上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政透明度課題組 鄭春榮執(zhí)筆

財(cái)政預(yù)算的編制與審批等過程包含多重委托代理關(guān)系，根據(jù)財(cái)政信息的傳導(dǎo)順序可分為兩層：第一層，立法機(jī)構(gòu)（人大）與政府（財(cái)政部門）之間的委托代理。政府應(yīng)盡可能向立法機(jī)構(gòu)披露財(cái)政信息，使立法機(jī)構(gòu)能夠正確行使決策權(quán)力。第二層，公眾與立法機(jī)構(gòu)之間的委托代理。立法機(jī)構(gòu)應(yīng)盡可能向全體人大代表和社會公眾開放財(cái)政信息，防止信息漏損，使信息不對稱最小化，以利于人大代表和社會監(jiān)督。下面是我國省級財(cái)政信息傳導(dǎo)狀況的調(diào)查。

財(cái)政信息可能漏損之一：從政府到人大機(jī)關(guān)

我們通過發(fā)放調(diào)查問卷、上網(wǎng)搜索等方式，對31個省份的2010年和2011年部門預(yù)算報(bào)送省級人大審查的情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。2011年，在31個省份中，有13個?。ò不铡⒏＝?、廣東、廣西、海南、河北、黑龍江、湖南、江蘇、江西、寧夏、上海、新疆）把全部省直部門預(yù)算報(bào)送省級人大審查；有6個省（北京、貴州、吉林、四川、浙江、重慶）大致提交了一半左右的省直部門預(yù)算；有12個?。ǜ拭C、河南、湖北、遼寧、內(nèi)蒙古、青海、山東、山西、陜西、天津、西藏、云南）未公布部門預(yù)算的提交情況，估計(jì)大都是完全沒有提交或提交的部門預(yù)算數(shù)量太少，所以不公布。可見，有些政府官員在財(cái)政信息公開方面的法律意識還較為薄弱。

財(cái)政信息可能漏損之二：從人大機(jī)關(guān)到人大代表

在我國還有更為復(fù)雜的一層關(guān)系是，省人大機(jī)關(guān)（常委會、財(cái)經(jīng)委或預(yù)算工委）與省人大（全體人大代表）之間的財(cái)政信息傳導(dǎo)。

部分財(cái)政預(yù)算信息被人大機(jī)關(guān)“截留”。今年的調(diào)查問卷設(shè)計(jì)的第12個問題：“財(cái)政部門向人大常委會提供的財(cái)政信息，人大是否全部向人大代表提供？”在其中回收的兩份問卷中，兩個省人大財(cái)經(jīng)委官員都選擇了“80%以上向人大代表提供”，這說明財(cái)政部門提交的預(yù)算報(bào)告信息被人大機(jī)關(guān)“過濾”了，并沒有反映給人大代表，顯然也沒有進(jìn)入審議和表決程序。這些被“過濾”的信息有些屬于重要的財(cái)政信息，例如有一份問卷注解：“例如政府負(fù)債數(shù)額（沒有向人大代表提供）”。

一些部門預(yù)算未報(bào)送省人大代表審議。例如，2002年江蘇省政府向人代會提交的預(yù)算草案，除了全省、省級預(yù)算收支執(zhí)行和下年度安排等8張表外，還將27家部門收支預(yù)算匯總表送省人大代表，詳細(xì)的部門預(yù)算送大會各代表團(tuán)，127家省級部門收支預(yù)算匯總表送大會常務(wù)主席，詳細(xì)的部門預(yù)算送財(cái)經(jīng)委。從中可以看出，人大財(cái)經(jīng)委有127家省級部門預(yù)算收支匯總表，但人大代表見到僅是27家部門收支預(yù)算匯總表。

一些專項(xiàng)收入未納入財(cái)政預(yù)算，也因此未報(bào)送省人大代表審議。各省人大機(jī)關(guān)對專項(xiàng)收入的信息披露要求大相徑庭，信息漏損嚴(yán)重。由于《預(yù)算法》未將所有政府收入全部納入預(yù)算管理，目前一些財(cái)政收支的重要信息，如社會保險(xiǎn)預(yù)算報(bào)告、政府負(fù)債報(bào)告、國有資產(chǎn)預(yù)算、保障性住房建設(shè)等，本應(yīng)編入財(cái)政預(yù)算，提交人大全體代表會議審議。但是在操作中，均未納入預(yù)算，也因此未報(bào)送省人大代表審議。根據(jù)我們的調(diào)研，各省人大的做法一般分為兩種：

第一種做法：通過專項(xiàng)匯報(bào)會的方式向省人大常委會報(bào)告。匯報(bào)的對象僅是人大常委，而非人大全體代表，而且專項(xiàng)匯報(bào)的會期短，甚至連小組討論都沒有就直接進(jìn)行表決了。在信息披露、社會關(guān)注度等方面，專項(xiàng)匯報(bào)會遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如一年一度的“兩會”。

