高 英

近幾年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)步伐的不斷加快，城市建設(shè)占用農(nóng)民土地和拆遷補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)活動，村（社區(qū)）管理和使用的資金規(guī)模逐年增大。根據(jù)組織部門的委托，青州市對4個村（社區(qū)）負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行了審計(jì)試點(diǎn)。面對全新的審計(jì)對象，我們認(rèn)真分析了目前村（社區(qū)）財務(wù)現(xiàn)狀，從必要性、審計(jì)依據(jù)、試點(diǎn)工作等方面總結(jié)出村（社區(qū)）負(fù)責(zé)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的思路，供大家商榷。

一、目前村（社區(qū)）財務(wù)管理中存在的問題

（一）財務(wù)管理混亂，收支透明度不高

集中表現(xiàn)在相當(dāng)一部分村（社區(qū)）財務(wù)制度不健全，無專職財務(wù)人員，財務(wù)收支混亂，開支不透明，不公開，部分村官新官不理舊賬，后任不管前事，只接錢不接賬，致使職責(zé)不清，經(jīng)濟(jì)責(zé)任難以區(qū)分；部分村干部財經(jīng)法規(guī)意識淡薄，渾水摸魚，乘機(jī)揮霍浪費(fèi)集體資財，甚至挪用公款、以權(quán)謀私；大部分集體資產(chǎn)管理無序，村干部任職一屆，債務(wù)增加一層，“富了和尚窮了廟”的現(xiàn)象普遍存在，造成了干群關(guān)系不融洽，群眾信任度不高。

（二）現(xiàn)行的“雙代管”制度仍有缺陷

“雙代管”制度解決了村（社區(qū)）無專職、專業(yè)財務(wù)人員這一問題，在一定程度上促進(jìn)了村組財務(wù)的規(guī)范化。但由于管理范圍大、涉及面多，再加上各村的財務(wù)狀況各不相同，很難摸清村級財務(wù)的實(shí)際情況，管理也就流于形式。另外還由于“雙代管”在報賬程序、發(fā)票審核上的正規(guī)要求。致使大部分未能取得正式憑證的支出改頭換面堂而皇之的列支，甚至相當(dāng)一部分村（社區(qū)）采取虛開發(fā)票報賬，村（社區(qū)）重新記賬分配支出，一方面導(dǎo)致“鎮(zhèn)管”賬務(wù)成了假賬，真實(shí)性無從談起，另一方面也滋生了“小金庫”以及由此引發(fā)的隱患。

（三）監(jiān)督缺失

隨著新農(nóng)村建設(shè)的迅猛發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，國家每年用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的專項(xiàng)資金日益增多；另一方面，對于“城中村”來說，各地市大規(guī)模的城市建設(shè)給“城中村”帶來了巨額的拆遷補(bǔ)償款，如何利用有限的資金為失地農(nóng)民謀取最大的利益，在主客觀上都要求對村級財務(wù)收支加強(qiáng)監(jiān)管，以保證資金的使用效益。而原有的監(jiān)管體系不健全，在一定程度上導(dǎo)致了少數(shù)村干部鉆空子，亂支亂用集體資產(chǎn)和資金，甚至貪污等違法違紀(jì)案件的發(fā)生，致使農(nóng)民群眾對村干部的不滿意見增加，干群矛盾激化，一定程度上也影響著農(nóng)村的和諧和穩(wěn)定。

二、開展村級負(fù)責(zé)人審計(jì)的基本思路

（一）充分認(rèn)識開展村（社區(qū)）主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的必要性

首先，對村（社區(qū)）負(fù)責(zé)人實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，有利于促進(jìn)農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，維護(hù)群眾的合法權(quán)益。近幾年雖然鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了發(fā)展的快車道。但是富裕村并不安寧，群眾集體上訪事件時有發(fā)生。審計(jì)可以擔(dān)負(fù)起提前化解矛盾，保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任。其次，對村（社區(qū)）負(fù)責(zé)人實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，有利于提高涉農(nóng)資金管理的使用效益。

（二）建立健全制度，為村（社區(qū)）主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提供有力保障

《憲法》和《審計(jì)法》沒有賦予國家審計(jì)機(jī)關(guān)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行審計(jì)的職權(quán)。而村（社區(qū)）負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)勢必要涉及村級經(jīng)濟(jì)，所以審計(jì)的法律依據(jù)必須主要依靠黨和國家的有關(guān)方針政策、地方人大或政府制定的法規(guī)、規(guī)定、辦法、制度等，這就要求相關(guān)法律法規(guī)的跟進(jìn)，積極賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)主體具有執(zhí)法權(quán)，并對違反國家有關(guān)法律、法規(guī)、制度以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有關(guān)管理規(guī)定的單位或個人，依法做出處理、處罰。切實(shí)為村（社區(qū)）審計(jì)提供有力的保障，使之達(dá)到預(yù)期的審計(jì)效果。2009年青州市依據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、《山東省實(shí)施〈中華人民共和國審計(jì)法〉辦法》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，由市紀(jì)委、市委組織部、市監(jiān)察局、市人事局、市審計(jì)局五部門聯(lián)合制定了《青州市村（社區(qū)）主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行辦法》。該辦法明確規(guī)定了審計(jì)對象與審計(jì)時點(diǎn)、審計(jì)的組織與管理、審計(jì)的內(nèi)容與重點(diǎn)、審計(jì)實(shí)施程序、審計(jì)評價與責(zé)任界定、處理辦法等。

