楊志勇（中國社會科學(xué)院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所 北京 100836）

一、資源稅改革提高了西部地區(qū)的可支配財力

2010年，我國資源稅收入417.58億元，占全國稅收總收入73202億元的0.57%。但隨著以提高稅負(fù)為核心的資源稅改革的推進，資源稅在稅收收入體系中的重要性也必然隨之上升。資源稅改革已先從西部地區(qū)開始。從2010年6月1日起，新疆率先進行改革。原油、天然氣資源稅的征收方法發(fā)生改變，從量計征改為從價計征，稅率定為5%。①《財政部 國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)<新疆原油 天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定>的通知》（財稅[2010]112號）。2010年12月1日，資源稅改革擴大到西部地區(qū)。②《財政部 國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)<西部地區(qū)原油天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定>的通知》）（財稅[2010]54號）。2010年，新疆資源稅收入達到32.47億元，比2009年增加了20.1億元。①詳見《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》對新疆財政廳副廳長王富強的訪談報道；郭一信《資源稅擴圍 計價環(huán)節(jié)是難點》，《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》2011年5月26日。資源稅是地方稅，形為計征方法改變實為稅負(fù)提高的改革增加了地方政府可支配收入，大大緩解了地方財政壓力，為地方特別是西部地區(qū)基本公共服務(wù)提供了重要的財力保障。②資源稅率先改革是在既定的政府間財政關(guān)系框架內(nèi)進行的。資源稅除海上石油外均為地方稅，先行的資源稅改革的直接結(jié)果是增加了西部地區(qū)的可支配財力。

2010年新疆的財政收入情況是:一般預(yù)算收入500.5億元，其中稅收收入416.2億元；政府性基金收入192.7億元。兩者合計的地方財政收入693.2億元。2010年新疆的財政支出情況是:一般預(yù)算支出1685.1億元，政府性基金支出185.7億元，兩者合計的地方財政支出1870.8億元。2010年，新疆資源稅增收20.1億元。③新疆維吾爾自治區(qū)財政廳《關(guān)于新疆維吾爾自治區(qū)2010年預(yù)算執(zhí)行情況和2011年預(yù)算草案的報告》?？紤]到2010年資源稅改革是從6月份開始的，2011年資源稅增收仍有較大的空間，資源稅在新疆地方可支配財力中的重要性將表現(xiàn)得更為明顯。從新疆財政收支對比情況看，新疆一般預(yù)算支出規(guī)模遠(yuǎn)大于收入。也就是說，中央財政轉(zhuǎn)移支付是新疆地方可支配財力的重要來源。資源稅改革是在不增加中央轉(zhuǎn)移支付壓力的前提下，增加地方可支配財力。

西部地區(qū)是中國資源最為豐富的地區(qū)。西部地區(qū)全面的資源稅改革是從2010年12月1日開始的。因此，資源稅增收潛力遠(yuǎn)未得到充分發(fā)揮。如果再考慮到現(xiàn)有的資源稅改革還只是局限于原油和天然氣，那么，未來資源稅改革全面推行（包括對一些資源新征資源稅）后，資源稅收入規(guī)模將會更大，在地方財政收入中的地位將會進一步提高。

二、資源稅改革與石油特別收益金不宜過多聯(lián)系

西部地區(qū)先行資源稅改革會帶來不同地區(qū)之間企業(yè)稅負(fù)不均的問題，但如果考慮到石油、天然氣行業(yè)集中度高的市場結(jié)構(gòu)，同一企業(yè)在不同地區(qū)均有投資，這一問題不會太嚴(yán)重。同時，資源開采企業(yè)（石油天然氣開采企業(yè)）稅負(fù)增加，也是不爭的事實。石油天然氣基本上還屬于國家定價，資源稅稅負(fù)增加所帶來的成本上升必然會增加企業(yè)的經(jīng)營壓力。

在能源企業(yè)能夠獲取超額利潤的情況下，稅負(fù)提高可能不會造成嚴(yán)重問題。但稅制改革顯然不能僅以納稅人是否有承受能力為前提，稅收的固定性也是非常重要的。

關(guān)于資源開采企業(yè)的稅負(fù)，特別需要處理的是資源稅稅負(fù)的提高與石油特別收益金收取之間的關(guān)系。石油開采企業(yè)一直有降低乃至取消石油特別收益金的訴求。由于油價上漲較快，我國自2006年3月26日開始對石油開采企業(yè)征收石油特別收益金。該收益金實行5級超額累進從價定率計征，按月計算、按季繳納。石油特別收益金征收比率按石油開采企業(yè)銷售原油的月加權(quán)平均價格確定。為便于參照國際市場油價水平，原油價格按美元/桶計價，起征點為40美元/桶，具體征收比率及速算扣除數(shù)見下表。

作為一種“石油暴利稅”，石油特別收益金在國有資源開采補償機制尚未理順、石油行業(yè)市場化程度偏低的情況下，調(diào)節(jié)了石油開采企業(yè)的利潤，有利于規(guī)范國家與企業(yè)之間的分配關(guān)系?，F(xiàn)在，率先改革的西部地區(qū)企業(yè)資源稅負(fù)的增加問題，是否需要通過降低或免征石油特別收益金來加以解決？