第二種做法：沒有任何制度對這些收入提出強(qiáng)制性的信息披露要求。某省人大財(cái)經(jīng)委在給本課題組的答復(fù)中認(rèn)為，“社會保障基金和國有企業(yè)部門信息雖然沒有列入財(cái)政預(yù)算，但如果省人大有要求，可以完全獲取全部的信息。但目前尚未有精力顧及較細(xì)的項(xiàng)目，只了解總收支預(yù)算”。顯然，政府是有義務(wù)報(bào)送社會保障基金和國有企業(yè)部門信息的，但由于法制不健全，省級人大缺乏必要的管理辦法和程序，導(dǎo)致這些信息沒有強(qiáng)制披露的要求。2009年，全國國有企業(yè)擁有的資產(chǎn)總額已高達(dá)的53.5萬億元，2010年，我國五項(xiàng)社會保險(xiǎn)基金總收入高達(dá)18646.4億元。這么龐大的收入和資產(chǎn)游離于財(cái)政預(yù)算之外，不能不說是我國預(yù)算編制和審批環(huán)節(jié)的重大缺憾。

財(cái)政信息可能漏損之三：從人大機(jī)關(guān)到社會公眾

經(jīng)省人大審批后的預(yù)算報(bào)告及部門預(yù)算未全部向社會公眾公布。2010年，全國人大財(cái)經(jīng)委在全國人大預(yù)算審查結(jié)果的報(bào)告中明確要求：在預(yù)算經(jīng)過批準(zhǔn)之后的15日內(nèi)向社會公開。但是，目前我國省級部門預(yù)算的公開情況仍然不盡如人意。

以財(cái)政透明度整體情況較好的廣東省為例，2011年該省全部116個省直部門的部門預(yù)算已提交省人大審議，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年4月1日（在省兩會結(jié)束兩個多月以后），只有60個省級部門按要求向社會公開了部門預(yù)算信息。而且大多數(shù)省廳局機(jī)構(gòu)曬出的賬本是“兩個表格兩頁紙”（部門財(cái)政撥款支出預(yù)算表和收支預(yù)算總表）。有的甚至無任何文字說明。公開的內(nèi)容，大多只有“類”、“款”等粗略領(lǐng)域，尚未詳細(xì)到具體的“項(xiàng)”。

從法律上看，預(yù)算草案經(jīng)省級人大批準(zhǔn)以后，應(yīng)由人大直接公布批準(zhǔn)后的預(yù)算案。但是，我國各級人大均要求財(cái)政部門和各職能部門自行公布預(yù)算。各職能部門在其網(wǎng)站自行公布預(yù)算的做法，導(dǎo)致社會公眾要訪問100多個省級部門網(wǎng)站才能全部了解各個部門預(yù)算。這既增加了各職能部門的信息披露成本，也提高了社會公眾的監(jiān)督成本。

人大代表不能全面獲得財(cái)政預(yù)算信息并將預(yù)算草案及相關(guān)資料帶出會場。據(jù)我們了解，一些省份在審議財(cái)政預(yù)算報(bào)告時，不能保證每位人大代表都有一份完整預(yù)算報(bào)告及部門預(yù)算草案，往往每個小組才有一套資料。對此，相關(guān)部門的解釋是：100多個部門預(yù)算草案有1萬多頁，有幾十斤重，每位人大代表都發(fā)一本，既不環(huán)保，也沒有必要。有些省市采取了一些改進(jìn)措施，例如，2011年四川省首次啟用預(yù)算信息電子查詢系統(tǒng)，人大代表可通過會場內(nèi)的計(jì)算機(jī)查看預(yù)算報(bào)告、87個省級部門預(yù)算表格等。我們認(rèn)為，不管通過何種形式，都應(yīng)保證每位人大代表非常方便地查閱財(cái)政預(yù)算信息。提供電子版的財(cái)政預(yù)算材料應(yīng)該是大勢所趨。

在人大會議結(jié)束以后，多數(shù)省份的財(cái)政預(yù)算草案往往被作為秘密文件被收回了。那么，將來人大代表要對預(yù)算執(zhí)行情況行使日常監(jiān)督權(quán)，沒有了草案，怎么行使呢？

社會公眾向人大的信息反饋機(jī)制不健全

人民代表大會制度是人民當(dāng)家作主的政權(quán)組織形式，人大機(jī)關(guān)理應(yīng)最大程度地公開聯(lián)系方式，方便社會公眾與人大常委會及各專門委員會溝通、聯(lián)系，反映社情民意。但是，本課題組在調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)許多省級人大及其常委會沒有公開聯(lián)系方式，民眾難以聯(lián)系。

