王為民

一、中國事業(yè)單位分類改革的制度變遷

1.以效率為導向，粗放式改革階段

20世紀90年代的關于事業(yè)單位分類改革措施其取向基本上是效率主義的。效率主義的追求主要是指能夠在費用和資源等方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作。考察這一時期事業(yè)單位改革思路，《中央機構編制委員會關于事業(yè)單位機構改革若干問題的意見》有集中體現及系統(tǒng)闡述。這一階段著力解決的是政事職責不分，社會化程度不高，財政負擔沉重，以及缺乏競爭機制等問題；其改革的方向是堅持政事分開及社會化原則；分類原則看事業(yè)單位是否符合國民經濟需要，是否具有較好經濟效益，該階段具有發(fā)展優(yōu)先權的事業(yè)單位是既為社會主義市場經濟所急需，又在經費上能實行自收自支或企業(yè)化管理的事業(yè)單位。

分析這一階段的分類改革：第一，改革沿襲了這一時期經濟改革的思路，其主題詞是效率，無論從改革目標、方向、原則看，所追求的主要是效率。例如解決政事不分問題，其動因在于力圖通過機構重組向管理要效率；分類原則中追求經濟利益的做法等等。第二，采用的是新公共管理的政策工具，主要是引入競爭機制及市場化等手段。第三，改革側重的是總量的控制，缺乏質的考慮，特別地沒有公共服務理念的體現，但事業(yè)單位分類改革也在此階段形成了大致輪廓。

這一時期的改革也存在不少問題：（1）由于過于側重效率，特別是經濟效益的追求，造成了事業(yè)單位盲目攀比，忙于創(chuàng)收，各單位苦樂不均；（2）市場機制的引入，導致具有親市場的或者能與市場較好結合的事業(yè)較快發(fā)展，但提供具有較強外部性純公共物品的單位萎縮，公共品供給不足；（3）缺乏公共服務理念，回應性不足；（4）單方面強調政事分開，卻忽視了事企不分的問題等。

2.回歸公共服務本位，精細化改革階段

十屆全國人大四次會議溫家寶在《政府工作報告》中首次提出了服務型政府這一概念，以民為本、科學發(fā)展成為本屆政府施政的重點。第十一屆全國人民代表大會第一次會議關于事業(yè)單位改革問題有專門表述，即按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對主要承擔行政職能的事業(yè)單位，要逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構；主要從事生產經營活動的，要逐步轉為企業(yè)；主要從事公益服務的，要整合資源，強化公益屬性，加強政府監(jiān)管。

不難看出，公共服務或者公益價值的重新回歸，對于事業(yè)單位分類的展望至少有兩個層次的內涵：（1）更加具體的明確事業(yè)單位與政府及市場的邊界，按照國家發(fā)改委綜合體制改革司司長范恒山的表述，應把事業(yè)單位重新定義為介于政府和企業(yè)之間的、進行社會服務和公益性服務的組織，它們的基本特征是“非政府（也非二政府）、非企業(yè)（也非準企業(yè)）、非營利（也非變相營利）”。（2）事業(yè)單位的公益性特征得到凸顯，由“特惠”向“普惠”轉變，同時未來的改革必須是集中于這一點進行細化方面做努力。

二、中國事業(yè)單位分類改革的標準及評析

張朝太、田從科（2003）、李小紅（2006）等學者提出的是較有代表性的事業(yè)單位分類方法，在此，我們將對這幾種分類標準略加評析。

1.屬性分類法

即根據國家的行業(yè)標準，按事業(yè)單位的屬性進行分類。中央編辦的年報統(tǒng)計資料就是按教育事業(yè)、科研綜合事業(yè)、文化藝術事業(yè)、衛(wèi)生事業(yè)等25個類別進行統(tǒng)計的。

其優(yōu)點是分類時較為簡單，因為這跟國民經濟其他部門的分類是一致的。其缺陷也是顯而易見的，此種分類是極為粗放的，沒有將事業(yè)單位特有的一些特征考慮進去，國民經濟其他部類的管理方法用于事業(yè)單位是不適用的，其次每一行業(yè)設置一種分類應用于管理時是很繁雜的。

2.經費分類法

即依據事業(yè)單位的經費來源確定不同的經費形式。據此分為全額撥款、差額撥款、自收自支和企業(yè)化管理等四類。

這種分類標準能夠給財務控制方面帶來便利，便于財務核算。但是這種分類方式產生兩個極端：一方面，對依靠經費撥款的事業(yè)單位而言是缺乏激勵的，會促成這部分事業(yè)單位的“等、靠、要”，使這部分事業(yè)單位缺乏降低成本、提高效率的動力；另一方面，對于自收自支和企業(yè)化管理的企業(yè)，在財務沒有納入預算管理情況下，會使此類事業(yè)單位陡增逐利性，而忽視社會公益性及公共責任，事業(yè)單位蛻變?yōu)橹鹄钠髽I(yè)經營單位。

