王 能，任運(yùn)河

(1.山東大學(xué)工商管理博士后科研流動(dòng)站，山東 濟(jì)南 250100;2.德州學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系，山東 德州 253023)

一、引 言

從整個(gè)社會(huì)的角度來(lái)看，食品安全監(jiān)管能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)公共安全、節(jié)約由食源性疾病產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)用和對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)。任何一項(xiàng)食品安全監(jiān)管措施的實(shí)施都需要社會(huì)各界承受一定的代價(jià)［1］。食品安全監(jiān)管成本包括食品生產(chǎn)者的遵從成本、監(jiān)管者的行政成本以及社會(huì)福利凈損失。本文把政府看成是食品監(jiān)管的主體，而受益者是消費(fèi)者，所以監(jiān)管的成本是行政成本，而收益就是消費(fèi)者個(gè)人的健康收益。

食品監(jiān)管活動(dòng)是一個(gè)多投入多產(chǎn)出的復(fù)雜系統(tǒng)，并且投入與產(chǎn)出是多變量和不同量綱的，更為關(guān)鍵的是很難從監(jiān)管投入和產(chǎn)出之間找出顯著的函數(shù)關(guān)系，所以，要度量其絕對(duì)效率極其困難。如果以最少監(jiān)管投入得到最高的監(jiān)管產(chǎn)出，那么，這樣的投入產(chǎn)出關(guān)系就構(gòu)成生產(chǎn)前沿面，在這個(gè)前沿面上監(jiān)管投入產(chǎn)出相對(duì)效率達(dá)到最高。因此采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法即DEA方法對(duì)中國(guó)食品監(jiān)管投入產(chǎn)出相對(duì)效率進(jìn)行研究切實(shí)可行。

二、食品監(jiān)管效率實(shí)證分析

1.食品監(jiān)管效率的評(píng)價(jià)指標(biāo)

食品監(jiān)管效率是指監(jiān)管部門(mén)在食品監(jiān)管活動(dòng)中，投入與產(chǎn)出，即監(jiān)管成本與監(jiān)管效果之間的對(duì)比關(guān)系。

監(jiān)管成本是指監(jiān)管需要投入的各種資源成本，實(shí)際測(cè)量的成本是食品安全監(jiān)管的力度，因?yàn)榧俣ūO(jiān)管部門(mén)與政府的目標(biāo)是一致的，監(jiān)管力度與監(jiān)管是成正相關(guān)的，假定每次監(jiān)管所需要的成本是一定的，則計(jì)算出分?jǐn)偟矫總€(gè)企業(yè)的監(jiān)管力度，就可比較監(jiān)管成本。監(jiān)管力度體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是監(jiān)督力度，主要反映食品安全監(jiān)督的頻率;二是抽檢力度，主要反映食品安全抽檢率;三是行政處罰力度，主要反映違法案件的處罰方面的指標(biāo)［2］。

而產(chǎn)出是指監(jiān)管成效，即保障食品安全方面的指標(biāo)，定量指標(biāo)主要指食品抽檢總體合格率、集體性食品中毒發(fā)生率。其中的產(chǎn)品合格率是收益性指標(biāo)，而食品中毒率是成本性指標(biāo)，數(shù)值越小越好，所以要轉(zhuǎn)化成收益性指標(biāo)。

通過(guò)對(duì)監(jiān)管效率投入指標(biāo)與產(chǎn)出指標(biāo)的分析，結(jié)合監(jiān)管活動(dòng)的實(shí)際情況，建立進(jìn)行監(jiān)管有效性評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，分別是:

投入指標(biāo):

