文/程新友

雙面城管

文/程新友

每一次，城管進(jìn)入輿論風(fēng)暴的中心，都給中國社會(huì)帶來一陣劇痛。小販與城管之間的沖突是近些年來最為突出的社會(huì)矛盾之一，牽動(dòng)著整個(gè)社會(huì)的神經(jīng)。從2006年的崔英杰案到2011年的夏俊峰案，幾乎每一起與攤販有關(guān)的事件都會(huì)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，影響著人們社會(huì)情緒的悲喜沉浮。

伴隨著城市化進(jìn)程，城管在中國已經(jīng)存在多年。它已經(jīng)成為一個(gè)職能繁多、權(quán)力很大、在城市管理上為各地政府所倚重的部門。同時(shí)，它也帶來嚴(yán)重的問題，折射出既有社會(huì)管理模式上的危機(jī)。

為了解決這一系列問題，上海擬立法規(guī)范城管執(zhí)法。2011年11月召開的上海市人大常委會(huì)審議《上海市規(guī)范行使城市管理相對集中行政處罰權(quán)條例（草案）》，規(guī)定上海市城管執(zhí)法人員須實(shí)行統(tǒng)一招錄制度，公開考試、嚴(yán)格考察、擇優(yōu)錄取。經(jīng)法律知識和業(yè)務(wù)知識統(tǒng)一培訓(xùn)并合格的人員方可取得執(zhí)法證件，上崗執(zhí)法。

城管問題很復(fù)雜，更多的是一個(gè)社會(huì)問題。當(dāng)前，從中央到地方正在推進(jìn)社會(huì)管理改革創(chuàng)新，在此時(shí)刻，從新的角度探討城管問題，成為不可或缺的一環(huán)。

理性告訴人們，將憤怒的江水全部引向一個(gè)在政府眼里承擔(dān)了“臟活、累活和苦活”的城管身上，并不能從根本上解決問題。

貓與老鼠的游戲

擺地?cái)偟娜讼矚g用“游擊戰(zhàn)”或“捉迷藏”來形容小販與城管的關(guān)系。追與跑、捉與藏的背后，有其各自的博弈邏輯與游戲規(guī)則。每天傍晚，尤其是周末，華東理工大學(xué)西門口，梅隴路口，這里市場繁榮，學(xué)生以及周圍校區(qū)居民是鐵桿客戶，人流量大，川流不息，熱鬧不已。多年下來，城管和小販們都互相熟悉了，小販們一般都是做“夜宵”，從不趕早。兩個(gè)城管執(zhí)法隊(duì)員分管這一片。據(jù)攤主小張介紹說：“這兩個(gè)城管員的性格和脾氣大家都已經(jīng)摸透，一個(gè)溫和，一個(gè)強(qiáng)硬，如果碰到溫和的值班，我們就會(huì)和他磨蹭，和他訴訴苦，他也就心一軟，睜只眼閉只眼了，但如果碰到那位強(qiáng)硬的，大家毫不猶豫，迅速收拾東西跑路。”“我們都很熟，大家

都懂規(guī)矩，哪個(gè)攤位是自己的，都很清楚，要是一個(gè)外來人擠進(jìn)來占位置，大家都會(huì)擠對他，把他趕走?！贝蠖鄶?shù)攤主擺攤是相對固定的，每天晚上同樣的人在同樣的位置上。

