鮑震宇
按照32號文件規(guī)定,財政對四個方面進行補助,第一是繳費環(huán)節(jié),第二是待遇領(lǐng)取環(huán)節(jié),第三是參保激勵,第四是困難幫扶。前兩項有具體明確的責(zé)任方及補助金額,后兩項只是提出政策主體是地方政府,具體金額未定。本文著重分析前兩項補助。首先,繳費補助,主要出資方為地方政府,對16~59歲的適齡農(nóng)村居民,不論東、中西部,地方政府每人每年補助標準最低30元;其次,養(yǎng)老金領(lǐng)取補助,主要出資者為中央政府,并對不同經(jīng)濟區(qū)域區(qū)別對待:東部地區(qū),中央政府補基礎(chǔ)養(yǎng)老金的一半,即每人每年330元(55元×50%×12);中西部地區(qū),中央政府全補,即每人每年660元(55元×12)。
則中央財政、地方財政對新農(nóng)保的補貼額計算公式如下:
表1 2009年末中央與地方政府對新農(nóng)保的財政補貼
東部各地地方財政對新農(nóng)保的年補貼數(shù)額=東部各地16~59歲農(nóng)村人口數(shù)×30+東部各地60歲及以上的農(nóng)村人口數(shù)×55×50%×12;
中西部各地地方財政對新農(nóng)保的年補貼數(shù)額=中西部各地16~60歲農(nóng)村人口數(shù)×30。
中央財政對東部各地新農(nóng)保的年補貼數(shù)額=東部各地60歲及以上的農(nóng)村人口數(shù)×55×50%×12;
中央財政對中西部各地新農(nóng)保的年補貼數(shù)額=西部各地60歲及以上的農(nóng)村人口數(shù)×55×12
根據(jù)公式及2010年中國統(tǒng)計年鑒及人口與就業(yè)年鑒可計算出表4的結(jié)果,表中數(shù)值與省份對應(yīng)。
由表1、2可知,2009年全社會總投入800億元可實現(xiàn)適齡農(nóng)村居民新農(nóng)保全覆蓋,其中,中央財政需投入約556億元,地方財政約244億元,中央財政負擔(dān)是地方財政的2.27倍;東部推進新農(nóng)保工程約需265億元,中西部需535億元,這可能是由于中西部農(nóng)村人口比重高于東部,經(jīng)濟發(fā)展水平及人均收入水平落后于東部所致;第三,中央財政重點在于推進中西部新農(nóng)保制度建設(shè),而東部地區(qū)地方財政投入總額要高于中西部各地地方財政;最后,在中央財政對東中西部采取差別補貼政策后,東部地方財政負擔(dān)均值為1.1%,西部地方財政負擔(dān)為1.08%,二者相差很小,說明中央財政對中西部地區(qū)采取的傾斜政策對建立覆蓋全體農(nóng)村居民的新農(nóng)保制度具有積極地推動作用。
表2 財政補貼列表 單位:億元
本文也考察了新農(nóng)保制度在中西部地區(qū)內(nèi)部的積極作用,選取了三個指標對中西部各省份進行排序,分別是人均地方財政收入A,表示地方財政實力,排名越靠前實力越強;老年人口撫養(yǎng)比B,排名越靠前撫養(yǎng)負擔(dān)越重;中央財政對各地區(qū)的補助C,排名越靠前補助越多,結(jié)果見表3??梢园l(fā)現(xiàn),在中西部的大部分地區(qū)財政投入具有公平性,老年人口撫養(yǎng)負擔(dān)越重,地方財政實力越弱,中央補助相對越多,如河南,四川,安徽,湖南,湖北,云南;或老年人口撫養(yǎng)負擔(dān)越重,地方財政實力較強,中央補助相對少些,如陜西,廣西,貴州,新疆。
表3 2009年中西部各省區(qū)的指標排序
上述中央政府的傾斜政策也具有一定的不公平性:第一,忽略了東部地區(qū)新農(nóng)保地方財政補助負擔(dān)較重的省份,如河北(3.26%)、山東(1.94%)、福建(1.54%)、海南(1.98%)等,簡單采取了一視同仁的做法;第二,沒有考慮到中西部地區(qū)內(nèi)部地方財政實力的差異。如表3,有些省份老年人口撫養(yǎng)負擔(dān)沉重,地方財政實力不足,中央財政補貼較少,例如重慶,貴州、新疆、寧夏,西藏,青海,特別是青海,老年人口撫養(yǎng)比在中西部位居第三,全國位居第五,地方財政實力不強,而中央財政補助僅排中西部倒數(shù)第二位,全國倒數(shù)第六。這些不公平現(xiàn)象需盡快解決,否則會導(dǎo)致部分地區(qū)地方財政無力補助新農(nóng)保,甚至產(chǎn)生攀比心理,消極對待新農(nóng)保試點的推廣,影響新農(nóng)保的發(fā)展。
