%和18%。未來兩年內(nèi)我國(guó)食糖需求將突破 1500萬 t，7～8年后將達(dá)到2000萬t，產(chǎn)需缺口將進(jìn)一步擴(kuò)大。目前我國(guó)人均消費(fèi)食糖10kg，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于24kg的世界平均水平。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，農(nóng)民增收、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城市化進(jìn)程加快，我國(guó)食糖消費(fèi)將呈剛性增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)產(chǎn)需缺口將長(zhǎng)期存在，雖然個(gè)別年份食糖產(chǎn)量可能出現(xiàn)供大于求的局面，但從長(zhǎng)期趨勢(shì)來看，我國(guó)食糖將面臨供不應(yīng)求的局面。如何制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，促進(jìn)食糖產(chǎn)量的穩(wěn)定增長(zhǎng)，彌補(bǔ)周期性產(chǎn)量波動(dòng)帶來的供應(yīng)缺口，保持我國(guó)食糖90%以上的自給率，是未來我們急需研究的重大課題。

表1 近10年來我國(guó)食糖消費(fèi)量

圖2 近10年我國(guó)食糖產(chǎn)需缺口變化情況

1.4 糖料生產(chǎn)比較效益低下，農(nóng)民收入極不穩(wěn)定

上個(gè)世紀(jì)90年代以來，我國(guó)勞動(dòng)力成本和物質(zhì)費(fèi)用日漸上揚(yáng)，糖料生產(chǎn)成本持續(xù)上升。而糖料收購(gòu)價(jià)格波動(dòng)劇烈，糖農(nóng)收益極不穩(wěn)定。如廣東近10年來農(nóng)民種植甘蔗有一半年份是虧損的 （表2），效益好時(shí)667m2收入也僅在300元左右。自2007年以來，生產(chǎn)資料價(jià)格大幅上漲，特別是糖料收獲的人工成本迅猛上升，從以前的每噸30～40元，上升到目前的每噸80～100元。與此相比，糖料收購(gòu)價(jià)格漲幅不大，農(nóng)民利潤(rùn)空間再度被大幅擠壓，導(dǎo)致近幾年來糖料生產(chǎn)比較效益持續(xù)下降，農(nóng)民種植糖料積極性受挫，糖料種植面積極不穩(wěn)定。除廣西之外，其它甘蔗主產(chǎn)區(qū)面積增長(zhǎng)緩慢或停滯，北方甜菜面積逐年萎縮。2009/2010榨季，由于旱災(zāi)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)食糖大幅減產(chǎn)，食糖價(jià)格迅猛攀升，由此帶動(dòng)糖料價(jià)格大幅上漲，農(nóng)民667m2糖料收入達(dá)到500～700元，屬于歷史較高水平。

表2 2000/2001—2009/2010年廣東甘蔗生產(chǎn)的成本、收益情況

2 對(duì)我國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的分析

2.1 食糖產(chǎn)需缺口將長(zhǎng)期存在，進(jìn)口規(guī)模呈逐漸擴(kuò)大態(tài)勢(shì)

進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國(guó)成為食糖凈進(jìn)口國(guó)。近些年來食糖進(jìn)口量占國(guó)內(nèi)消費(fèi)量的比重基本保持在10%以內(nèi)。雖然目前我國(guó)是全球十大食糖進(jìn)口國(guó)之一，但凈進(jìn)口量只占全球貿(mào)易總量4900萬t的1/50，對(duì)國(guó)際糖價(jià)影響不大。隨著我國(guó)食糖消費(fèi)的快速增長(zhǎng)，我國(guó)將成為亞洲乃至世界增長(zhǎng)潛力最大的食糖市場(chǎng)，進(jìn)口規(guī)模將不斷擴(kuò)大。據(jù)國(guó)際糖業(yè)組織ISO預(yù)計(jì)，2010年我國(guó)食糖消費(fèi)量的增長(zhǎng)將占全球食糖消費(fèi)增長(zhǎng)量的20%以上，對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的影響將日益顯現(xiàn)。

