翁禮華

公元前81年的早春二月，長安城內(nèi)車水馬龍，人來人往，熙熙攘攘，一派繁榮景象。此時在城市中心的皇宮里正在舉行一個有數(shù)十人參加的國家財政政策研討會，會議由丞相田千秋主持，漢昭帝親自參加。討論雙方唇槍舌劍，據(jù)理力爭。場面十分激烈，差不多成了辯論會。當時會議的正方是主管國家財政工作的御史大夫桑弘羊及其所率領(lǐng)的官方隊伍——“群丞相史、御史”，反方是根據(jù)大司馬大將軍霍光指示點名邀請的理論界人士——“文學、賢良”。會議決定于同年七月取消酒類專賣，繼續(xù)實行鹽鐵專賣、乎準均輸及國家統(tǒng)一鑄錢等財政政策。與會的儒生桓寬在會議上做了認真的記錄，并在事后整理成一篇極具歷史意義的經(jīng)濟學著作《鹽鐵論》。此書的流傳對中國后世的財政管理工作產(chǎn)生了非常深遠的影響。

財政危機凸顯，改革勢在必行

會議的主角桑弘羊于漢景帝后元五年(公元前152年)出生在洛陽城里一個“財累萬金”的商人家庭，由于家境富裕，從小接受了良好教育，再加上天資聰穎，又受父親經(jīng)商的耳濡目染，造就了他極強的經(jīng)營意識和心算才能，13歲就以行動敏捷、才華出眾的特長被選人皇宮，成為漢武帝身邊的少年“侍中”。桑弘羊所處的西漢王朝是秦末沛縣(今江蘇沛縣)亭長劉邦在陳勝、吳廣農(nóng)民大起義的浪潮中，斬白蛇拉隊伍，力敵群雄代秦而起的新王朝。

漢初由于經(jīng)歷了秦王朝的殘暴統(tǒng)治和連年的戰(zhàn)火之后，社會生產(chǎn)遭到了嚴重的破壞，“民失作業(yè)”，死喪流亡，經(jīng)濟凋蔽，財政空虛，百廢待興。因此，如何醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，恢復國力民力便成為當務之急。漢高祖劉邦總結(jié)了秦王朝橫征暴斂導致滅亡的教訓，以“黃老無為”作為治國的指導思想，實行輕徭薄賦，祟儉抑奢，重農(nóng)抑商，開山澤之禁任民開發(fā)，甚至允許百姓私鑄錢幣等“與民休息”的自由放任政策，取得了良好效果。到惠帝時期，“流民既歸，戶口亦息，列侯大者至三四萬戶，小國自倍，富厚加之”。及至文景時期，社會經(jīng)濟的發(fā)展更加顯著，出現(xiàn)了“太倉之米，紅腐而不可食，都內(nèi)之錢，其朽不可授”，“百姓無內(nèi)外之繇，得息肩于田畝，天下殷富，粟至十余錢，鳴雞吠犬，煙火萬里，可謂和樂者乎”的繁榮景象。

然而“物極而衰”，自由放任的經(jīng)濟政策確實使國民經(jīng)濟得以恢復、中央財政實力有所加強、百姓得以休養(yǎng)生息，然而隨著社會經(jīng)濟政治條件的變化這種經(jīng)濟政策逐漸失去了其存在的土壤，到了武帝時期，逐漸暴露出一些弊端，帶來了一些新的矛盾。

首先放任的經(jīng)濟政策增強了大地主、大商人的經(jīng)濟實力，助長了兼并土地之風。漢初三十稅一的輕稅政策使擁有大量土地的封建地主獲益匪淺，他們要求佃農(nóng)繳納相當于收獲量5／10的地租，而他們卻只向國家繳納1／30的稅收，畸輕的田賦和畸重的地租刺激了豪強地主兼并土地的強烈欲望，致使“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”，農(nóng)民不得不鋌而走險，“亡逃山林，轉(zhuǎn)為盜賊”。一些大商人憑借實力開山澤、煮鹽、冶鐵，甚至鑄幣以牟取暴利，積蓄了極為雄厚的經(jīng)濟實力。他們暴富后，以本守之，大量購置田產(chǎn)，使土地兼并日益嚴重。