由于長期的博弈，攤主和城管基本已經(jīng)找到相處之道，一般白天不許擺地?cái)偅刻煸诠潭ǖ臅r(shí)段（18：00—22：00），城管睜只眼閉只眼，基本視而不見，只是維持秩序，不允許過多占用人行道，導(dǎo)致道路擁堵。其余時(shí)間，一般不允許擺地?cái)偅?dāng)然也有特殊的時(shí)候，如周末或者節(jié)假日，因?yàn)檫@個(gè)時(shí)候，人流量大，生意也好。當(dāng)然，這時(shí)擺地?cái)傄踩菀自斐芍刃蚧靵y，因此城管也會(huì)加強(qiáng)巡邏，但是小販也會(huì)鍥而不舍。這種情況下，城管和小販打起了“游擊戰(zhàn)”：當(dāng)城管巡邏時(shí)，放風(fēng)的小販會(huì)通知大家，大家馬上把物品收拾起來，或站在路旁若無其事，或避其鋒芒，遁入周圍小區(qū)內(nèi)躲藏；城管一走，大家又迅速回位，地?cái)傄粩[，“馬上開張”。

當(dāng)然，博弈的雙方都不容易，城管每天都要巡邏，從早到晚，從周一到周日，休息時(shí)間少，工作辛苦，工資也不高，特別是有相當(dāng)部分是協(xié)管員，工資只有一兩千元，工作又累，“就這點(diǎn)工資，總不能叫我們一天到晚待在這兒。”因此，他們也會(huì)有放松的時(shí)候。

這個(gè)時(shí)候，賣花的、烤紅薯的、烤燒餅的、擺地?cái)偟?，抓住機(jī)會(huì)，紛紛上街。如果遇到城管，他們則會(huì)說“我不在這兒擺”，推著車子往前走。他們中，有放風(fēng)的，城管快到時(shí)，會(huì)通知大家，大家馬上收拾好，等城管一走，大家又迅速“開張”！

由于是固定的“流動(dòng)攤販”，他們大多會(huì)守規(guī)矩，遵守其中的“游戲規(guī)則”，如擺地?cái)偟模粩[在較寬敞的角落，絕不占用人行道；賣燒餅的會(huì)自覺清理地上的垃圾等等。如果有人“不自覺”破壞了“游戲規(guī)則”，城管會(huì)“提醒”他們。如果他們不肯協(xié)助的話，“沒有辦法，只能趕走”。

城管也理解攤主們的生存之艱，“做這一行的肯定是家庭很困難的啊，誰愿意風(fēng)吹日曬地做這種小利潤的生意呢，都是迫于生活的壓力?！?“我們在，這些攤販不過來，還算給我們面子。但他們在家里準(zhǔn)備了一天，總要把東西賣掉的?！?/p>

知道自己下班得越晚，攤主們就出來越晚。因此，有的城管經(jīng)常會(huì)提前下班，下班前還和小販們打招呼，暗示自己下班回家了。

小攤販們一看到城管下班，馬上會(huì)拿起手機(jī)打電話：“人走了，可以過來了?！瘪R上，成批的小販會(huì)迅速趕來占位。賣臭豆腐的、賣燒餅的、賣花的、賣羊肉串的、賣衣服的基本在15分鐘之內(nèi)全到了，熱鬧非凡。大家一邊打招呼，一邊擺開東西，迅速行動(dòng)起來。

城管和小販，好像貓和老鼠，在長期的博弈中，形成了“潛規(guī)則”，達(dá)成了默契：“你坐班，我們給你面子，不給你難堪；你下班，我們就過來了?！?/p>

毫無疑問，在現(xiàn)存的制度與社會(huì)環(huán)境下，這是城管和小販最理想的相處之道，他們相克相生，既矛盾又統(tǒng)一，達(dá)成“貓和老鼠的默契”。但是這種平衡需要邁向制度化、規(guī)范化與經(jīng)營合法化。

“強(qiáng)勢”的城管

“城管來啦！”頓時(shí)路邊的小攤主如驚弓之鳥，推著車或卷起商品四散奔逃，穿著制服的城管隊(duì)員包抄追上，把商品打翻在地，把經(jīng)營商品的小車或工具在與小攤主的爭搶中扔上城管的卡車，然后開車揚(yáng)長而去，留下的是小販的哭喊和過路行人憤怒的眼神。這是21世紀(jì)，中國很多城市中城管執(zhí)法的一幕！