（三）探索經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥地全面推進(jìn)

第一、抓好試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。村（社區(qū)）負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相對來說還是個新生事物，在審計(jì)的組織、實(shí)施以及審計(jì)報告所反映的內(nèi)容及評價方面都沒有規(guī)范性的操作規(guī)程，審計(jì)人員在計(jì)劃安排上慎重考慮，既要積極應(yīng)對，更要加強(qiáng)風(fēng)險控制，特別是針對村（社區(qū)）財務(wù)混亂的現(xiàn)狀，在審前調(diào)查階段把工作做細(xì)做實(shí)，在充分考慮村（社區(qū)）財務(wù)管理方面特殊性的基礎(chǔ)上，依照非常規(guī)性審計(jì)去推斷并據(jù)以制定審計(jì)重點(diǎn)。在制定審計(jì)實(shí)施方案時，要突出保證其財務(wù)收支的真實(shí)性這一根本點(diǎn)，做到嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，力求審計(jì)結(jié)果客觀公正，最大程度的降低審計(jì)風(fēng)險。第二、積極推廣、營造氛圍。審計(jì)部門提請市政府將村（社區(qū)）主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)納入年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，五部門聯(lián)席會議采取多種方式，組織各鎮(zhèn)、街道、園（區(qū)）主要領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)管服務(wù)中心主任認(rèn)真學(xué)習(xí)《青州市村（社區(qū)）主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行辦法》，探索經(jīng)驗(yàn)，營造出村（社區(qū)）基層干部必須接受監(jiān)督和管理的氛圍。第三、重視審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。根據(jù)有關(guān)的法律法規(guī)，將審計(jì)結(jié)果作為村（社區(qū)）主要負(fù)責(zé)人考核、獎懲的參考依據(jù)。每年對基層黨組織進(jìn)行的星級評定，涉及到經(jīng)濟(jì)方面的指標(biāo)一律使用審計(jì)結(jié)果數(shù)據(jù)；換屆選舉時對主要負(fù)責(zé)人的評價確定必須使用審計(jì)結(jié)果；建立村（社區(qū)）主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)檔案，永久保存。

三、具體的審計(jì)內(nèi)容和方法

村（社區(qū)）負(fù)責(zé)人在經(jīng)濟(jì)方面的職責(zé)決定了對其經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容。在借鑒黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，結(jié)合村（社區(qū)）的實(shí)際，村（社區(qū)）負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)涵蓋以下主要內(nèi)容：①村級財務(wù)收支的真實(shí)性、合法性；②集體資產(chǎn)、負(fù)債的真實(shí)和完整性情況；③各類專項(xiàng)資金使用管理及效益情況；④村委會較大投入項(xiàng)目的管理、效益情況；⑤土地、林木等資源使用權(quán)的出售，出讓和建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)包管理情況以及由此而來的財務(wù)收支情況；⑥國家發(fā)放給農(nóng)民的糧食、低保、醫(yī)療保險等補(bǔ)貼資金實(shí)際到位情況；⑦“村官”本人勤政廉政情況等其他需要審計(jì)的事項(xiàng)。審計(jì)內(nèi)容應(yīng)該根據(jù)審前調(diào)查所了解的詳細(xì)情況有所偏重，抓住實(shí)質(zhì)內(nèi)容，比如對經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小的村（社區(qū)）可以偏重于財務(wù)管理和本人廉政情況等方面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而對經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模較大的就要兼顧重大活動決策等方面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，以利于節(jié)約審計(jì)資源，保證審計(jì)效果。

鑒于村（社區(qū)）財務(wù)管理相對混亂又長期缺失監(jiān)督的客觀實(shí)際，在審計(jì)方法上應(yīng)當(dāng)采取賬內(nèi)和賬外相結(jié)合，內(nèi)查和外調(diào)相結(jié)合，審計(jì)組織和村民理財小組相結(jié)合的具體審計(jì)方法。在審前調(diào)查中，應(yīng)分別召開由村“兩委”、村民理財小組、村民小組長和村民代表參加的審前座談會，宣傳審計(jì)的目的和意義，消除村（社區(qū)）和村民的顧慮和誤解，爭取理解與支持。在實(shí)施審計(jì)中要堅(jiān)持“全面審計(jì)、突出重點(diǎn)”的方針，在摸清村級集體經(jīng)濟(jì)家底的同時，突出對農(nóng)民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題，特別是對涉及集體資產(chǎn)出租及處置、債權(quán)債務(wù)管理、土地發(fā)包承包、征地款處置、專項(xiàng)資金管理、村干部收入分配，鄉(xiāng)規(guī)民約的制訂與執(zhí)行、財務(wù)公開、重大投資及投資效益等方面開展重點(diǎn)審計(jì)。同時注意把握原則性和靈活性。由于農(nóng)村實(shí)行的是“村民自治、民主管理”的管理制度，部分村規(guī)民約與國家有關(guān)規(guī)定可能存在一定的差異，審計(jì)人員必須在堅(jiān)持國家大政方針的前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況給予充分的考慮，不能搞一刀切，要靈活處理，審計(jì)定性上需要慎重、處理宜靈活。