其次，是自由放任的經(jīng)濟政策增強了諸侯的勢力，使國家面臨著封建割據(jù)乃至分裂的危機。諸侯憑借財勢，日益驕橫，“夸州兼郡，連城數(shù)十，宮室百官，同制京師”，“出入擬于天子”，形成尾大不掉之勢。有些諸侯甚至聯(lián)合叛亂，欲奪皇位，吳王劉濞發(fā)動的“七國之亂”就是自由放任政策下中央集權(quán)與地方割據(jù)勢力之間尖銳矛盾的一個典型。

再次，是民族矛盾的日益激化，也迫切需要西漢政府更改“無為”政策。匈奴問題古已有之，西漢之初，囿于國力財力，政府對匈奴一味隱忍和親，此舉反而助長了匈奴南侵的囂張氣焰，屢次犯邊，殺官擄民，搶奪財物，愈演愈烈；而要平定匈奴，沒有雄厚的財政實力，只能是紙上談兵。面對全新的政治經(jīng)濟軍事形勢。雄心勃勃的漢武帝即位后，一改漢初的“無為”政治為多欲政治，改屈辱求和的外交政策為積極反擊侵略和不斷對外擴張的外交政策。他在位54年其中就有50年在進行大大小小的戰(zhàn)爭，動輒出兵數(shù)萬以至數(shù)十萬，耗費的糧食、錢財不知其數(shù)。由于長期的戰(zhàn)爭使得漢初70年來國家積累起來的大量財物耗費殆盡，造成了“海內(nèi)虛耗，人口減半”的嚴重局面。

此外，漢武帝還動員了大批人力修治黃河，最多時達到10萬人，而且還大量移民，山東水災70多萬移民的衣食全靠政府供養(yǎng)。這就進一步加重了朝廷的財政負擔，使西漢王朝的財政日益困窘。

為了解決政府嚴重的財政危機，漢武帝啟用桑弘羊出任搜粟都尉兼大農(nóng)令，掌管全國財權(quán)。他積極推行鹽、鐵官營，酒類專賣，均輸、平準，統(tǒng)一鑄錢等一系列財政改革措施，迅速把生產(chǎn)和流通中的經(jīng)濟權(quán)益，集中到封建國家手里，增加了朝廷的財政收入，使西漢政府財政起死回生，為西漢王朝的經(jīng)濟繁榮和中央政權(quán)的鞏固，作出了不可磨滅的重大貢獻。

鹽業(yè)專賣，擴充財力

西漢前期國家對鹽業(yè)采取自由放任政策，允許私人經(jīng)營，國家只是抽取30％稅率的鹽稅。自元狩三年(公元前120年)開始。鹽業(yè)收入撥歸大農(nóng)令以助國庫，并設立大農(nóng)丞(相當于今財政部副部長)，開始對鹽業(yè)進行管理。由于鹽鐵官侵犯了大商賈的利益，為了穩(wěn)定他們的情緒，朝廷就讓他們舍利求名走仕途為官，主管鹽鐵專賣以換取鹽鐵業(yè)富商大賈對國家專賣政策的支持。于是大批富商從此走上了國家機關(guān)的領(lǐng)導崗位。山東大鹽商東郭咸陽就是當年第一個被漢武帝任命為管理國家鹽稅事務的大鹽官，作為國家鹽業(yè)管理總局局長的東郭咸陽受命上任后馬上在全國28個郡設立鹽官36名，其中江蘇鹽城、浙江海鹽即是當年設官產(chǎn)鹽之所。古代海鹽鹽官衙門在今浙江海寧鹽官鎮(zhèn)尚有遺址可覓。東郭咸陽當時的具體管理辦法是在鹽區(qū)實行民制官營，由國家招募人手進行生產(chǎn)，政府只提供主要生產(chǎn)工具“牢盆”(即煮鹽用的大鐵鍋)。所出產(chǎn)品必須按規(guī)定價格出售給國家，統(tǒng)一運銷，國家壟斷鹽的流通環(huán)節(jié)。2年后將孔僅升為大農(nóng)令，兼管鹽專賣。但無論是東郭咸陽主管還是孔僅主管，當時鹽的專賣都只囿于部分地區(qū)，并未在全國推行，直到元封元年(公元前110年)桑弘羊以搜粟郡尉兼大農(nóng)令，專賣制度在桑弘羊的大力倡導下方在全國范圍內(nèi)全面推行，取得了可觀的財政收入。