2.2 我國(guó)食糖仍有增產(chǎn)潛力

雖然我國(guó)糖料種植受制于有限的耕地面積，但在單產(chǎn)提高方面仍有很大潛力。目前制約糖料單產(chǎn)提高的最大瓶頸就是缺乏水利基礎(chǔ)設(shè)施。我國(guó)甘蔗大多種植在旱地或坡地，大多是“望天田”，如果實(shí)現(xiàn)灌溉，糖料單產(chǎn)可以提高一倍，甘蔗單產(chǎn)有望達(dá)到10～12t/667m2，甜菜達(dá)到6t/667m2以上。同時(shí)，滴灌設(shè)施還可以大幅度降低病蟲害的發(fā)生。如果實(shí)現(xiàn)灌溉條件，我國(guó)糖料單產(chǎn)可以翻一番，未來十年我國(guó)食糖完全可以實(shí)現(xiàn)自給自足。

除了提高單產(chǎn)，我國(guó)食糖增產(chǎn)的另一大潛力在北方甜菜糖。我國(guó)甜菜糖產(chǎn)量從建國(guó)時(shí)的2萬t，逐漸發(fā)展到1991/1992榨季的最高水平167萬t，占全國(guó)總產(chǎn)量的21%。之后由于競(jìng)爭(zhēng)作物替代，產(chǎn)量在波動(dòng)中呈下滑態(tài)勢(shì)。2009/2010榨季，我國(guó)甜菜糖產(chǎn)量萎縮到60萬t，占全國(guó)食糖總產(chǎn)量的份額下降到6%。北方擁有廣袤的土地，制糖工業(yè)相對(duì)而言比較發(fā)達(dá)，企業(yè)也正在進(jìn)行優(yōu)化組合。如果甜菜比較效益上升，機(jī)械化程度提高，甜菜面積增長(zhǎng)潛力巨大?？梢哉f，未來中國(guó)制糖行業(yè)的主要增長(zhǎng)潛力在北方甜菜糖。

2.3 糖料種子老化，病蟲害嚴(yán)重

目前，我國(guó)甘蔗主要品種是新臺(tái)糖系列，已經(jīng)引進(jìn)種植20多年，占我國(guó)甘蔗種植面積的80%以上，自我培育品種不足20%。新臺(tái)糖系列品種為甘蔗產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但目前面臨著品種單一和嚴(yán)重退化的問題。此外，不同熟性品種的搭配和布局不合理，大多是早熟品種，以致品種熟期集中，加工后期產(chǎn)糖率明顯下降。同時(shí)，甘蔗黑穗病、宿根矮化病、花葉病等病害每年造成甘蔗減產(chǎn)20%以上，螟蟲和地下害蟲平均發(fā)生率在60%以上，造成蔗糖分損失0.3個(gè)百分點(diǎn)以上。甜菜品種在不同地區(qū)的種植情況差異較大，但也普遍面臨著品種含糖分不高和抗病性差等問題。因此，加大對(duì)糖料的科研投入，研發(fā)推廣適應(yīng)我國(guó)本土的高產(chǎn)、高糖、耐旱和抗病品種，將使我國(guó)糖料單產(chǎn)實(shí)現(xiàn)跨越式增長(zhǎng)。

2.4 國(guó)際巨資參與我國(guó)糖業(yè)內(nèi)部整合，外資化風(fēng)險(xiǎn)初現(xiàn)

引進(jìn)外資可以提高我國(guó)制糖企業(yè)的技術(shù)含量，但也應(yīng)提早防范外資進(jìn)入給我國(guó)目前尚很脆弱的制糖產(chǎn)業(yè)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó)糖業(yè)有限公司是世界500強(qiáng)企業(yè)之一的英國(guó)食品聯(lián)合集團(tuán)公司（ABF）的子公司，在全球制糖生產(chǎn)上排名第二，目前通過河北天露公司進(jìn)入中國(guó)制糖市場(chǎng)。同時(shí)，英糖投資4億元人民幣重組改造黑龍江依安瑞雪糖業(yè)生產(chǎn)線，并投資建設(shè)甜菜原料基地，建成全國(guó)最大的甜菜制糖企業(yè)。在廣西15家大型糖業(yè)集團(tuán)中，外資絕對(duì)控股的有東亞糖業(yè)集團(tuán)（泰國(guó)）和英博糖業(yè)集團(tuán)，此外，外資參股大中型企業(yè)、控股中小企業(yè)的則更多。如果今后再次出現(xiàn)糖廠給糖農(nóng)“打白條”、糖廠資金周轉(zhuǎn)困難的現(xiàn)象，我國(guó)糖廠極有可能面臨著被外資大肆收購(gòu)的局面。因此，如何增強(qiáng)我國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，防止外資在我國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)鏈不斷擴(kuò)張而引發(fā)產(chǎn)業(yè)安全問題，應(yīng)提早引起我們的重視。