X1為監(jiān)督的頻次，用監(jiān)督的戶(hù)次/應(yīng)監(jiān)督的戶(hù)數(shù)表示。

X2為食品安全抽檢率，用監(jiān)測(cè)件數(shù)/應(yīng)監(jiān)督的戶(hù)數(shù)表示。

X3為行政處罰率，用處罰戶(hù)次數(shù)/應(yīng)監(jiān)督的戶(hù)數(shù)表示。

國(guó)產(chǎn)脈沖水表的優(yōu)勢(shì)在于：（1）到貨周期快，國(guó)產(chǎn)脈沖水表的到貨周期一般是2～3d，定做周期一般是7d，相比于進(jìn)口脈沖水表的到貨周期（約56d）要短得多；（2）價(jià)格實(shí)惠，國(guó)產(chǎn)脈沖水表的價(jià)格約為500元，而進(jìn)口脈沖水表的價(jià)格約為10 000元。同時(shí)在產(chǎn)品質(zhì)量和運(yùn)行穩(wěn)定性方面差異并不大。

產(chǎn)出指標(biāo):

Y1為食品中毒率，要轉(zhuǎn)化成收益性指標(biāo):

Yj1=，其中，yj為某單元中毒起數(shù)，ymax為最多中毒起數(shù)，ymin為最少中毒起數(shù)。

Y2為產(chǎn)品合格率。直接采用抽檢的產(chǎn)品合格率。

2.整個(gè)食品監(jiān)管效率的縱向評(píng)價(jià)

(1)食品監(jiān)管的制度變遷

縱觀中國(guó)食品發(fā)展的歷史，中國(guó)食品安全的監(jiān)管工作也經(jīng)歷了從無(wú)到有、從小到大的不斷發(fā)展和完善的過(guò)程。20世紀(jì)60年代，中國(guó)頒布的《食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》標(biāo)志著中國(guó)食品安全監(jiān)管工作已由單項(xiàng)管理逐步過(guò)渡到全面管理，并開(kāi)始由單純的行政管理向法制管理方向轉(zhuǎn)變。80年代，頒布的《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法 (執(zhí)行)》，使食品安全監(jiān)管工作走上了法制的軌道。1995年10月30日，食品衛(wèi)生法經(jīng)第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議通過(guò)，標(biāo)志著中國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段［3］。

圖1 1995—2008年食物中毒情況

在監(jiān)管機(jī)構(gòu)上，中國(guó)一直實(shí)行由農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、工商總局分段管理。農(nóng)業(yè)部管生產(chǎn)、衛(wèi)生部管加工、工商部門(mén)管市場(chǎng)。1998年3月，組成國(guó)家藥品監(jiān)督管理局，成立國(guó)務(wù)院直屬主管藥品監(jiān)督的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。2001年4月，組建國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，負(fù)責(zé)組織實(shí)施進(jìn)出口食品和化妝品的安全、衛(wèi)生、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)和監(jiān)督管理。2003年3月，在原國(guó)家藥品監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，該局作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，繼續(xù)行使國(guó)家原監(jiān)督管理局職能，負(fù)責(zé)對(duì)食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監(jiān)督和組織協(xié)調(diào)，依法組織開(kāi)展對(duì)重大事故的查處。2004年9月，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》中提出，一是要進(jìn)一步理順有關(guān)監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)。按照一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門(mén)監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，進(jìn)一步理順食品安全監(jiān)管職能，明確責(zé)任。農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管;質(zhì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將現(xiàn)由衛(wèi)生部門(mén)承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門(mén);工商部門(mén)負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管;衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管;食品藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督，組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故［4］。

(2)食品監(jiān)管體制改革的成效分析

基于制度變遷的中國(guó)食品監(jiān)管的績(jī)效如何，我們先從監(jiān)管的成效來(lái)看，根據(jù)國(guó)家衛(wèi)生部1995—2008年的衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒中的數(shù)據(jù)，①我們可得出圖1的食物中毒變化情況和圖2的食物抽檢合格品率兩組結(jié)果。

圖2 1995—2008年抽檢產(chǎn)品合格率

(3)食品監(jiān)管改革的效率分析

當(dāng)然中毒起數(shù)和產(chǎn)品合格率僅反映的是監(jiān)管的成效，投入的成本也是有差異的，所以研究食品監(jiān)管的效率更有意義。我們選取國(guó)家衛(wèi)生部1995—2008年的衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒中的數(shù)據(jù)，經(jīng)過(guò)相應(yīng)的處理，得到如表1食品安全監(jiān)管系統(tǒng)DEA效率的輸入輸出數(shù)據(jù)。