提高石油特別收益金的起征點、降低石油特別收益金，是減輕石油開采企業(yè)負(fù)擔(dān)的一種途徑。如果降低或取消石油特別收益金，那么，資源稅稅負(fù)提高增加的地方可支配財力將主要是由石油特別收益金轉(zhuǎn)換而來，其實質(zhì)是將中央財政的石油特別收益金轉(zhuǎn)化為地方財政的可支配財力。筆者認(rèn)為，將石油特別收益金征收辦法的調(diào)整與資源稅改革聯(lián)系起來則不太適合。資源稅改革本意就是要提高資源開采企業(yè)的稅負(fù)，以此進一步調(diào)節(jié)資源開采企業(yè)的收益。如果一方面資源稅稅負(fù)上升，另一方面石油特別收益金下調(diào)，那么，資源稅改革的目標(biāo)實際上就沒有實現(xiàn)。

石油特別收益金的具體征收比率及速算扣除數(shù)表

當(dāng)然，盲目地增加資源開采企業(yè)稅負(fù)也不合理。資源稅改革亟需與之相配套的資源價格改革。資源稅改革先行導(dǎo)致資源開采企業(yè)稅負(fù)驟增，企業(yè)自然有調(diào)高資源價格的需要。從市場的統(tǒng)一性來看，國內(nèi)市場價格應(yīng)逐步與國際市場價格接軌，國內(nèi)市場價格更應(yīng)該在一個市場體系中形成。單獨的西部地區(qū)資源價格是不適合統(tǒng)一市場需求的。目前的關(guān)鍵是資源開采環(huán)節(jié)市場競爭程度不高與市場化的資源價格形成機制尚未真正確立。資源價格的市場化是大勢所趨，但這只能建立在市場競爭程度增強的基礎(chǔ)之上。因此，在短期內(nèi)，不太適宜通過調(diào)低石油特別收益金來應(yīng)對資源稅改革。

三、對通過增加資源稅稅負(fù)促進資源綜合利用的思考

加快資源稅費改革、促進資源的綜合利用，是當(dāng)下時髦用語。加快改革常常和增稅等同起來。實際上，如無合適的配套措施，增稅促進資源的綜合利用效果可能非常有限。

資源稅稅負(fù)提高之后，還必須表現(xiàn)為資源最終銷售價格的上升，才能促進資源的綜合利用。由于沒有相應(yīng)的資源價格形成機制的配套改革，已率先進行的資源稅改革暫時還無法實現(xiàn)促進資源綜合利用的目標(biāo)。事實上，已進行的改革只是調(diào)節(jié)了資源開采企業(yè)與地方政府之間的收入分配關(guān)系。當(dāng)然，這種結(jié)果也并非毫無意義。在資源開采補償機制不健全的情況下，轉(zhuǎn)移油氣企業(yè)一部分超額利潤，對地方礦產(chǎn)資源開采可以起到一定的補償作用。

即使有價格市場化形成機制的改革，一些資源類企業(yè)已形成寡頭壟斷格局，在這樣的市場上，形成的價格能否稱得上“市場價格”？在壟斷市場上，如果資源企業(yè)能夠自主進行定價，那么，增稅之后企業(yè)的稅負(fù)一定會被轉(zhuǎn)嫁出去，資源開采企業(yè)的實際稅負(fù)甚至還可能因提價幅度超過稅收而下降。

對于利用資源的企業(yè)來說，資源稅新增稅負(fù)會增加資源利用的成本，如果它們有能力轉(zhuǎn)嫁的話，那么，最終負(fù)擔(dān)資源稅新增稅負(fù)的是作為消費者的國民。如果政策設(shè)計的目標(biāo)是鼓勵國民少消費也就罷了，否則，國民可能因為資源稅加稅而負(fù)擔(dān)加重，相關(guān)的收入分配問題就不得不加以重視。

促進資源綜合利用的方式有懲罰式的，也有鼓勵式的。增稅改革屬于前者；補貼新能源、新技術(shù)屬于后者。兩者各有利弊。鼓勵式舉措至關(guān)重要。采用新技術(shù)、提高資源利用效率的企業(yè)能得到相應(yīng)的財政補貼，將促進新技術(shù)的發(fā)明。當(dāng)然，具體鼓勵制度還需要不斷地完善。未來，促進節(jié)能減排更有效的措施很可能是鼓勵新能源的利用和新技術(shù)的發(fā)明。

