農(nóng)民是否以土地權利交換城鎮(zhèn)戶籍福利,是迄今為止戶籍制度和人口社會管理制度改革滯后于城鎮(zhèn)化進程遇到的最大問題。
農(nóng)民是否以土地權利交換城鎮(zhèn)戶籍福利,是迄今為止戶籍制度和人口社會管理制度改革滯后于城鎮(zhèn)化進程遇到的最大問題。
盡管進城就業(yè)和居住是農(nóng)民工生存的常態(tài),但在戶籍制度未發(fā)生根本改變的情況下,城鄉(xiāng)雙向流動仍是當前農(nóng)民工外出務工的基本特征。
在就業(yè)選擇上,51.8%的農(nóng)民工選擇了城市單向流動,且有23.6%的人相信戶籍政策終將改變。48.2%的農(nóng)民工選擇了城鄉(xiāng)雙向流動,且有27.7%的人把雙向流動視為正常狀態(tài)。這種選擇,反映了農(nóng)民工流動的實際狀況。
為此,在農(nóng)民工能夠在城市扎下根來以前,在農(nóng)民工能夠和城鎮(zhèn)居民享受同等待遇之前,要穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)濟制度,確保農(nóng)民工家庭進退有據(jù)。同時,7533萬農(nóng)民工已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè),他們不再是傳統(tǒng)意義上的流動人口,迫切需要與其就業(yè)方式相適應的社會管理制度。
調(diào)查顯示,農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)意愿強烈,八成人數(shù)即便不放開戶口也將長期留在城鎮(zhèn)。盡管雙向流動是當前農(nóng)民工外出務工的基本特征,但他們在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和定居的意愿卻十分強烈。
課題組以“假如不提供城鎮(zhèn)戶口,你愿意留在城里嗎”,來測量農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)的意愿。結(jié)果發(fā)現(xiàn)79.5%的農(nóng)民工都選擇留在城市,只有20.5%的農(nóng)民工表示干幾年再回去。后者主要是年紀較大的農(nóng)民工。只有18.3%的30歲以下新生代農(nóng)民工選擇可能返鄉(xiāng),而有25%的40歲以上老一代農(nóng)民工選擇可能返鄉(xiāng)。
也就是說,八成農(nóng)民工無論如何都會選擇在城鎮(zhèn)留下就業(yè)和居住,他們進城的選擇與戶籍制度是否改變無關。當農(nóng)民工的就業(yè)與城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展緊密掛鉤,而福利卻與城鎮(zhèn)社會管理嚴重脫節(jié)時,需要盡快實現(xiàn)戶籍與服務的分離,改善農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的各項福利待遇。否則,城鄉(xiāng)二元分割的狀態(tài),將在城鎮(zhèn)被復制蔓延。
調(diào)查表明,新生代農(nóng)民工基本不可能再回鄉(xiāng)務農(nóng)。上世紀60、70年代“嬰兒潮”時期出生的進城農(nóng)民工已步入中年,并逐步退出城市,他們的子女即新生代農(nóng)民工開始成為農(nóng)民工的主要構成。
目前,上世紀80年代以后出生的、年滿16周歲以上的青年農(nóng)民工已經(jīng)超過1億人。新生代農(nóng)民工多數(shù)不具備從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技能,不會再回到農(nóng)村。雖然在戶籍上還是歸屬于農(nóng)民,但他們中的多數(shù)人在城市成長甚至出生在城市,心理已經(jīng)從上一代農(nóng)民工的“城市過客”心態(tài)變成了“城市主體”心態(tài)。