網(wǎng)站設(shè)置方面存在的不足。2010年12月，我們對31個省級人大網(wǎng)站做了一項(xiàng)調(diào)查，結(jié)果表明：有2個?。▋?nèi)蒙古、西藏）沒有人大網(wǎng)站，1個?。ㄌ旖颍┑木W(wǎng)站無法登錄；9個?。ǜ拭C、海南、河南、吉林、江西、遼寧、山東、陜西、上海）的人大網(wǎng)站公布了具體的辦公地址；9個?。ǜ拭C、海南、河南、湖南、吉林、遼寧、山東、陜西、上海）的人大網(wǎng)站公布了聯(lián)系電話；有24個省的人大網(wǎng)站配置了搜索功能，便于社會公眾查找信息，但是有4個網(wǎng)站的搜索功能存在問題，無法使用；只有15個省的人大網(wǎng)站設(shè)置在線信箱或公布電子郵箱。

在網(wǎng)站的具體設(shè)置方面，也存在一些問題。例如，有的人大網(wǎng)站竟然是政府網(wǎng)站的子網(wǎng)站，顯然缺乏對人大的起碼尊重。有的人大網(wǎng)站有雜志投稿信箱，卻沒有面向社會公眾的聯(lián)系信箱。有的省人大網(wǎng)站有“聯(lián)系我們”欄目，點(diǎn)擊進(jìn)入以后，發(fā)現(xiàn)空無一字。當(dāng)然，有些人大網(wǎng)站設(shè)置了一些很好的欄目，有利于社會公眾反映意見。例如2010年12月1日，我們訪問上海人大網(wǎng)站時，發(fā)現(xiàn)有510條公眾留言，該網(wǎng)站還設(shè)置了主任信箱和網(wǎng)上信訪、重要會議文字直播、某些政策法規(guī)的問卷調(diào)查等。

人大財(cái)經(jīng)委（預(yù)算工委）的聯(lián)系電話難以查找。目前，盡管各省的人大財(cái)經(jīng)委（或預(yù)算工委）組織機(jī)構(gòu)都比較健全，但是要與這些部門聯(lián)系上卻是非常困難的。

我們通過114查號臺，查到一些省人大的總機(jī)，但是意想不到的事發(fā)生了：（1）電話打到總機(jī)時，總機(jī)話務(wù)員不同意把電話轉(zhuǎn)進(jìn)去，理由是必須是對口單位聯(lián)系工作才能進(jìn)行查號（所謂“對口單位”是指兄弟省份的人大機(jī)關(guān)）；（2）114查號臺提供的人大常委會電話一直是忙音或無人接聽，無法接入；（3）有的電話接通了，某財(cái)經(jīng)委的工作人員在聽完我們的介紹以后，直接說“打錯了”，然后就掛機(jī)；（4）一些省份人大財(cái)經(jīng)委的工作人員非常熱情地答復(fù)：“將會把填寫好的調(diào)查問卷傳真給你們”，但幾周過去了，我們都沒收到傳真回來的調(diào)查問卷。不難想象，本課題組成員花了這么多的人力、物力，都難以查找到這些人大機(jī)關(guān)的聯(lián)系電話，普通的社會公眾又怎能查找到電話號碼并暢通地與人大機(jī)關(guān)的官員進(jìn)行溝通交流呢？

財(cái)政信息公開的法律障礙

通過三年的調(diào)研，我們認(rèn)為，只有完善相關(guān)制度，才能增強(qiáng)人大推進(jìn)財(cái)政信息公開的效果。從人大角度來看，目前影響財(cái)政信息公開的法律障礙主要有：

預(yù)算相關(guān)法律未能明確人大在財(cái)政信息公開方面的責(zé)任。人大及其常委會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)、代表機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)，既要充分反映民意，也要保障人民群眾的知情權(quán)。從法律上講，各級人大及其常委會依法履職活動，應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)從過程到結(jié)果的全公開，但是預(yù)算相關(guān)法律對信息公開的規(guī)定少之又少?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中沒有涉及信息公開的條款；《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》中有少量規(guī)定，但也很不健全，例如沒有要求財(cái)政決算向社會公布?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》中連“公開”和“公布”等關(guān)鍵詞都沒有，自然也沒有強(qiáng)制信息公開的要求。

《政府信息公開條例》不適用于人大。國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》，自2008年5月1日起施行。但是該條例是國務(wù)院制訂的行政法規(guī)，只適用于各級行政機(jī)關(guān)，而不適用于人大、政協(xié)、法院、檢察院等國家機(jī)構(gòu)。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，人大機(jī)關(guān)的工作人員往往引用這個“不適用”的規(guī)定，拒絕我們的調(diào)查。因此，應(yīng)以更高層級的法律推動更大范圍的信息公開。如果信息公開立法能從行政法規(guī)盡快“升格”為法律，將能更好地推進(jìn)整個公權(quán)領(lǐng)域、公共領(lǐng)域的透明化，更好地保障公民的知情權(quán)。