□ 周元益 楊 洋

2002年修訂的《中華人民共和國水法》確立了“水資源流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制，改變了1988年《水法》規(guī)定的“國家對水資源實行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的模式。確立新的流域管理體制，是對水資源流域自然屬性的認(rèn)識與尊重，是妥善處理上下游、左右岸等地區(qū)間、部門間水事關(guān)系的重要舉措，更是合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用的重要制度保障。遵循這一原則，哈爾濱市水政監(jiān)察局在水利部的指導(dǎo)下，在黑龍江省水利廳的幫助下，在哈爾濱市委的支持下，在哈爾濱市水務(wù)局黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，針對以往河流、水域管理存在的疆界不明確、權(quán)責(zé)不確定、結(jié)構(gòu)不合理等實際問題，建立完善松花江哈爾濱段流域和區(qū)域相結(jié)合的管理模式，于2009年2月正式組建了5個流域水政監(jiān)察大隊，成為全國第一家支流流域管理水政監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)。改革即行、試點正酣，正確處理流域與區(qū)域的關(guān)系，切實提高流域管理水平就成為迫切需要應(yīng)對的課題。為此，本文結(jié)合筆者在哈爾濱市水政監(jiān)察工作實踐中的嘗試與體會，深入透析松花江支流流域水情域情，透析存在的問題，進(jìn)而從根本上理清流域管理新職能，創(chuàng)建流域管理新體制，實現(xiàn)水政監(jiān)察新發(fā)展。

一、松花江哈爾濱段支流流域水政監(jiān)察工作的基本狀況

“松花江” 滿語為“天河”之意，分劃南北兩源，南源第二松花江發(fā)源于長白山天池，北源嫩江發(fā)源于大興安嶺伊勒呼里山中段南側(cè)，全長1900公里，流域面積54.56萬平方公里，涵蓋東北三省總面積的69.32%。哈爾濱地處松花江干流中上游，從雙城縣界至老山頭為哈爾濱市境內(nèi)江段，全長71.3公里，流向大致為西南至東北。松花江干流由西向東貫穿哈爾濱市地區(qū)中部，是全市灌溉量最大的河道，在哈爾濱市乃至黑吉兩省的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中占據(jù)及其重要的地位。哈爾濱水資源特點是，自產(chǎn)水偏少，過境水較豐，時空分布不均，表征為東富西貧，全市水資源人均占有量為1630立方米。2009年年末以來，哈爾濱市委、市政府推行“北躍、南拓、中興、強(qiáng)縣”的全新發(fā)展戰(zhàn)略，其拉動性戰(zhàn)略展開被定位為“一江居中，兩岸繁榮”，這使松花江除了自然生態(tài)意義外，進(jìn)一步兼具了承載“北國水城”的重大政治意義。

為抓實松花江哈爾濱段支流流域水政監(jiān)察工作，哈爾濱市水政監(jiān)察局下設(shè)阿什河、呼蘭河、拉林河、螞蟻河和內(nèi)河等5個流域水政監(jiān)察大隊，執(zhí)法范圍覆蓋了哈爾濱所轄區(qū)、縣（市），彌補(bǔ)了單一區(qū)域管理的不足，成為以流域為單元實施水資源管理的主要力量。經(jīng)過不斷努力，通過培訓(xùn)、巡查和實際執(zhí)法中的鍛煉，現(xiàn)已初步形成了一支政治合格、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)過硬、裝備精良、廉潔高效的水政監(jiān)察隊伍，為依法治水提供了強(qiáng)有力的保障。流域水政監(jiān)察大隊組建以來，通過法律宣傳、行政協(xié)調(diào)等多種調(diào)處手段，行使水法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定以及“三定”方案授予的水政監(jiān)察職責(zé)，使流域內(nèi)的水事糾紛得到了妥善解決，有效地維護(hù)了流域正常的水事秩序，為哈爾濱市新戰(zhàn)略發(fā)展提供了水政支撐，也為其他支流的流域管理工作提供了借鑒和參考。

二、松花江支流流域水政監(jiān)察工作面臨的實際問題

松花江哈爾濱段的支流流域，自實施流域管理體制以來，水政監(jiān)察工作取得了一些成績，流域內(nèi)水資源環(huán)境和水事秩序也得到了一定程度的改善，但由于現(xiàn)行流域管理體制尚處在試點摸索、逐步推廣階段，在松花江其他江段的支流流域管理體制和運行機(jī)制方面仍面臨許多新情況、新問題，如不從根本上解決這些體制性、機(jī)制性問題，則會直接影響到治水工作。