擴大規(guī)模，壟斷鐵業(yè)

鐵業(yè)在西漢前期同樣是為私人經(jīng)營，其規(guī)模較小。自元狩六年(公元前117年)，國家開始壟斷鐵業(yè)的生產(chǎn)和流通，生產(chǎn)規(guī)模也由此逐漸擴大，并在全國委派鐵官49名，分布于40個郡。每一個鐵官所轄的徒卒(即工人)，平均在2000人以上，全國從事鐵業(yè)生產(chǎn)的徒卒總數(shù)逾10萬之眾。

對于鐵業(yè)生產(chǎn)的壟斷，桑弘羊認為除了可以增加國家財

政收入以外，至少還有三方面的好處。首先可以進一步加強對鹽的壟斷，因為煮鹽的主要工具“牢盆”是由鐵制成的，故控制鐵的生產(chǎn)就等于間接地控制了鹽的生產(chǎn)。其次有利于國家安全。由于冶鐵通常是在深山僻谷中進行，聚眾太多，易于‘咸奸偽之業(yè)，遂朋黨之權(quán)”，而“鐵器兵刃，天下之大用也，非眾庶所宜事也”，這與現(xiàn)代政府收繳民間武器，不準一般企業(yè)生產(chǎn)武器相似。再次具有規(guī)模經(jīng)營的效益：官辦的大鐵廠不但資金雄厚，“財用饒”；工具完備，“器用備”；統(tǒng)一制造規(guī)格，“一其用”；價格低廉劃一，“平其價”以及大規(guī)模生產(chǎn)有利于提高技術(shù)水平，等等，這些都是小規(guī)模生產(chǎn)所不具備的優(yōu)勢。

酒業(yè)改革：均輸法與平準

酒的專賣始于天漢三年(公元前98年)，主要是壟斷生產(chǎn)過程，法令禁止民間私自釀酒，改由官府統(tǒng)一釀造，允許私商代為銷售，由于民間酒的消費量很大，由私人代理銷售不僅有利于酒的流通，也方便百姓的購買和飲用。在鹽鐵會議召開后5個月即公元前81年七月國家停止了酒的專賣，作為一種姿態(tài)，表示桑弘羊為代表的國家財政部門對文學、賢良等理論界人士的讓步。

元鼎二年(公元前115年)，桑弘羊出任大農(nóng)丞，創(chuàng)行均輸法，但當時還是在部分地區(qū)試行。取得經(jīng)驗后，元封元年(公元前110年)，桑弘羊以搜粟都尉兼大農(nóng)令的名義，指令各地設立均輸官，在全國范圍內(nèi)全面實施均輸法。在均輸法實行以前，作為封建中央政權(quán)財政收入來源之一的各郡國的貢物，都是由他們自行運送到京師的，這不但給各郡國官員帶來麻煩，更嚴重的是給當?shù)氐睦习傩諑沓林氐尼嬉圬摀?，而且這些貢品運抵京師后，由于運輸費用和途中損耗的緣故，較該產(chǎn)品在京師的市場價格還要高，另外有些郡國的優(yōu)質(zhì)貢品運抵京師后，與其他郡國的同類貢品相比較又可能相形見絀，成為次品，因此，這種做法既勞民傷財又損害了國家的財政利益。

為了解決這個問題，桑弘羊決定創(chuàng)建均輸制度。桑弘羊設計的均輸制度的具體做法是各郡國只需將應輸貢物就地繳送當?shù)氐木斒?，即算完成任務，而收到貢物后的均輸官則須將貢物分類，連同均輸官本身就近就產(chǎn)地采購的那些中央需用的優(yōu)質(zhì)、輕便物品，一并組織雇用人員運往京師；凡中央不需要的貢品，均輸官必須自行負責運往賣價高的地方出售，銷售收入上交中央財政，這樣不但可以節(jié)省運費，而且還能增加國家財政收入。在大力推行均輸僅僅只有一年工夫便迅速扭轉(zhuǎn)了封建財政的困窘狀況，實現(xiàn)了國庫充盈的預定目標，均輸法成了桑弘羊推行財政改革過程中收效最大的一項政策。