3 我國(guó)現(xiàn)有調(diào)控政策及效果評(píng)價(jià)

3.1 國(guó)際貿(mào)易政策

根據(jù)中國(guó)加入世貿(mào)組織的談判結(jié)果，中國(guó)對(duì)糧、油、糖、毛等大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口實(shí)行關(guān)稅配額管理。中國(guó)政府同時(shí)承諾，從1999年發(fā)放160萬t進(jìn)口食糖關(guān)稅配額，5年內(nèi)配額數(shù)量每年增加5%，到2004年，進(jìn)口食糖關(guān)稅配額增長(zhǎng)到194.5萬t。這一配額既包括進(jìn)口食糖國(guó)內(nèi)消費(fèi)的數(shù)量，也包括進(jìn)口加工企業(yè)的數(shù)量。在該項(xiàng)配額內(nèi)，進(jìn)口原糖關(guān)稅為20%，白糖為30%，到2004年降低為15%；配額外進(jìn)口關(guān)稅到2004年將從76%降低到50%，目前我國(guó)進(jìn)口配額和關(guān)稅水平維持在2004年的水平上。雖然我國(guó)食糖關(guān)稅水平屬于最低的國(guó)家，受國(guó)際食糖市場(chǎng)沖擊的可能性較大，但我國(guó)食糖進(jìn)口由國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)籌安排，其中70%分配給國(guó)營(yíng)企業(yè)，30%分配給私營(yíng)企業(yè)，國(guó)家有條件根據(jù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)需形勢(shì)，通過國(guó)營(yíng)貿(mào)易來控制食糖進(jìn)口量和進(jìn)口時(shí)機(jī)，近些年我國(guó)食糖進(jìn)口配額使用率僅在50%左右。我國(guó)政府在國(guó)內(nèi)豐產(chǎn)時(shí)利用國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額，盡量減少國(guó)際低價(jià)糖涌入我國(guó)市場(chǎng)，對(duì)國(guó)內(nèi)食糖產(chǎn)業(yè)造成沖擊。同時(shí)，在國(guó)內(nèi)食糖減產(chǎn)時(shí)，抓住有利時(shí)機(jī)進(jìn)口食糖，彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)供給的不足。2010年我國(guó)食糖減產(chǎn)導(dǎo)致產(chǎn)需缺口較大，國(guó)家在4—5月份國(guó)際糖價(jià)低至14～15美分/磅時(shí)增加了40萬t以上的食糖進(jìn)口，有效地對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)需缺口進(jìn)行了補(bǔ)充。

政策效果：近些年，我國(guó)政府通過食糖進(jìn)出口貿(mào)易管理措施，將其作為宏觀調(diào)控的主要手段，既通過進(jìn)口貿(mào)易糖填補(bǔ)了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的不足，又較為成功地規(guī)避了國(guó)際食糖市場(chǎng)可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)和不利影響，對(duì)食糖國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的供求平衡起到了非常重要的作用。今后政府應(yīng)建立國(guó)內(nèi)食糖供求的預(yù)警機(jī)制，在對(duì)食糖生產(chǎn)和需求預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上對(duì)進(jìn)出口進(jìn)行更準(zhǔn)確更及時(shí)的調(diào)控，使貿(mào)易手段成為調(diào)節(jié)國(guó)內(nèi)供求關(guān)系的有效杠桿。

3.2 國(guó)家儲(chǔ)備政策

我國(guó)食糖儲(chǔ)備制度建立于1991年，國(guó)家每年收購(gòu)或投放一定數(shù)量的儲(chǔ)備糖來平衡市場(chǎng)，穩(wěn)定糖價(jià)。收儲(chǔ)主要以進(jìn)口古巴原糖全部入庫(kù)，以及向國(guó)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)銷企業(yè)收儲(chǔ)成品糖的方式進(jìn)行。收儲(chǔ)和投放的數(shù)量及價(jià)格根據(jù)當(dāng)年的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供求形勢(shì)一年一定。近10年來，我國(guó)食糖儲(chǔ)備量變化較大，最低年份只有30多萬噸，最高年份是2008/2009榨季末的240萬t左右。2009/2010榨季，為了彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)食糖供求缺口，國(guó)家頻繁放儲(chǔ)，截止目前已經(jīng)進(jìn)行了8次拋售，放儲(chǔ)總量達(dá)到170萬t，但仍無法平抑已經(jīng)上揚(yáng)到5600元/t的糖價(jià)。如果2010年國(guó)家放儲(chǔ)200萬t食糖，國(guó)家?guī)齑鎸⒎浅１∪?，下榨季宏觀調(diào)控難度會(huì)進(jìn)一步加大。