表1 食品安全監(jiān)管系統(tǒng)的輸入輸出數(shù)據(jù)

采用VRS模型對(duì)全國(guó)食品監(jiān)管系統(tǒng)14年的規(guī)模有效和技術(shù)有效同時(shí)進(jìn)行分析，運(yùn)用DEP2.1軟件計(jì)算得出的DEA的有效性的評(píng)價(jià)結(jié)果如表2和圖3所示。

表2 整個(gè)食品監(jiān)管系統(tǒng)的DEA有效評(píng)價(jià)

圖3 食品監(jiān)管效率值變化曲線(xiàn)

從表2和圖3結(jié)果可以看出，全國(guó)食品安全監(jiān)管系統(tǒng)在2004年和2008年幾個(gè)指標(biāo)值均是相對(duì)有效的，其他年份的規(guī)模報(bào)酬都是遞增的，說(shuō)明現(xiàn)在中國(guó)的食品安全監(jiān)督的投入還不足，1995—2003年規(guī)模效率值是逐年增加的，2004年達(dá)到相對(duì)有效后，2005年比2003年的規(guī)模效率值減少了，以后又繼續(xù)增加，直到2008年達(dá)到相對(duì)有效，說(shuō)明雖然年年投入增加，但是大部分都沒(méi)有達(dá)到規(guī)模有效。1995—1999年的技術(shù)效率逐年減少，之后技術(shù)效率呈遞增趨勢(shì)，但增速緩慢，2004年達(dá)到相對(duì)有效后，2005年減少，之后又開(kāi)始逐年增加直到相對(duì)有效。

(4)相關(guān)結(jié)果分析

分析出現(xiàn)這種結(jié)果的原因，我國(guó)從1993年食品監(jiān)管體制一直處于變化調(diào)整中，1998之前是衛(wèi)生部門(mén)占主導(dǎo)地位，由此產(chǎn)生的一套相對(duì)集中、統(tǒng)一的監(jiān)管體系，給食品衛(wèi)生監(jiān)管帶來(lái)了積極的效應(yīng)，這期間監(jiān)管系統(tǒng)的產(chǎn)出 (中毒起數(shù)和食品合格率)逐年改善，但由于食品產(chǎn)業(yè)每年都有很大發(fā)展，工業(yè)化程度越來(lái)越高，食品衛(wèi)生監(jiān)管的重點(diǎn)不再僅僅是餐飲環(huán)節(jié)，而對(duì)餐飲環(huán)節(jié)的食品衛(wèi)生監(jiān)管則一直是衛(wèi)生部門(mén)的優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)項(xiàng)，因此以衛(wèi)生部門(mén)為主導(dǎo)的監(jiān)管體制的技術(shù)效率隨著食品產(chǎn)業(yè)工業(yè)化程度的提高而逐年減少。自1998年以后，由于食品安全的概念逐步擴(kuò)展至整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條的各個(gè)環(huán)節(jié)，質(zhì)檢、工商、農(nóng)業(yè)等部門(mén)紛紛開(kāi)始獲得一定的食品安全管理權(quán)，使得原有相對(duì)集中的食品衛(wèi)生管理模式發(fā)生了調(diào)整，多部門(mén)監(jiān)管存在著職能交叉與相互之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，所以技術(shù)效率比之前的集中監(jiān)管階段明顯減小了，隨著各種制度的健全，技術(shù)效率也逐漸增加，到了2004年的多部門(mén)分段監(jiān)管體制的正式確立后，2005年技術(shù)效率又出現(xiàn)波動(dòng)，適應(yīng)之后資源配置又慢慢變得有效。

3.食品監(jiān)管效率的橫向評(píng)價(jià)

