農(nóng)民是否以土地權利交換城鎮(zhèn)戶籍福利，是迄今為止戶籍制度和人口社會管理制度改革滯后于城鎮(zhèn)化進程遇到的最大問題。

農(nóng)民是否以土地權利交換城鎮(zhèn)戶籍福利，是迄今為止戶籍制度和人口社會管理制度改革滯后于城鎮(zhèn)化進程遇到的最大問題。

盡管進城就業(yè)和居住是農(nóng)民工生存的常態(tài)，但在戶籍制度未發(fā)生根本改變的情況下，城鄉(xiāng)雙向流動仍是當前農(nóng)民工外出務工的基本特征。

在就業(yè)選擇上，51.8%的農(nóng)民工選擇了城市單向流動，且有23.6%的人相信戶籍政策終將改變。48.2%的農(nóng)民工選擇了城鄉(xiāng)雙向流動，且有27.7%的人把雙向流動視為正常狀態(tài)。這種選擇，反映了農(nóng)民工流動的實際狀況。

為此，在農(nóng)民工能夠在城市扎下根來以前，在農(nóng)民工能夠和城鎮(zhèn)居民享受同等待遇之前，要穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)濟制度，確保農(nóng)民工家庭進退有據(jù)。同時，7533萬農(nóng)民工已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，他們不再是傳統(tǒng)意義上的流動人口，迫切需要與其就業(yè)方式相適應的社會管理制度。

即便不放開戶口，也愿意留在城鎮(zhèn)

調(diào)查顯示，農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)意愿強烈，八成人數(shù)即便不放開戶口也將長期留在城鎮(zhèn)。盡管雙向流動是當前農(nóng)民工外出務工的基本特征，但他們在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和定居的意愿卻十分強烈。

課題組以“假如不提供城鎮(zhèn)戶口，你愿意留在城里嗎”，來測量農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)的意愿。結(jié)果發(fā)現(xiàn)79.5%的農(nóng)民工都選擇留在城市，只有20.5%的農(nóng)民工表示干幾年再回去。后者主要是年紀較大的農(nóng)民工。只有18.3%的30歲以下新生代農(nóng)民工選擇可能返鄉(xiāng)，而有25%的40歲以上老一代農(nóng)民工選擇可能返鄉(xiāng)。

也就是說，八成農(nóng)民工無論如何都會選擇在城鎮(zhèn)留下就業(yè)和居住，他們進城的選擇與戶籍制度是否改變無關。當農(nóng)民工的就業(yè)與城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展緊密掛鉤，而福利卻與城鎮(zhèn)社會管理嚴重脫節(jié)時，需要盡快實現(xiàn)戶籍與服務的分離，改善農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的各項福利待遇。否則，城鄉(xiāng)二元分割的狀態(tài)，將在城鎮(zhèn)被復制蔓延。

調(diào)查表明，新生代農(nóng)民工基本不可能再回鄉(xiāng)務農(nóng)。上世紀60、70年代“嬰兒潮”時期出生的進城農(nóng)民工已步入中年，并逐步退出城市，他們的子女即新生代農(nóng)民工開始成為農(nóng)民工的主要構成。

目前，上世紀80年代以后出生的、年滿16周歲以上的青年農(nóng)民工已經(jīng)超過1億人。新生代農(nóng)民工多數(shù)不具備從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技能，不會再回到農(nóng)村。雖然在戶籍上還是歸屬于農(nóng)民，但他們中的多數(shù)人在城市成長甚至出生在城市，心理已經(jīng)從上一代農(nóng)民工的“城市過客”心態(tài)變成了“城市主體”心態(tài)。

新生代農(nóng)民工對土地的情結(jié)弱化，思想觀念、生活習慣、行為方式已日趨城市化。新生代農(nóng)民工代表著農(nóng)民工的主流，渴望市民身份認同、待遇平等及融入城市，正發(fā)生由“亦工亦農(nóng)”向“全職非農(nóng)”轉(zhuǎn)變，由“城鄉(xiāng)雙向流動”向“融入城市”轉(zhuǎn)變，由“尋求謀生”向“追求平等”轉(zhuǎn)變。