在不考慮地方政府提高和加發(fā)的養(yǎng)老金,中央政府對基礎(chǔ)養(yǎng)老金補助額的增加,利率的提高,村集體經(jīng)濟的補助等參數(shù)的情況下,以2009年中國農(nóng)村居民的人口總數(shù)進行模擬,由表4可知,最高繳費檔次,最短繳費年限下的養(yǎng)老金替代率只有不到30%,最長繳費年限下的三檔繳費額可達到60%的替代率目標,同時三檔繳費的替代率區(qū)間是[23%,65%],四檔繳費的替代率區(qū)間是[26%,81%],5檔繳費的替代率區(qū)間是[29%,97%],結(jié)合表3的結(jié)果,我國中、東部農(nóng)民可輕松承受5檔繳費額,西部農(nóng)民最高可承受4檔繳費額,2009年我國西部農(nóng)民人口(22249.17萬人)占全國鄉(xiāng)村人口(71288萬人)的比重達到31.21%,這意味著全國1/3的農(nóng)村居民很難負擔(dān)5檔繳費,再加上大多數(shù)農(nóng)村居民并非從16歲開始參保,因而新農(nóng)保對農(nóng)村居民的養(yǎng)老替代率區(qū)間應(yīng)是[26%,81%],其保障效果取決于繳費年限的長短,而達到60%的替代率約需33.6年的繳費年限。
可見,在相關(guān)參數(shù)不變的條件下,實行補助政策后,養(yǎng)老金保障水平仍不夠理想,全國范圍內(nèi)呈現(xiàn)不均衡的現(xiàn)狀,中央財政可增加對西部地區(qū)的繳費補助,使西部地區(qū)農(nóng)村居民能享受更有保障性的5檔繳費。如果考慮相關(guān)參數(shù)的調(diào)整,中央及地方政府增加養(yǎng)老金補助數(shù)額,需注意農(nóng)村老齡人口高峰期及人口預(yù)期壽命延長趨勢下的財政支付缺口及財政承受能力,對此,政府應(yīng)深入研究參數(shù)調(diào)整對制度可持續(xù)性,政策選擇的影響。
1.中央財政補貼政策調(diào)整
中央財政的傾斜補貼政策就全國范圍而言,有助于新農(nóng)保制度的推行,對大多數(shù)的省份而言基本是公平的,但是個別省份也由于這種一視同仁的政策負擔(dān)沉重,需要對其進行修正。
1)中央財政對河北省全額補助最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金
表4 新農(nóng)保制度下按月計算的養(yǎng)老金數(shù)額 單位:元
河北省雖劃入東部,但其地方財政負擔(dān)為3.26%,位居全國第一(表4),比西部最高的西藏還高0.87個百分點,因而不應(yīng)籠統(tǒng)的按照經(jīng)濟區(qū)域區(qū)分補貼政策,應(yīng)對河北省全額補助最低標準的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,而非只補50%。
2)中央財政對海南、山東、福建三省補助75%的最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金
這三省也位于東部,但地方財政負擔(dān)也超過東部或中西部負擔(dān)均值,如果中央財政對海南、福建、山東實行75%的最低標準養(yǎng)老金補助,則其地方財政負擔(dān)下降為1.27%,0.99%,1.24%。
3)中央財政對中西部部分省份實行繳費補貼
中西部部分省份如貴州、西藏、青海經(jīng)濟實力低下,農(nóng)業(yè)人口比重大,地方政府難以支付繳費補貼,影響新農(nóng)保制度的推廣。因而,應(yīng)對其予以繳費補貼。
2.地方政府財政責(zé)任分擔(dān)機制規(guī)定細化
地方政府在新農(nóng)保制度的推行中起著至關(guān)重要的作用,既對繳費進行補貼,東部地區(qū)還需對領(lǐng)取進行補貼,這些補貼能否落實到位關(guān)系到新農(nóng)保的順利推進。然而《指導(dǎo)意見》中沒有明確省、市、縣(區(qū))三級地方政府的財政責(zé)任分擔(dān)機制,本文建議相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺地方政府財政補助資金的管理辦法,加上目前新農(nóng)保的實施主體是縣級政府,富??h應(yīng)多承擔(dān)些財政責(zé)任,低收入縣或貧困縣應(yīng)少承擔(dān)甚至不承擔(dān)財政責(zé)任。
[1]鄧大松,薛惠元,《新農(nóng)保財政補助數(shù)額的測算與分析——基于2008年的數(shù)據(jù)》,江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2010,2,p38-41.
[2]薛惠元,王翠琴,《“新農(nóng)保”財政補助政策地區(qū)公平性研究——基于2008年數(shù)據(jù)的實證分析》,農(nóng)村經(jīng)濟,2010,7,p95-99.
[3]米紅,王鵬,《新農(nóng)保制度模式與財政投入實證研究》,中國社會保障,2010,6,p28-30.