政策效果：國(guó)家收儲(chǔ)在食糖產(chǎn)業(yè)中起到了蓄水池和糖價(jià)調(diào)節(jié)器的作用。近些年，國(guó)家儲(chǔ)備糖的調(diào)控力度不斷加大，且日益及時(shí)到位，對(duì)穩(wěn)定食糖市場(chǎng)價(jià)格和農(nóng)民收入起到非常重要的作用。從國(guó)際慣例來看，國(guó)家儲(chǔ)備量應(yīng)占國(guó)內(nèi)3個(gè)月的消費(fèi)量，即當(dāng)前我國(guó)應(yīng)有360萬t的儲(chǔ)備規(guī)模。但我國(guó)食糖庫(kù)存規(guī)模偏小，在欠產(chǎn)年份對(duì)糖價(jià)的平抑作用微乎其微，有的甚至出現(xiàn)越拋糖價(jià)越漲的局面。

3.3 糖料收購(gòu)政策

隨著糖業(yè)市場(chǎng)化程度的不斷提高，為了規(guī)范糖料收購(gòu)秩序，建立制糖企業(yè)與糖農(nóng)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制，部分食糖主產(chǎn)區(qū)制定了糖料收購(gòu)的政府指導(dǎo)價(jià)和糖料收購(gòu)與糖價(jià)聯(lián)動(dòng)二次結(jié)算政策。但在實(shí)際操作中，除了廣西以外，其它主產(chǎn)省均是政府根據(jù)每年的食糖價(jià)格預(yù)測(cè)發(fā)布一個(gè)糖料收購(gòu)指導(dǎo)價(jià)，企業(yè)將其作為保底價(jià)來執(zhí)行，并未實(shí)現(xiàn)真正二次結(jié)算機(jī)制，食糖價(jià)格上升的收益并未返還于農(nóng)民。廣西自治區(qū)實(shí)行蔗價(jià)與糖價(jià)聯(lián)動(dòng)二次結(jié)算已有10個(gè)年頭，這一實(shí)踐得到不斷完善和認(rèn)可，對(duì)穩(wěn)定農(nóng)民生產(chǎn)積極性和糖料面積發(fā)揮了積極作用。10年來，廣西甘蔗種植面積翻了一番，糖料產(chǎn)量從占全國(guó)的50%上升到66%。與此同時(shí)，廣西將“訂單農(nóng)業(yè)”落到實(shí)處，企業(yè)把蔗田當(dāng)作“第一車間”，在資金、化肥、機(jī)耕、良種以及田間道路建設(shè)方面積極扶持糖農(nóng)，形成了日益完善的良性互動(dòng)，對(duì)建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定、有序的產(chǎn)銷體系，提高食糖產(chǎn)業(yè)化程度產(chǎn)生了積極的影響。雖然其它產(chǎn)區(qū)也都實(shí)行了糖料產(chǎn)銷合同制的“訂單農(nóng)業(yè)”，但企業(yè)之間自律性不高，存在惡性競(jìng)爭(zhēng)。食糖市場(chǎng)低迷時(shí)，制糖企業(yè)不執(zhí)行糖料收購(gòu)指導(dǎo)價(jià)，農(nóng)民糖料交售困難重重。食糖市場(chǎng)高漲出現(xiàn)“糖荒”時(shí)，各個(gè)制糖企業(yè)又相互提價(jià)哄搶原料。為了攔截甘蔗外流，糖廠與政府設(shè)卡攔截，甚至發(fā)生流血沖突，收購(gòu)秩序非?；靵y。總體上看，企業(yè)和糖農(nóng)的利益關(guān)系不夠緊密，彼此信任度不夠，企業(yè)對(duì)糖農(nóng)的扶持缺乏積極性，食糖產(chǎn)業(yè)化程度不高。例如廣東甘蔗產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)萎縮，原因之一在于其經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展使食糖產(chǎn)業(yè)邊緣化，另一個(gè)更重要的原因就是其實(shí)行的蔗區(qū)“三放開”政策，導(dǎo)致企業(yè)無序搶購(gòu)原料、農(nóng)民毀約售賣高價(jià)屢屢發(fā)生，食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展陷入惡性循環(huán)，糖廠開工嚴(yán)重不足，閑置了許多生產(chǎn)能力，與廣西食糖業(yè)的高速發(fā)展形成了鮮明對(duì)照。