在當(dāng)今社會(huì)，城管和小販之間發(fā)生的矛盾層出不窮，在小販和社會(huì)公眾的眼中，城管猶如猛虎，讓人側(cè)目而視，敢怒不敢言。社會(huì)上屢屢發(fā)生城管執(zhí)法隊(duì)員打小販的新聞，撥動(dòng)著公眾那敏感的神經(jīng)。

當(dāng)2002年，城管制度在全國各地鋪開時(shí)，曾經(jīng)被學(xué)者們給予過高度評價(jià)，認(rèn)為這是中國行政體制改革的一場巨變，是對管罰合一的行政執(zhí)法體制一次“切割式”顛覆，但不到十年時(shí)間，這種集中式執(zhí)法就走上了另一個(gè)極端。

在社會(huì)公眾的眼中，擁有300多項(xiàng)執(zhí)法權(quán)的城管成為無法無天的暴力事件制造者，頻頻在社會(huì)最底層的市井街頭展現(xiàn)。城管與小販持刀相向的新聞屢見報(bào)端。

城管在執(zhí)法中，屢屢暫扣小販的物品，雖然這符合執(zhí)法規(guī)范，但對于攤販來說，他們以此為生，不會(huì)允許城管暫扣物品，常常就會(huì)發(fā)生搶奪和肢體沖突。

對于小販這種社會(huì)底層群體來說，城管威脅到自己的生存底線，也因此難以文明和理性。到這個(gè)時(shí)候，暴力就成了最有效的手段，雖然它是非法的。矛盾如此尖銳，城管也只能恪守 “文明就不能執(zhí)法，執(zhí)法就不能文明”的準(zhǔn)則，很多時(shí)候，暴力不可避免，城管形象也大打折扣。

2009年，一本《城管執(zhí)法操作實(shí)務(wù)》的資料曝光，被稱之為“城管執(zhí)法秘籍”。資料里面所充斥的暴力和如何對付小販的訓(xùn)誡讓人震驚。該書教導(dǎo)城管隊(duì)員如何做到“以暴制暴”時(shí)不留下把柄：注意要使相對人的臉上不見血，身上不見傷，周圍不見人，還應(yīng)以超短快捷的連環(huán)式動(dòng)作一次性做完，不留尾巴。一旦進(jìn)入實(shí)施，阻止動(dòng)作一定要干凈利落，不可遲疑，要將所有力量全部用上。該書還教導(dǎo)城管隊(duì)員要“意無雜念”，不要考慮自己會(huì)不會(huì)把相對人弄傷，此時(shí)應(yīng)達(dá)到忘我的狀態(tài)。

城管的暴力執(zhí)法與城管本身的地位和低下的素質(zhì)恐怕不無關(guān)系。在小販面前大打出手的城管，在政府行政系列中卻是地地道道的弱者，他們不屬于政府機(jī)構(gòu)系列，許多城管隊(duì)員是臨時(shí)工，素質(zhì)不高，工資偏低，因此，在執(zhí)法中，簡單、浮躁和過激的行為就難以避免。

從根本上說，城管的暴力執(zhí)法和與小販的沖突，背后是中國城市化過程中城市管理秩序與部分弱勢群體生存法則的沖突。城市化過程中伴隨著大量的農(nóng)民進(jìn)城，工業(yè)化轉(zhuǎn)型導(dǎo)致部分工人下崗。這些弱勢群體要在城市尋求自己的生存之道，他們沒有知識和技能去打一份好工，也沒有資金去做一份小生意，只能在街上擺個(gè)小攤，做點(diǎn)小買賣，通過這種方式來維持生存。而這又會(huì)對政府理想的城市秩序造成劇烈沖擊。