新生代農(nóng)民工對土地的情結(jié)弱化,思想觀念、生活習慣、行為方式已日趨城市化。新生代農(nóng)民工代表著農(nóng)民工的主流,渴望市民身份認同、待遇平等及融入城市,正發(fā)生由“亦工亦農(nóng)”向“全職非農(nóng)”轉(zhuǎn)變,由“城鄉(xiāng)雙向流動”向“融入城市”轉(zhuǎn)變,由“尋求謀生”向“追求平等”轉(zhuǎn)變。
在新生代農(nóng)民工中,高達79.2%的人沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn),他們的就業(yè)技能已和二、三產(chǎn)業(yè)相適應,他們的生活方式已和城鎮(zhèn)相融合,回鄉(xiāng)務農(nóng)和定居的可能性不大。
調(diào)查中,愿意在各類城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民工高達91.2%,愿意回農(nóng)村定居的農(nóng)民工只占8.8%。年齡越小的農(nóng)民工,越不愿意回到農(nóng)村。只有7.7%的新生代農(nóng)民工愿意回農(nóng)村定居,而老一代農(nóng)民工的比例為13.3%。這一選擇意味著,以新生代為主的農(nóng)民工留在城鎮(zhèn),已成為政策必須面對的緊迫事實。
調(diào)查發(fā)現(xiàn),農(nóng)民工對定居城市的選擇是多元的。對定居的地方,35.7%的農(nóng)民工表示在哪里打工就住在哪里,24.8%的農(nóng)民工希望定居在縣城或小城鎮(zhèn),14.7%的農(nóng)民工希望定居在直轄市,9.0%的人希望定居在省會或副省級城市,6.9%的人希望定居在地級市。
根據(jù)相關數(shù)據(jù)調(diào)整后,推算出在愿意在地級以上大中城市定居的農(nóng)民工占53.2%,愿意在縣城或小城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民工占38.0%,愿意回農(nóng)村定居的農(nóng)民工占8.8%。表明農(nóng)民工進城定居的選擇,與就業(yè)路徑高度一致,與大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化路徑高度一致。
農(nóng)民工市民化的意愿,是分析各項公共服務和社會管理政策改革的基礎。目前,已有約1/4的農(nóng)民工舉家遷移城鎮(zhèn),過1/2的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè),4/5的農(nóng)民工無論如何都將以城鎮(zhèn)為就業(yè)和居住的主要場所,9/10的農(nóng)民工表達了市民化的愿景。
市民化進程的推進,應根據(jù)農(nóng)民工流動的現(xiàn)實和意愿,在方向上要明確,在措施上要穩(wěn)妥,在進度上要加快,要給農(nóng)民工以穩(wěn)定的預期。
農(nóng)民是否以土地權利交換城鎮(zhèn)戶籍福利,是迄今為止,戶籍制度和人口社會管理制度改革滯后于城鎮(zhèn)化進程,遇到的最大問題。目前,一些地方正在推行以農(nóng)民“雙放棄”(承包地、宅基地)為條件,換取城鎮(zhèn)戶口的試點工作。對于各地的試點工作,爭議不斷,褒貶不一。
一項政策的出臺,要建立在充分尊重農(nóng)民自主選擇的基礎上。問卷調(diào)查表明,農(nóng)民工多不愿以置換的方式(土地換戶口)來獲取城鎮(zhèn)居民身份。調(diào)查分析顯示,在城鎮(zhèn)化進程中,農(nóng)民的土地不僅具備保障功能,而且表現(xiàn)出日益增值的財產(chǎn)功能。農(nóng)民工并非完全不愿意退出土地,而是要求對土地具有更大的處置權。
首先,80%以上的農(nóng)民工希望保留承包地。83.6%愿意進城定居的農(nóng)民工希望保留老家承包地,其中46.0%的人希望自家耕種,27.2%的人希望有償流轉(zhuǎn),10.4%的人希望以入股分紅的方式處置承包地。只有8.2%的人表示愿意以土地換戶口,其中2.6%的人表示給城鎮(zhèn)戶口可以無償放棄承包地,6.6%的人表示給城鎮(zhèn)戶口可以有償放棄承包地。另有7.3%的人希望有其他方式處置承包地。這基本上反映了農(nóng)村土地經(jīng)營的實際情況。