除了分析國(guó)家整個(gè)食品監(jiān)管系統(tǒng)每年的效率，我們還可以用DEA方法對(duì)相同條件下，各個(gè)省、各個(gè)地區(qū)食品監(jiān)管系統(tǒng)的效率進(jìn)行研究。我們從2004年部門(mén)分段監(jiān)管體制的正式確立后，以2005—2008年有完整統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的19個(gè)省 (地區(qū))為樣本，分析各省 (地區(qū))的食品監(jiān)管系統(tǒng)的效率。根據(jù)國(guó)家衛(wèi)生部和各個(gè)省 (地區(qū))的衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒中的數(shù)據(jù)，經(jīng)過(guò)相應(yīng)的處理，得到如表3各省 (地區(qū))的食品安全監(jiān)管系統(tǒng)的輸入輸出數(shù)據(jù)。

表3 各省 (地區(qū))的食品安全監(jiān)管系統(tǒng)的輸入輸出數(shù)據(jù)

采用VRS模型對(duì)全國(guó)19個(gè)省份 (地區(qū))的食品監(jiān)管系統(tǒng)的規(guī)模有效和技術(shù)有效同時(shí)進(jìn)行分析，運(yùn)用DEP2.1軟件計(jì)算得出的DEA的有效性的評(píng)價(jià)結(jié)果如表4所示。

表4 各省 (地區(qū))的食品監(jiān)管的DEA有效評(píng)價(jià)結(jié)果

從表4可以看出，天津、浙江、安徽、湖南、海南、重慶、陜西這幾個(gè)省的食品監(jiān)管是相對(duì)有效的，技術(shù)效率東北、華北和東南地區(qū)的技術(shù)效率要大于中西部和西南部，規(guī)模效率值各個(gè)省份 (地區(qū))相差不大，說(shuō)明東部發(fā)達(dá)地區(qū)在食品安全監(jiān)管方面的資源配置效率要大于中西部，東部地區(qū)的規(guī)模報(bào)酬大部分是遞減的，而中西部大部分是規(guī)模報(bào)酬遞增的，這也說(shuō)明國(guó)家也要加大中西部地區(qū)食品監(jiān)管的投資規(guī)模。

三、提高監(jiān)管效率的途徑

通過(guò)以上分析可以看出，自1998年實(shí)行食品安全監(jiān)管改革，形成新的一套“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的多部門(mén)分段合作監(jiān)管模式后，從監(jiān)管效果看，這種多部門(mén)分段合作監(jiān)管模式對(duì)減少中國(guó)食品的安全風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有發(fā)揮預(yù)期作用。通過(guò)DEA方法分析監(jiān)管效率得出，改革后整個(gè)監(jiān)管系統(tǒng)的技術(shù)效率比改革前降低了，但規(guī)模效率在提高，規(guī)模報(bào)酬也都是遞增的，但是各個(gè)省和地區(qū)的監(jiān)管效率并不平衡。因此在此分析下，有的放矢地采取措施積極提升監(jiān)管的效率是必要也是必需的。本文在對(duì)食品監(jiān)管效率定量分析基礎(chǔ)上，提出改善食品監(jiān)管效率的一些途徑。

1.實(shí)現(xiàn)監(jiān)管一體化，提高技術(shù)效率

目前，中國(guó)食品安全分段監(jiān)管體制基本特點(diǎn)是按照食品“從農(nóng)田到餐桌”的各個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)進(jìn)行區(qū)分，一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，這種體制并沒(méi)有很好地發(fā)揮其各部門(mén)分工監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，反而增加了部門(mén)之間協(xié)同監(jiān)管的協(xié)調(diào)難度，加大了信息、資源、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等因素的共享難度，模糊了監(jiān)管部門(mén)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，削弱了國(guó)家作為統(tǒng)一的監(jiān)管主體的監(jiān)管權(quán)威，成為制約食品安全監(jiān)管體制建設(shè)的瓶頸因素［5］。要提高技術(shù)效率，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管資源的有效配置，食品安全監(jiān)管統(tǒng)一到一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管是必然的發(fā)展趨勢(shì)。然而，由于受到歷史、成本等因素影響，短期內(nèi)要完全將食品安全監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一到一個(gè)部門(mén)，基本上沒(méi)有可能，所以未來(lái)中國(guó)食品不安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合的可行的辦法是加強(qiáng)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與合作，實(shí)現(xiàn)縱向一體化，然后再向統(tǒng)一機(jī)構(gòu)邁進(jìn)。