對于那些底層謀生者而言，他們不會(huì)關(guān)心城市美觀、市場秩序，更多的是基于生存的邏輯來考量問題，也因此，雖然很多城市基于城市市容等原因，設(shè)立各種各樣的規(guī)則來限制、引導(dǎo)流動(dòng)攤販，但很多時(shí)候都陷入混亂的境地。規(guī)則解決不了問題，打擊則只會(huì)帶來更多暴力，這注定了城管與小販只能在暴力中繼續(xù)存在，也注定城管會(huì)被小販和社會(huì)公眾貼上“強(qiáng)勢”的標(biāo)簽。

“我們也是弱勢群體”

成文（化名）是上海徐匯區(qū)的一名城管執(zhí)法隊(duì)員，35歲，進(jìn)入城管隊(duì)伍工作五年，月工資2000多元，加上各種津貼、獎(jiǎng)金，平均每月4000多元。在上海，這種收入水平對于沒有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的人來說只能生存。

“此前我接觸過城管，當(dāng)時(shí)我很不喜歡城管，只記得他們會(huì)收管理費(fèi)，覺得他們都是壞人。后來的印象都是從各類媒體看到的，基本是負(fù)面印象，諸如暴力執(zhí)法、體制混亂等等?！?/p>

后來，陰錯(cuò)陽差，成文也進(jìn)入城管隊(duì)伍。在執(zhí)法工作中，他內(nèi)心經(jīng)常會(huì)掙扎，在查處無照經(jīng)營、擺攤設(shè)點(diǎn)等弱勢群體時(shí)，內(nèi)心很糾結(jié)，很同情小商販。他們查處小商販，一般都是有百姓舉報(bào)，比如有群眾反映小販占道經(jīng)營造成交通擁堵、影響周邊小區(qū)環(huán)境、因缺斤少兩和產(chǎn)品質(zhì)量，與顧客有糾紛這樣的事情，其他執(zhí)法包括重大活動(dòng)秩序保障、各部門聯(lián)合執(zhí)法。一般的日常巡查執(zhí)法對小商販主要以勸離為主。

在成文的眼中，城管和小販都是職業(yè)而已，大家都不希望沖突，每個(gè)人都希望微笑面對別人，也希望別人報(bào)以微笑。城管是一個(gè)集中行政處罰的單位，不同民眾的需求不一樣，對執(zhí)法相對人既是服務(wù)也是管理，當(dāng)需要好的環(huán)境時(shí)，進(jìn)行管理勢必造成一部分人的利益損失，沖突在所難免。大家對這種沖突的憤怒，更多的是情緒宣泄，不是經(jīng)過理性觀察的結(jié)果，是以局部現(xiàn)象、個(gè)體行為進(jìn)行的情緒化表達(dá)。

“如今，整個(gè)社會(huì)同情和支持小販的氣氛越來越濃，社會(huì)輿論的支持使小販意識到‘?dāng)[攤有理’，越來越有勇氣對抗城管。其實(shí)，我們也屬于弱勢群體?？赡軙?huì)有人認(rèn)為，城管怎么會(huì)是弱勢群體呢？如果你們是弱勢群體，那小商小販豈不更是弱勢？其實(shí)，每個(gè)人都選擇性地接受信息，每個(gè)人都認(rèn)為自己站在道德的制高點(diǎn)上，包括我自己也總是在同情弱者。既然中國有城管制度，我們作為一名城管執(zhí)法隊(duì)員，就不能不履行職責(zé)。比如，每天都會(huì)有市民投訴，反映某處攤販占道經(jīng)營，去查處要被很多人罵；不去，投訴的市民又說我們不作為，這就是中國國情，矛盾總往下轉(zhuǎn)移，而在履職過程中，就必然要承受一些社會(huì)輿論壓力。另外，從經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)地位、未來發(fā)展等各方面來說，我們都只能算窮人，比很多人都弱勢。我們的職業(yè)作息不規(guī)律，突發(fā)任務(wù)多，常常加班，而待遇極差；職業(yè)歧視更是讓這個(gè)群體在很多場合都抬不起頭。這種無力感經(jīng)常會(huì)有。其實(shí)，每一個(gè)人都會(huì)想做好工作，都希望自己的工作服務(wù)社會(huì)、服務(wù)大眾。”