四、資源稅費改革與國有資源補償機制

資源稅費改革是密切聯(lián)系的。改革的不僅僅是資源稅，還包括相關(guān)收費，而迄今未見收費改革的相關(guān)方案。收費改革主要是針對資源開采的補償而言的。資源商品價格與國際市場基本接軌了，開采成本也應(yīng)接軌。資源開采對開采地的生態(tài)環(huán)境造成了破壞，開采者自然應(yīng)對此進行補償。但是，目前我國偏低的礦產(chǎn)資源補償費起不到有效的補償作用。這有兩種處理方式：一是提高補償標(biāo)準(zhǔn)，增加補償收入;二是將收費與資源稅改革聯(lián)系起來，改變傳統(tǒng)的資源稅調(diào)節(jié)級差收入的定位，增加資源稅的補償作用。在20世紀(jì)80年代初資源稅制確立時，我國就確定了其調(diào)節(jié)級差收入的目標(biāo)。顯然，資源補償功能并未在資源稅制中得到體現(xiàn)。如果要加上補償功能，那么，資源稅制就必須重新設(shè)計，要體現(xiàn)公產(chǎn)收入與稅收收入之間定位的合理性問題。當(dāng)然，稅收與租金是有區(qū)別的，但由于征收主體同是國家（政府），完全可以采取技術(shù)處理的辦法，在資源稅制內(nèi)得到協(xié)調(diào)解決。

在國際市場上，不收取或不充分地收取資源補償費，即使是沒有承擔(dān)補償費的資源，也會以同樣的高價展示在世人面前，消費者也不見得就能占到便宜。低成本不見得就是低價格，價格更多地由需求來決定。就像國內(nèi)石油價格一樣，即使大半石油來自國內(nèi)，在價格確定上，仍然與國際市場掛鉤。讓租金歸租金，讓稅收歸稅收，這是更加合理的選擇。至于租金在中央和地方之間怎么分配，也是一個必須解決的問題。

五、資源稅費改革與國有經(jīng)濟改革

逐利乃企業(yè)之本性。大型資源開采企業(yè)多為國有企業(yè)。國有企業(yè)能注重利潤，已經(jīng)是不小的進步。逐利的企業(yè)才是正常運作的企業(yè)，也是企業(yè)履行社會責(zé)任最重要的前提。當(dāng)然，作為國企，社會責(zé)任還表現(xiàn)在紅利的上繳上。

資源型企業(yè)借助國有資源盈利，必須算好資源賬。國有資源應(yīng)得到相應(yīng)的租金收入，但現(xiàn)實距此非常遙遠(yuǎn)。資源所在地有意見，全國人民也有意見，因為資源本來就是國有的。憑著近乎白送的資源獲利，企業(yè)真正的經(jīng)營績效就難以得到準(zhǔn)確考核。這對于真正用心經(jīng)營的國企領(lǐng)導(dǎo)者來說，也是一件不公平的事。因此，需要盡快理順這種體制，讓國有資源租金收入得到真正體現(xiàn)。大幅提高礦產(chǎn)資源補償費，國有資源的開采利用應(yīng)得到合適的補償?，F(xiàn)在這種近乎白送的資源管理體制應(yīng)該休矣！該從租金那里得到補償?shù)?，就不要挪用其他地方。無疑，這會降低企業(yè)的收益。這是成長中的國有企業(yè)必須面對的問題，否則，前述石油特別收益金或其他形式的專門稅費就可能隨時“光顧”資源開采型企業(yè)。在不規(guī)范的情況下，企業(yè)最終不見得就能占到便宜。

資源稅改革的獨立行走解決不了問題。資源稅改革應(yīng)該“兩條腿走路”，應(yīng)盡快創(chuàng)造條件，加快能源價格的市場化進程，理順能源價格。既然要完善市場經(jīng)濟體制，那么資源、能源價格的市場形成機制就必須盡快形成。否則，問題多多，資源稅改革促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的目標(biāo)不能實現(xiàn)，其結(jié)果是在資源能源定價機制沒有調(diào)整的前提下，以提高稅負(fù)為中心的資源稅從價征收改革只是從資源企業(yè)收入中切出一塊給地方政府，而已實行資源稅改革的地方正好財力薄弱。資源稅的單一改革，其實質(zhì)是讓企業(yè)代行政府的轉(zhuǎn)移支付職責(zé)，其他的影響就沒有了。

如此，國企的社會責(zé)任又體現(xiàn)在何處？國企責(zé)任不應(yīng)該是一筆糊涂賬?，F(xiàn)代中國更需要高水平的數(shù)字化管理。國有產(chǎn)權(quán)的意義在于其是否能帶來收益。不能帶來實際收益的名義產(chǎn)權(quán)，又有什么實在意義呢？為此，應(yīng)進一步完善國企分紅制度，以解決國企積累的過多的利潤問題。中央企業(yè)分紅比例不久前剛剛提高，但與世界上20%以上的比例相比，還是太低。當(dāng)然，提高分紅比例需要和激勵機制相結(jié)合，否則，靈活操作的結(jié)果只會是利潤的攤薄，只會是類似各種成本的提高，最后是成本擠占利潤，工資侵占利潤，可分利潤少了。此時，再高的分紅比例也沒用?？磥恚寚挟a(chǎn)權(quán)為全國人民做貢獻，潛力不小。資源稅費改革還需要和國有經(jīng)濟改革聯(lián)系起來，這也進一步凸現(xiàn)改革之難。