另一方面，目前，在全國(guó)范圍內(nèi)，食品安全監(jiān)管采取屬地原則。這樣監(jiān)管體系對(duì)于糧食等基本食品自給率高的地區(qū)來(lái)說(shuō)是一個(gè)合理制度安排，而現(xiàn)在全國(guó)各地的食品生產(chǎn)、流通與消費(fèi)都在不同地區(qū)進(jìn)行，食品不安全屬地監(jiān)管體系就會(huì)造成監(jiān)管力不從心，監(jiān)管效率低下，難以避免食品不安全事件的發(fā)生。各地相關(guān)食品安全監(jiān)管部門(mén)在監(jiān)管過(guò)程中有效分工和信息共享有助于監(jiān)管在時(shí)間和空間上實(shí)現(xiàn)橫向一體化，從而提高監(jiān)管效率。

2.合理配置資源，降低政府成本

制度變遷理論認(rèn)為，制度安排的目的就在于建立規(guī)范的交易秩序，減少交易中的不確定性，降低交易成本，一定程度上遏制機(jī)會(huì)主義的產(chǎn)生。要實(shí)現(xiàn)食品安全的長(zhǎng)期有效監(jiān)管，政府必須通過(guò)公權(quán)力建立相應(yīng)的法律制度作為保障，如強(qiáng)化食品的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)流通“審查”監(jiān)管;建立食品企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制;完善法律、法規(guī)體系，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管。

從理論上說(shuō)，政府能夠?qū)κ称焚|(zhì)量安全進(jìn)行監(jiān)管，但由于中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，食品生產(chǎn)量和流通量大，品種繁多，交易方式復(fù)雜，單純由政府來(lái)實(shí)施監(jiān)管成本太高;政府由于受人力、物力、財(cái)力的限制，也不可能對(duì)所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者時(shí)刻進(jìn)行監(jiān)督。政府應(yīng)該改變監(jiān)管思路，進(jìn)行監(jiān)管制度創(chuàng)新，采取激勵(lì)措施讓無(wú)利害關(guān)系的知情者，如一些社會(huì)中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)提供信息。同時(shí)提高消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)，自覺(jué)參與監(jiān)督，降低獲得信息成本。食品安全監(jiān)管中，利益關(guān)系最大的是消費(fèi)者，所以他們對(duì)食品安全監(jiān)管的動(dòng)力最強(qiáng)，通過(guò)各種渠道對(duì)相關(guān)主體施加壓力，這種直接監(jiān)督行為，在一定程度上制約了受監(jiān)管主體的行為，也節(jié)約了政府和社會(huì)的監(jiān)管成本。從理論上說(shuō)，在監(jiān)管效果和技術(shù)效率不變的情況下，可以充分利用社會(huì)，整合社會(huì)與個(gè)人資源，降低政府成本，而達(dá)到相同的技術(shù)效率。

3.不斷擴(kuò)大監(jiān)管規(guī)模，提高規(guī)模效率

從前面的分析可知，中國(guó)總的監(jiān)管的規(guī)模效率大部分時(shí)間沒(méi)有達(dá)到有效，且一直處于規(guī)模報(bào)酬遞增狀態(tài)。一方面，食品企業(yè)數(shù)量的快速發(fā)展，接受監(jiān)管的企業(yè)越來(lái)越多;另一方面，食品產(chǎn)業(yè)工業(yè)化程度的提高，食品衛(wèi)生的監(jiān)管重心也由餐飲環(huán)節(jié)擴(kuò)展至工業(yè)環(huán)節(jié)，食品生產(chǎn)、流通與消費(fèi)都需要有效的監(jiān)管，這需要在各個(gè)環(huán)節(jié)都要加大投入。根據(jù)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)，盡管分布在衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢和環(huán)保多個(gè)部門(mén)的食品安全專(zhuān)業(yè)人員，已經(jīng)超過(guò)百萬(wàn)人。但與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)食品監(jiān)管的每個(gè)食品企業(yè)的平均投入成本還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要不斷擴(kuò)大監(jiān)管規(guī)模。

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