在成文的眼中，城管和小販其實(shí)都是社會(huì)弱勢群體。城管如果是強(qiáng)勢群體，也不會(huì)忍受日曬雨淋、小販的白眼到處巡邏，誰不想待在空調(diào)房里享受呢！

“雖然同屬弱勢群體，卻為了生存和壓力，有時(shí)不得不暴力相向，甚至有城管執(zhí)法隊(duì)員把對社會(huì)的不滿發(fā)泄在更弱勢的小販身上，這是我們最可悲之處！”成文深有感觸地說。

破解之道

2011年2月19日，胡錦濤總書記在中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上指出，社會(huì)管理要搞好，必須加快推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)。而在2011年全國“兩會(huì)”上，溫家寶總理在作《政府工作報(bào)告》時(shí)，也提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理，其中一個(gè)重要的方面就是發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用。此后，關(guān)于社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理改革的信號，在政府文件和領(lǐng)導(dǎo)講話中也不斷地以直接或間接的方式釋放出來，成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。

城管體制的改革，就創(chuàng)新社會(huì)管理來說，成為不可或缺，而且急迫的一環(huán)。小販和城管都需要“解放”。理性告訴人們，將憤怒的江水全部引向一個(gè)在政府眼里承擔(dān)了“臟活、累活和苦活”的城管身上，并不能從根本上解決問題。

攤販與城管之間的矛盾，之所以廣受社會(huì)關(guān)注，其中的原因在于：第一，沖突往往發(fā)生于日常生活之中和大眾的眼皮之下，具有最直接的視覺刺激和顯在性；第二，攤販往往是弱勢群體中的弱勢群體，最容易得到人們的同情；第三，攤販與城管之間的矛盾最直接地折射了官民矛盾、弱勢階層與弱勢群體之間的矛盾。因此，城管與小販之間的矛盾是社會(huì)矛盾的綜合體現(xiàn)，涉及城鄉(xiāng)不平等、地區(qū)不平衡，以及社會(huì)管理理念的差異，不應(yīng)該把矛頭都對準(zhǔn)城管。

事實(shí)上，真實(shí)的城管沒有人們想象的那么壞。城管形象的惡化有自身不當(dāng)行為的原因，也有大眾刻板印象和媒體放大的因素。但圍繞城管執(zhí)法所出現(xiàn)的民意、社會(huì)同情心的反彈等現(xiàn)象，值得決策者警醒，如何在維持秩序的同時(shí)，也給民生開辟出路，因?yàn)橹挥忻裆鉀Q了，社會(huì)才能真正地和諧有序。

劃出一塊區(qū)域免費(fèi)提供給小販，這也許是一個(gè)新的思路。一方面，對小販的“管理”，可以交給市場和社會(huì)組織，城管不必“在場”，從而消除小販生存權(quán)與政府對城市社會(huì)秩序的控制權(quán)的矛盾。從原則上說，只有社會(huì)組織和市場搞不定的事情，政府才應(yīng)該出面；另一方面，對小販的流動(dòng)性同樣要進(jìn)行容忍，承認(rèn)其謀生行為的合法性；再次，要提高城管執(zhí)法人員素質(zhì)，提高準(zhǔn)入門檻，規(guī)范執(zhí)法程序，文明、公平、公正執(zhí)法。同時(shí)，積極轉(zhuǎn)變城管職能，從以管理為主向以服務(wù)為主，從對“人”的管理變?yōu)閷Α笆隆钡姆?wù)，比如提供衛(wèi)生配套。無論如何，城管提供的應(yīng)該是城市社會(huì)秩序形成和穩(wěn)固的基礎(chǔ)條件，而不是這個(gè)秩序本身。