調(diào)查表明,農(nóng)民工家庭自種承包地的占51.6%,委托代種或轉(zhuǎn)租的占20.7%,其他情況占27.7%。重要的是,承包地對農(nóng)民工不僅具有家庭糧食安全和就業(yè)保障的功能,還顯示出日益重要的財產(chǎn)收入功能。
有土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶,每畝承包地的年租金平均為336.74元。在農(nóng)民工大規(guī)模流動的情況下,許多農(nóng)民已不再是傳統(tǒng)意義上的自耕農(nóng),承包地的財產(chǎn)價值逐步顯現(xiàn),成為農(nóng)民家庭重要的收入來源之一。
對于雙向流動的農(nóng)民工來說,承包地更成為他們在經(jīng)濟不景氣時“進退有據(jù)”的重要安全屏障。據(jù)不同數(shù)據(jù)來源,金融危機時,沒有耕地可種的農(nóng)民工僅占返鄉(xiāng)農(nóng)民工的2-6%,“家中有地”極大保障了社會安定。
其次,2/3的農(nóng)民工希望保留宅基地和房產(chǎn)。66.7%愿意進城定居的農(nóng)民工希望保留農(nóng)村的宅基地和房產(chǎn),備將來用。33.3%的人希望能夠擁有不同方式的自主處置權,其中12.3%的人希望能有償轉(zhuǎn)讓,11.4%的人希望能置換城里的住房,4.8%的人希望給城鎮(zhèn)戶口,有償放棄,還有4.8%的人希望以其他方式處置。
調(diào)查中,農(nóng)民工家庭在農(nóng)村的宅基地面積平均為0.77畝,住宅建筑面積平均131.67平方米,比全國農(nóng)村居民家庭平均住宅建筑面積低2.73平方米,住宅價值平均為7.67萬元,比全國農(nóng)村居民家庭平均住宅價值高2.84萬元。
由于農(nóng)村建設用地的升值預期和在城鎮(zhèn)定居的不確定性,使得多數(shù)農(nóng)民工不愿意退出農(nóng)村宅基地。當然,比之只有8.2%的農(nóng)民工愿意以承包地換城鎮(zhèn)戶口,畢竟有多一倍約16.2%的農(nóng)民工,愿意以宅基地換城鎮(zhèn)住房 (1/3的農(nóng)民工愿意交易)。這一點給地方改革探索留下了空間。
第三,接近10%的農(nóng)民工能從農(nóng)村集體資產(chǎn)獲得收益。參加本次調(diào)查的農(nóng)民工,有7.8%的人能從老家村集體資產(chǎn)獲得收入,年均為554.32元,其中2.4%的人每年能從村集體資產(chǎn)獲得2000元以上的收益。
在村集體經(jīng)濟比較發(fā)達,并且有收益分配的情況下,這部分農(nóng)民工更是不可能退出集體成員權,來換取一紙城鎮(zhèn)戶口。通常,這類農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)融入城市群或都市圈的發(fā)展,農(nóng)民不但有穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè),還有來自農(nóng)村集體建設用地的租金收益分紅,他們已經(jīng)在實質(zhì)上實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。
但是,一些地方卻以城市規(guī)劃區(qū)的擴張和城鎮(zhèn)戶口的交換再來幫助他們實現(xiàn)名義上的市民化,可謂是南轅北轍,這也是城市周邊地區(qū)征地矛盾不斷激化的重要原因。
顯然,以土地換戶口構成了市民化進程中的一個悖論。不退地,地方政府一次支付均等服務的財力不足;退地,不符合農(nóng)民自由支配財產(chǎn)處置權的意愿。因此,以戶籍改革為手段推進市民化的傳統(tǒng)思路值得反思。正是在這個層面上,實現(xiàn)戶籍與服務脫鉤,逐步增加和不斷完善公共服務的改革,對于市民化推進具有現(xiàn)實的操作意義。