綜合這兩種分類標準的特征，可以看出，它們是與前面分析的行政事業(yè)單位分類改革第一階段相契合的，分類雖有粗放，但探索和嘗試已經開始，追求效率，特別是經濟性效率，所以特別重視經費支出控制等，事業(yè)單位在此階段的分類標準并不科學，必須繼續(xù)向前邁進。

3.按需求彈性分類法

從需求彈性的角度把事業(yè)單位分為關系人們生存需要的事業(yè)單位、關系人們發(fā)展需要的事業(yè)單位以及關系國家長遠發(fā)展需要的事業(yè)單位三類。

此種分類方法在理論上有其合理及積極的一面，即在事業(yè)單位提供公共服務時將人的需求作為第一考慮，這是一種公共服務本位的思考模式，體現了以人為本的理念。實際上公共選擇理論的代表人物布坎南就此點也有過論述，他認為可以通過“需求顯示法”提供這樣一種機制，讓所有參與者集體選擇，使得所有參與集體選擇的個體都有充分的激勵，說出他們對某一公共服務的真實需求狀況，從而使投票者得到公共物品的數量和質量，最大限度地接近投票者的實際偏好情況。但是也存在幾個障礙：（1）個人需求異質性很明顯；（2）免費搭車問題的存在；（3）阿羅不可能定理已經論證了將個人偏好轉化為集體選擇的困難。所以在現實操作方面，按此種方法進行管理是缺乏可操作性的。

4.功能分類法

即按照事業(yè)單位的功能進行分類，各地根據實際，有不同的劃分，如三分法將事業(yè)單位按照功能劃分為行政執(zhí)行、社會公益和開發(fā)經營三種類別；四分法分為監(jiān)督管理、社會公益、中介服務、生產經營等四類；五分法分為行政管理執(zhí)法、社會公益、生產經營、中介事業(yè)和生產經營等五類。

此種分類標準較前兩種標準而言是一大進步，第一，明確的功能劃分是對事業(yè)單位進行科學管理的前提，事業(yè)單位的管理也因此能夠由總量控制向質的內容方面延伸。第二，按照功能劃分，這是事業(yè)單位管理理念的重要轉變，是事業(yè)單位明確自身社會責任的表現，同時為公共服務在公共事業(yè)領域的歸位創(chuàng)造了條件。但是，此種標準仍然有它的問題，最突出的是事業(yè)單位與企業(yè)和政府的部分邊界是模糊的，尚未理清，事業(yè)單位分類標準因此必須繼續(xù)朝精細化、科學化方向發(fā)展。

三、事業(yè)單位分類改革發(fā)展方向的展望

按照事業(yè)單位發(fā)展的趨勢，事業(yè)單位分類改革的方向，必須是在職能分類的基礎之上，將事業(yè)單位公共服務的特性或者公益性加以凸顯進行細分，也就是說要在公益性基礎之上進行職能劃分。實際上，根據中編辦下發(fā)的《關于事業(yè)單位分類及相關改革的試點方案》（征求意見稿）所體現的精神看也驗證了事業(yè)單位分類改革的方向。

1.將以前模糊未分的政企關系、事企關系進行厘清，即在三分法基礎之上進一步明確的界定各自邊界

按照三分法歸類即將現有事業(yè)單位分為三大類：一是“行使行政職能的事業(yè)單位”；二是“從事公益活動的事業(yè)單位”；三是“從事生產經營活動的事業(yè)單位”?！靶惺剐姓毮艿氖聵I(yè)單位”結合政府機構改革和其他條件，逐步轉為行政類機構?！皬氖律a經營活動的事業(yè)單位”根據各地的實際情況和條件成熟程度，逐步轉為企業(yè)。

2.將公益性特征凸顯出來，按照職能進一步細化，加強科學管理

按照中編辦的提法，改革以后，將只有“從事公益活動的事業(yè)單位”保留在事業(yè)單位序列。留下的“從事公益活動的事業(yè)單位”雖然在社會功能上都是從事公益服務，但這些單位各自的職責任務不同，運行機制、服務對象和收入狀況也有很大區(qū)別。為了使改革和相關配套政策更有針對性，有必要將“從事公益活動的事業(yè)單位”再具體劃分為三個小類，即公益一類、公益二類和公益三類。公益一類具體指從事直接關系國家安全、公共安全、經濟社會秩序、國家根本利益的公益服務，不能或不宜由市場配置資源的事業(yè)單位，如黨校、公共衛(wèi)生機構、義務教育機構、基礎科研機構、公共圖書館、公共博物館、統(tǒng)計調查隊等。公益二類具體指關系國家長遠利益或人民群眾切身利益，面向社會提供基本公益服務，可部分實現由市場配置資源的事業(yè)單位，如普通高等教育機構、非營利醫(yī)療機構等。公益三類具體指業(yè)務活動具有公益屬性，在國家政策支持下，可基本實現由市場配置資源的事業(yè)單位，如職業(yè)病療養(yǎng)院等。