在新生代農(nóng)民工中，高達79.2%的人沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們的就業(yè)技能已和二、三產(chǎn)業(yè)相適應，他們的生活方式已和城鎮(zhèn)相融合，回鄉(xiāng)務農(nóng)和定居的可能性不大。

調(diào)查中，愿意在各類城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民工高達91.2%，愿意回農(nóng)村定居的農(nóng)民工只占8.8%。年齡越小的農(nóng)民工，越不愿意回到農(nóng)村。只有7.7%的新生代農(nóng)民工愿意回農(nóng)村定居，而老一代農(nóng)民工的比例為13.3%。這一選擇意味著，以新生代為主的農(nóng)民工留在城鎮(zhèn)，已成為政策必須面對的緊迫事實。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工對定居城市的選擇是多元的。對定居的地方，35.7%的農(nóng)民工表示在哪里打工就住在哪里，24.8%的農(nóng)民工希望定居在縣城或小城鎮(zhèn)，14.7%的農(nóng)民工希望定居在直轄市，9.0%的人希望定居在省會或副省級城市，6.9%的人希望定居在地級市。

根據(jù)相關數(shù)據(jù)調(diào)整后，推算出在愿意在地級以上大中城市定居的農(nóng)民工占53.2%，愿意在縣城或小城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民工占38.0%，愿意回農(nóng)村定居的農(nóng)民工占8.8%。表明農(nóng)民工進城定居的選擇，與就業(yè)路徑高度一致，與大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化路徑高度一致。

農(nóng)民工市民化的意愿，是分析各項公共服務和社會管理政策改革的基礎。目前，已有約1/4的農(nóng)民工舉家遷移城鎮(zhèn)，過1/2的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，4/5的農(nóng)民工無論如何都將以城鎮(zhèn)為就業(yè)和居住的主要場所，9/10的農(nóng)民工表達了市民化的愿景。

市民化進程的推進，應根據(jù)農(nóng)民工流動的現(xiàn)實和意愿，在方向上要明確，在措施上要穩(wěn)妥，在進度上要加快，要給農(nóng)民工以穩(wěn)定的預期。

不愿意以“雙放棄”換取城鎮(zhèn)戶口

農(nóng)民是否以土地權利交換城鎮(zhèn)戶籍福利，是迄今為止，戶籍制度和人口社會管理制度改革滯后于城鎮(zhèn)化進程，遇到的最大問題。目前，一些地方正在推行以農(nóng)民“雙放棄”（承包地、宅基地）為條件，換取城鎮(zhèn)戶口的試點工作。對于各地的試點工作，爭議不斷，褒貶不一。

一項政策的出臺，要建立在充分尊重農(nóng)民自主選擇的基礎上。問卷調(diào)查表明，農(nóng)民工多不愿以置換的方式（土地換戶口）來獲取城鎮(zhèn)居民身份。調(diào)查分析顯示，在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民的土地不僅具備保障功能，而且表現(xiàn)出日益增值的財產(chǎn)功能。農(nóng)民工并非完全不愿意退出土地，而是要求對土地具有更大的處置權。

首先，80%以上的農(nóng)民工希望保留承包地。83.6%愿意進城定居的農(nóng)民工希望保留老家承包地，其中46.0%的人希望自家耕種，27.2%的人希望有償流轉(zhuǎn)，10.4%的人希望以入股分紅的方式處置承包地。只有8.2%的人表示愿意以土地換戶口，其中2.6%的人表示給城鎮(zhèn)戶口可以無償放棄承包地，6.6%的人表示給城鎮(zhèn)戶口可以有償放棄承包地。另有7.3%的人希望有其他方式處置承包地。這基本上反映了農(nóng)村土地經(jīng)營的實際情況。