（一）缺乏行之有效的行政強(qiáng)制措施，使水政監(jiān)察執(zhí)法面臨“失之于戒”的尷尬。首先，水法律法規(guī)缺少強(qiáng)制措施。我國現(xiàn)行的水法律、法規(guī)的強(qiáng)制措施較少。例如，有些地方的“河道管理條例”有暫扣違法采砂設(shè)備的條款，當(dāng)執(zhí)法部門暫扣采砂設(shè)備，當(dāng)事人繳納罰款后，不得不返還采砂設(shè)備，而將來這些返還的采砂設(shè)備仍有可能成為違法工具；甚至有些地方的“河道管理條例”連暫扣違法采砂設(shè)備的條款都沒有。這使執(zhí)法行為缺少應(yīng)有的力度。其次，水行政處罰不足以警示違法行為。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，現(xiàn)行的水法律法規(guī)的處罰條款大多處罰額度較低，而違法成本過低，不足以起到警示違法行為的作用。再次，水行政執(zhí)法缺少強(qiáng)制手段。目前，我國水行政執(zhí)法還缺乏必要的強(qiáng)制手段，面對人員復(fù)雜、素質(zhì)偏低、法治意識淡薄的管理相對人群體，經(jīng)常出現(xiàn)對執(zhí)法人員避而不見或不予理睬、拒不配合的情況，甚至有一些不明事理的群眾在當(dāng)事人或其他涉及個人利益的少數(shù)人的煽動下出現(xiàn)態(tài)度蠻橫、謾罵毆打、圍攻水政執(zhí)法人員以及搶奪物資等暴力抗法行為的情況，這種“失之于戒”的尷尬不僅加大了執(zhí)法難度，也挫傷了執(zhí)法人員的積極性。。

（二）缺乏行之有效的監(jiān)控管理機(jī)制，使水政監(jiān)察監(jiān)測面臨“失之于器”的困惑。在日常執(zhí)法中，經(jīng)常遇到需對水的流量、水質(zhì)等專業(yè)問題進(jìn)行監(jiān)測以界定違法程度的情況，但由于科技力量的相對薄弱，以及缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)測方法和適用標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測結(jié)果尚未實現(xiàn)統(tǒng)一發(fā)布和共享。在這種情況下，站點重復(fù)建設(shè)問題嚴(yán)重，監(jiān)測人力物力、監(jiān)測儀器設(shè)備和監(jiān)測投資不僅重復(fù)投入，更不能有效集中，使水行政監(jiān)測監(jiān)控工作無法做到及時有效，水政監(jiān)察工作也失去了有力的智力支持和信息支撐。

（三）缺乏行之有效的責(zé)任分工機(jī)制，使水政監(jiān)察管理面臨“多龍治水”的掣肘。由于部門利益的原因，我國有許多法規(guī)相互之間有交叉，水利（務(wù)）與城建、水利（務(wù)）與礦產(chǎn)、水利（務(wù)）與林業(yè)、水利（務(wù)）與環(huán)保、水利（務(wù)）與國土、水利（務(wù)）與旅游等部門之間都有這種情況。在制定法規(guī)時，各部門都考慮本部門的利益，各有側(cè)重，使法規(guī)出現(xiàn)交叉現(xiàn)象，影響了正常執(zhí)法。受改革進(jìn)程和個別部門本位思想的影響，流域內(nèi)部分與水相關(guān)的管理職能仍然散落在相關(guān)部門，存在職能重疊、責(zé)任交叉難以形成執(zhí)法合力的問題。這種“多龍治水”的管理體制，必然導(dǎo)致很多“后令謬前”的行政掣肘，使水政監(jiān)察和管理的效果大打折扣甚至流于形式。

（四）缺乏行之有效的流域執(zhí)法法規(guī)體系，使流域水政監(jiān)察發(fā)展面臨“無據(jù)可依”的瓶頸?！端ā焚x予了流域管理機(jī)構(gòu)在所管轄的范圍內(nèi)行使水法律、法規(guī)規(guī)定的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)，但實踐中不難發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)定相對概括抽象，權(quán)利義務(wù)要求還不夠具體，職責(zé)不夠明確，操作起來有不少具體問題找不到法律依據(jù)，特別是缺少與流域機(jī)構(gòu)地位相適應(yīng)的、具有流域特性的執(zhí)行性法規(guī)來指導(dǎo)工作。在這種情況下，流域水政監(jiān)察工作要進(jìn)一步發(fā)展，就迫切需要具有指導(dǎo)執(zhí)法、規(guī)范行政的水法律法規(guī)體系，否則，必然導(dǎo)致流域管理工作成為空中樓閣。