政策效果：二次結(jié)算和訂單合同機(jī)制在廣西的實(shí)踐相當(dāng)成功，使制糖企業(yè)和蔗農(nóng)共同分享到了食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的收益，使廣西糖業(yè)得到迅猛發(fā)展。但此機(jī)制在其它糖料主產(chǎn)區(qū)并未得到有效實(shí)施，基本是有名無實(shí)，甚至在某些地區(qū)制糖企業(yè)和糖農(nóng)之間還存在一些矛盾和利益分配的不合理，阻礙了當(dāng)?shù)厥程钱a(chǎn)業(yè)有序和健康的發(fā)展。

4 食糖產(chǎn)業(yè)調(diào)控目標(biāo)及政策建議

食糖是城鄉(xiāng)居民重要的生活必需品，從上世紀(jì)90年代初打破計(jì)劃收購(gòu)到市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，已經(jīng)歷了20年較快的發(fā)展，但與我國(guó)其它高速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)相比，我國(guó)的糖料依然由最貧困的人群在自然條件最差的土地上進(jìn)行耕作，食糖產(chǎn)業(yè)的弱勢(shì)地位仍未改變。近些年我國(guó)食糖消費(fèi)穩(wěn)步增長(zhǎng)，而其價(jià)格彈性很小，因此產(chǎn)量的小幅波動(dòng)都會(huì)給食糖價(jià)格帶來大起大落，給我國(guó)依然脆弱的食糖產(chǎn)業(yè)和貧窮的糖農(nóng)帶來極大的損害。針對(duì)上述情況，必須制定完善的食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶持政策，打破生產(chǎn)周期性波動(dòng)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)糖業(yè)可持續(xù)的穩(wěn)定發(fā)展。

4.1 完善國(guó)家食糖儲(chǔ)備政策

由于我國(guó)食糖生產(chǎn)具有較大的價(jià)格彈性，且受甘蔗宿根生產(chǎn)周期的影響具有非常明顯的周期波動(dòng)，因此國(guó)家宏觀調(diào)控的重點(diǎn)應(yīng)放在食糖收儲(chǔ)及儲(chǔ)備糖投放的時(shí)機(jī)與節(jié)奏上，建立更加積極、靈敏的調(diào)控決策體系，起到在糖價(jià)過低傷害企業(yè)及糖農(nóng)時(shí)及時(shí)收儲(chǔ)托市，在糖價(jià)過高而危機(jī)下游產(chǎn)業(yè)及終端消費(fèi)時(shí)實(shí)行放儲(chǔ)來平抑糖價(jià)。同時(shí)，應(yīng)將國(guó)儲(chǔ)糖規(guī)模擴(kuò)大到國(guó)內(nèi)3個(gè)月的消費(fèi)量，以備連續(xù)兩個(gè)榨季減產(chǎn)時(shí)有足夠的調(diào)控能力來彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)供求缺口。例如，印度沒有很好評(píng)估其食糖儲(chǔ)備的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，使儲(chǔ)備糖源大量出口外流，庫(kù)存消費(fèi)比嚴(yán)重失控。恰逢次年周期性減產(chǎn)因素被災(zāi)害天氣放大，造成其國(guó)內(nèi)供求缺口巨大，只能高價(jià)進(jìn)口大量食糖，引發(fā)了全球范圍內(nèi)的食糖供應(yīng)緊張。我國(guó)應(yīng)吸取印度的教訓(xùn)，利用調(diào)控手段保持合理的庫(kù)存消費(fèi)比，提高食糖產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。除了從古巴進(jìn)口儲(chǔ)備糖，可以考慮在國(guó)際糖價(jià)較低時(shí)從其它國(guó)家和地區(qū)進(jìn)口儲(chǔ)備糖入庫(kù)，這樣不僅可以降低儲(chǔ)備成本，還可以快速補(bǔ)充庫(kù)存以防市場(chǎng)變化。另外，應(yīng)進(jìn)一步對(duì)國(guó)儲(chǔ)倉(cāng)點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃布局，使國(guó)儲(chǔ)糖的收儲(chǔ)與投放更及時(shí)更高效。