四、當前事業(yè)單位分類改革存在的問題及主要對策

1.在按三大類歸類，重新理順關系后的行使行政職能的事業(yè)單位的去向問題

按照改革思路，“行使行政職能的事業(yè)單位”結合政府機構改革和其他條件，應該逐步轉為行政類機構。但是在這個方面的事業(yè)單位分類改革卻與現行行政體制改革相沖突。新一輪地方政府機構改革，按照中央要求，中央規(guī)定的各級政府機構限額不得突破，已自設的超限額機構要予以清理。這就意味著很多地方目前沒有空編，要轉就意味著要增加行政編制，這就決定了行使行政職能的事業(yè)單位轉為行政機構這一改革方案在短時期內還難以實現。

因此，此類事業(yè)單位的改革必須是一個漸進的過程。按照中編辦的有關精神，大致可以分為三種情形：第一種情況是，履行行政職能比較典型，作為事業(yè)單位管理矛盾很突出，現在又有編制或可以調劑編制的，可以先轉為或并入行政機構。第二種情況是，近期如果進行機構編制方面的有關調整，具備了轉為或并入行政機構條件時再轉并。第三種情況是，近期轉并不了的，下一步結合行政體制改革和機構改革再逐步解決，或者先參照公務員管理。

2.事業(yè)單位分類標準的科學性問題

關于事業(yè)單位分類標準，一直以來，不同地區(qū)一直保留著各自特點，公益三分力圖加以統(tǒng)一規(guī)范，首先必然面臨阻力，既然在理論及可行性分析方面公益三分有其合理性，但仍缺乏實踐檢驗，此外，公益三分只是給出了一個歸類標準，而將所有事業(yè)單位對號入座確是一個實際操作層面的問題，分類后不同類別的事業(yè)單位將要采取不同的改革措施，實施不同的管理，享受不同的待遇。類別劃得準不準，不僅關系事業(yè)單位的切身利益，而且關系這次改革能否順利進行。如果事業(yè)單位的分類問題把握不好，把公益目標、職責任務、運行方式完全一樣的單位劃入不同的類別，就會造成政策上的不平等和管理上的不規(guī)范，難免導致相互攀比，甚至引發(fā)不穩(wěn)定。

因此，要求公益三分必須有一個科學論證過程，給出的不僅是一個大概的框架，同時必須給出的是一個比較完整的指標體系，按照績效管理方法進行研究。此外，必須總結各地試點探索的經驗進一步細化，這樣，在確定每個事業(yè)單位的具體類別時，有利于把握大致相同的尺度。對情況特殊的單位，可能要具體研究，個案處理。地方已經探索實施的與試點方案不盡一致的內容，需要有一個探索、銜接的過程。這實際是要求分類標準的制定能夠保留地方特色。

3.事業(yè)單位分類改革效果的持續(xù)性問題

中國歷史上四次行政改革都卷入了“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈，為了防止事業(yè)單位改革重蹈覆轍，必須將事業(yè)單位分類改革效果的持續(xù)性問題列入研究考察范圍。如果由政府作為單一主體來完全承擔分類改革后的公益三類事業(yè)單位，其可能出現的結果是，政府有意識或無意識的將部分行政職能轉嫁給事業(yè)單位，導致行使行政職能的事業(yè)單位重新回流，使改革回到起點。因此，必須做到：第一，政府要轉變觀念，明確自身職能定位，實現政府在公共服務方面的角色轉變，從公共服務的直接提供者轉變?yōu)楣卜盏谋O(jiān)督人，將職能定位在“掌舵”而不是“劃槳”上。第二，將公共治理理念，引入事業(yè)單位分類改革，即在公共產品和公共服務提供方面，政府、市場、社會三者實現良性互動，實現權力共享，即社會力量、市場力量及政府均可以承擔公益三類事業(yè)的興辦，徹底改變政府壟斷提供的現狀。第三，必須創(chuàng)造能夠實現事業(yè)單位即改革后的公益三類事業(yè)單位興辦主體多元化的必要條件。