三、松花江支流流域水政監(jiān)察工作實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的對策

按照中央一號文件的精神，實施最嚴(yán)格的水資源管理，是進(jìn)一步整頓水務(wù)秩序、理順管理體制的必由之路。為此，本著“缺啥補(bǔ)啥、用啥建啥”的原則，從實際工作中發(fā)現(xiàn)的問題入手，著力從科學(xué)發(fā)展的法制、機(jī)制上打開突破。

（一）認(rèn)真調(diào)研、反復(fù)論證，著力建立水政監(jiān)察強(qiáng)制措施的法制保障。在水行政執(zhí)法過程中，當(dāng)遇到老大難案件時，就需要強(qiáng)制措施作為水政監(jiān)察工作的法制保障。一是現(xiàn)行的水法律法規(guī)應(yīng)增加相應(yīng)的強(qiáng)制措施的條款，以保證水政監(jiān)察工作的順利開展。二是現(xiàn)行的水法律法規(guī)應(yīng)加大對違法行為的處罰額度，以提高違法成本，增加水法律法規(guī)的威懾作用。三是應(yīng)拓展水行政執(zhí)法的強(qiáng)制方式，加強(qiáng)與公安及相關(guān)部門的聯(lián)合執(zhí)法，在大、中以上城市重要水利樞紐、堤防和執(zhí)法任務(wù)較重的區(qū)域，積極推動設(shè)立公安派出所、水利警務(wù)室等執(zhí)法機(jī)構(gòu)，探索行之有效的執(zhí)法方式，建立信息通報、聯(lián)合調(diào)查、案件督辦、案件移送等工作制度。

（二）加強(qiáng)宣教、增進(jìn)協(xié)作，著力建立水政監(jiān)察的綜合治理機(jī)制。一方面，要樹立正確有力的社會輿論導(dǎo)向。通過電視、廣播、宣傳車等視聽渠道，采取發(fā)放書籍、傳單、標(biāo)語、專欄等宣傳形式，用活知識競賽、培訓(xùn)班和水法規(guī)講座等培訓(xùn)載體，創(chuàng)新宣傳方法，努力營造濃厚的社會輿論氛圍。做到在執(zhí)法中宣傳、在宣傳中執(zhí)法，緊緊抓住政府關(guān)心、群眾矚目、輿論關(guān)注的典型水事案件，邊執(zhí)法邊宣傳，在案件查處過程中貫徹有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的原則，增強(qiáng)水政監(jiān)察的威懾力。另一方面，要建立互信互助的聯(lián)席協(xié)作機(jī)制。要切實加強(qiáng)與地方政府有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組等基層組織的聯(lián)系，開展聯(lián)合執(zhí)法活動，堅決打擊重點水事違法案件。同時，還要加強(qiáng)與涉水有關(guān)部門的溝通磋商，在國家現(xiàn)有法律規(guī)范下，建立協(xié)作機(jī)制，形成管理和整治的合力。

（三）自主創(chuàng)新、開放共享，著力建立水政監(jiān)察的效能監(jiān)控機(jī)制。長期以來，水行政系統(tǒng)的科技力量一直比較薄弱，要加強(qiáng)水環(huán)境監(jiān)測能力，完成流域水環(huán)境監(jiān)管任務(wù)，就必須進(jìn)一步提高水環(huán)境監(jiān)測的科技含量，進(jìn)一步總結(jié)國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗，搞好技術(shù)支撐和儲備。堅持科技創(chuàng)新為先導(dǎo)，廣泛應(yīng)用信息、網(wǎng)絡(luò)、自動化等技術(shù)，不斷加強(qiáng)水政監(jiān)察的信息化管理，做好同其他行政部門的溝通，主動適時通報監(jiān)控情況，綜合運用監(jiān)控結(jié)果，加快形成現(xiàn)代化、數(shù)字化行政執(zhí)法管理新模式。

（四）苦練內(nèi)功、提升素質(zhì)，著力建立水政監(jiān)察的素質(zhì)保障機(jī)制。要打開流域依法治水的新局面，就必須堅持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步加強(qiáng)水政監(jiān)察執(zhí)法隊伍建設(shè)，不斷提高水政監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法辦案水平。同時，進(jìn)一步樹立主人翁責(zé)任感，不斷加大調(diào)查研究力度，加大建言獻(xiàn)策力度，為健全流域管理的法律法規(guī)，明確并細(xì)化流域機(jī)構(gòu)的法律地位、職權(quán)和協(xié)調(diào)職責(zé)提供第一手資料，促進(jìn)有關(guān)法律法規(guī)體系早日建立。要以法律法規(guī)的形式，進(jìn)一步規(guī)范流域管理機(jī)構(gòu)對區(qū)、縣（市）水行政主管部門的監(jiān)督調(diào)控機(jī)制，大力推進(jìn)依法治水、依法管水、依法興水，為流域水務(wù)事業(yè)的發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。