4.2 堅(jiān)持食糖進(jìn)口配額管理

根據(jù)上一輪WTO農(nóng)業(yè)談判，目前我國(guó)配額內(nèi)食糖進(jìn)口關(guān)稅為15%，這在全世界范圍內(nèi)已經(jīng)是最低的保護(hù)水平，在下一輪新的WTO農(nóng)業(yè)談判中，我國(guó)一定堅(jiān)持不再讓步的原則，守住15%進(jìn)口關(guān)稅的最底限，防止大量國(guó)際廉價(jià)食糖涌入沖擊我國(guó)食糖市場(chǎng)。同時(shí)，近幾年來中國(guó)正在陸續(xù)與幾個(gè)主要產(chǎn)糖國(guó)建立自由貿(mào)易區(qū)，而中國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景，與參與FTA的合作路徑密切相關(guān)。從長(zhǎng)期看，如果中國(guó)與東盟、澳大利亞、巴西以及歐盟四國(guó)開展區(qū)域貿(mào)易合作，對(duì)主要食糖出口國(guó)采取無限制和零配額食糖進(jìn)口，中國(guó)糖農(nóng)將受到最大的沖擊，國(guó)內(nèi)食糖價(jià)格總體將呈下滑趨勢(shì)。然而，如果中國(guó)與美國(guó)和日本等食糖進(jìn)口國(guó)締結(jié)貿(mào)易合作協(xié)議，將會(huì)刺激我國(guó)糖料生產(chǎn)和食糖出口，使我國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)獲得較快發(fā)展，國(guó)家總體福利增加。

4.3 完善和推廣“廣西模式”

廣西實(shí)行訂單糖料二次結(jié)算機(jī)制使糖業(yè)得到迅猛增長(zhǎng)，應(yīng)在其它糖料主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)和推廣。同時(shí)，此機(jī)制還有許多需要完善的地方，應(yīng)借鑒食糖大國(guó)巴西的經(jīng)驗(yàn)，糖料收購(gòu)?fù)菩袦y(cè)糖分定價(jià)格，通過制度創(chuàng)新，建立一個(gè)更為合理的工農(nóng)利益分配機(jī)制。

4.4 加大糖料生產(chǎn)扶持力度

受耕地資源條件制約，我國(guó)糖料生產(chǎn)只能立足于穩(wěn)定生產(chǎn)面積，加快科技創(chuàng)新，依靠科技進(jìn)步，帶動(dòng)糖料單產(chǎn)提高來滿足日益增長(zhǎng)的食糖消費(fèi)需求。因此，應(yīng)繼續(xù)加大優(yōu)勢(shì)區(qū)域糖料基地的建設(shè)范圍和支持力度，解決以水利設(shè)施為主要內(nèi)容的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力研究和引進(jìn)適應(yīng)不同區(qū)域的糖料品種和先進(jìn)種植管理技術(shù)，加快適合我國(guó)糖料種植條件和種植習(xí)慣的小型收獲機(jī)械的研發(fā)和推廣，切實(shí)加強(qiáng)糖料病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治工作，提高糖料抵御自然災(zāi)害能力。通過這些綜合措施，大力提高糖料單產(chǎn)和含糖分，使食糖產(chǎn)量穩(wěn)步上升，保證我國(guó)食糖90%以上的自給率。

國(guó)家可以考慮在良種培育、小型機(jī)械研發(fā)和推廣環(huán)節(jié)給予一定補(bǔ)貼。同時(shí)，研究制定甜菜優(yōu)勢(shì)區(qū)域布局規(guī)劃，改變我國(guó)甘蔗糖所占比重過大的局面，實(shí)現(xiàn)食糖產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)和穩(wěn)定發(fā)展。

[1]謝良俊.我國(guó)糖生產(chǎn)的長(zhǎng)期趨勢(shì)分析[R].華商儲(chǔ)備商品管理中心.

[2]布瑞克環(huán)球農(nóng)業(yè)咨詢有限公司[R].2010中國(guó)糖產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀與展望.