調(diào)查表明，農(nóng)民工家庭自種承包地的占51.6%，委托代種或轉(zhuǎn)租的占20.7%，其他情況占27.7%。重要的是，承包地對農(nóng)民工不僅具有家庭糧食安全和就業(yè)保障的功能，還顯示出日益重要的財產(chǎn)收入功能。

有土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，每畝承包地的年租金平均為336.74元。在農(nóng)民工大規(guī)模流動的情況下，許多農(nóng)民已不再是傳統(tǒng)意義上的自耕農(nóng)，承包地的財產(chǎn)價值逐步顯現(xiàn)，成為農(nóng)民家庭重要的收入來源之一。

對于雙向流動的農(nóng)民工來說，承包地更成為他們在經(jīng)濟不景氣時“進退有據(jù)”的重要安全屏障。據(jù)不同數(shù)據(jù)來源，金融危機時，沒有耕地可種的農(nóng)民工僅占返鄉(xiāng)農(nóng)民工的2-6%，“家中有地”極大保障了社會安定。

其次，2/3的農(nóng)民工希望保留宅基地和房產(chǎn)。66.7%愿意進城定居的農(nóng)民工希望保留農(nóng)村的宅基地和房產(chǎn)，備將來用。33.3%的人希望能夠擁有不同方式的自主處置權，其中12.3%的人希望能有償轉(zhuǎn)讓，11.4%的人希望能置換城里的住房，4.8%的人希望給城鎮(zhèn)戶口，有償放棄，還有4.8%的人希望以其他方式處置。

調(diào)查中，農(nóng)民工家庭在農(nóng)村的宅基地面積平均為0.77畝，住宅建筑面積平均131.67平方米，比全國農(nóng)村居民家庭平均住宅建筑面積低2.73平方米，住宅價值平均為7.67萬元，比全國農(nóng)村居民家庭平均住宅價值高2.84萬元。

由于農(nóng)村建設用地的升值預期和在城鎮(zhèn)定居的不確定性，使得多數(shù)農(nóng)民工不愿意退出農(nóng)村宅基地。當然，比之只有8.2%的農(nóng)民工愿意以承包地換城鎮(zhèn)戶口，畢竟有多一倍約16.2%的農(nóng)民工，愿意以宅基地換城鎮(zhèn)住房 (1/3的農(nóng)民工愿意交易)。這一點給地方改革探索留下了空間。

第三，接近10%的農(nóng)民工能從農(nóng)村集體資產(chǎn)獲得收益。參加本次調(diào)查的農(nóng)民工，有7.8%的人能從老家村集體資產(chǎn)獲得收入，年均為554.32元，其中2.4%的人每年能從村集體資產(chǎn)獲得2000元以上的收益。

在村集體經(jīng)濟比較發(fā)達，并且有收益分配的情況下，這部分農(nóng)民工更是不可能退出集體成員權，來換取一紙城鎮(zhèn)戶口。通常，這類農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)融入城市群或都市圈的發(fā)展，農(nóng)民不但有穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)，還有來自農(nóng)村集體建設用地的租金收益分紅，他們已經(jīng)在實質(zhì)上實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。

但是，一些地方卻以城市規(guī)劃區(qū)的擴張和城鎮(zhèn)戶口的交換再來幫助他們實現(xiàn)名義上的市民化，可謂是南轅北轍，這也是城市周邊地區(qū)征地矛盾不斷激化的重要原因。

顯然，以土地換戶口構成了市民化進程中的一個悖論。不退地，地方政府一次支付均等服務的財力不足；退地，不符合農(nóng)民自由支配財產(chǎn)處置權的意愿。因此，以戶籍改革為手段推進市民化的傳統(tǒng)思路值得反思。正是在這個層面上，實現(xiàn)戶籍與服務脫鉤，逐步增加和不斷完善公共服務的改革，對于市民化推進具有現(xiàn)實的操作意義。