由于均輸法推行之后，各郡國均輸官仍有大量商品運至京師，而京師商品市場的物價經(jīng)常由于中央各部門的集中采購而出現(xiàn)波動，為了穩(wěn)定物價，桑弘羊在元封元年(公元前110年)推行均輸法的同時，又開始實行平準。平準的具體做法是：在京師設立平準機構(gòu)，把各地運宋的貢物，統(tǒng)一調(diào)配，根據(jù)市場變動情況，在物價上漲時大量拋售商品，在物價下跌時則購進商品，即通過“貴即賣之，賤則買之”的調(diào)節(jié)市場供求手段來平衡物價，以便達到“平萬物而便百姓”，同時也使“富商大賈無所謀大利”?？梢哉f，平準機構(gòu)相當于各郡國均輸官在京師的總經(jīng)銷處。正是由于平準機構(gòu)的存在，更有利于各郡國均輸官將當?shù)亓畠r商品運往京師出售，以擴大均輸?shù)墨@利機會，同時也增強了對平準的物資保證，使平準成為均輸不可或缺的配套措施。

穩(wěn)定貨幣有方

五銖錢的采用和鑄造權(quán)完全集中到中央，是桑弘羊任大農(nóng)令時取得的另一個重大成就。漢初至武帝初年，貨幣鑄造權(quán)一直由各郡國分享，加上縱民鑄錢、貨幣混亂，錢幣減重現(xiàn)象非常嚴重，并引起了貨幣貶值、物價上漲。直到元鼎五年(公元前112年)才規(guī)定由上林三官統(tǒng)一鑄錢，三官所鑄錢重五銖，是歷史上著名的“五銖錢”，桑弘羊下令將各郡國的銅幣鑄造權(quán)完全集中于中央，只準行使上林三官所鑄的五銖錢不但統(tǒng)一了全國幣制，穩(wěn)定了貨幣流通中的秩序，還解決了漢初以來一直存在的貨幣貶值問題。

這是中國有史以來第一次將鑄幣權(quán)完全集中于中央，開了歷史的先河。自此以后，各繼起的封建王朝都無一例外地把幣制的統(tǒng)一與集中視為財政金融工作的指導原則。在論述貨幣統(tǒng)一的必要性時，桑弘羊指出：“統(tǒng)一則民不二，幣由上則下不疑也?！彼f民間自由鑄造將使“奸(劣錢)貞(好絢并行”，使人民對貨幣產(chǎn)生懷疑，也給貪官污吏以擅利的機會。

此外，桑弘羊還推行了其他有效的理財措施。首先是擴大了中央財政機構(gòu)的權(quán)力，于公元前104年將大農(nóng)令改為大司農(nóng)，擴展其職能和組織規(guī)模，將郡國諸倉、農(nóng)監(jiān)、都水六十五官長丞均收歸大司農(nóng)直接管轄，這對封建財政的權(quán)限擴大與統(tǒng)一具有積極作用；其次是桑弘羊非常重視屯墾，在掌握財權(quán)后，移民屯墾即向玉門關(guān)以西擴展。并在朔方、上郡等地用卒60萬人，開創(chuàng)了中國歷史上軍屯的先河，與后來曹操開創(chuàng)的民屯相媲美，直至今天屯墾戍邊、移民開墾仍然有借鑒作用。

桑弘羊一系列的理財措施不僅在當時起到了鞏固封建中央集權(quán)統(tǒng)治的作用，而且被后人視為成功的典范。明代學者李贄曾將桑弘羊譽為“富國名臣”，清末民初的梁啟超贊其為“第一理財家”。也許正是由于桑弘羊的理財措施打擊了豪強勢力而又在鹽鐵會議上頑強地堅持鹽鐵官營政策，直接與霍光為代表的反對派進行對峙，引起了“挾少年天子以令諸侯”的大司馬、大將軍霍光的強烈不滿，在會議結(jié)束后的次年，便以謀反之罪將主持漢王朝財政工作長達29年之久的桑弘羊處死，結(jié)束了這位“功如丘山”的理財家的生命。聯(lián)想到戰(zhàn)國時期秦國的理財家商鞅被套上謀反罪名車裂而死，桑弘羊之死也好理解了，因為這就是歷代理財家樹敵過多“冤死者眾，善終者少”的必然結(jié)果。