孫克競

（東北財經(jīng)大學(xué)，大連 116025）

政府部門預(yù)算支出績效管理改革是深化公共財政建設(shè)、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預(yù)算管理模式、優(yōu)化公共資源配置與支出管理、提高財政資金使用效益的有效改革途徑，也是銜接宏觀政府預(yù)算管理改革與微觀部門預(yù)算單位財政資金運行方式變革的一項“中觀”預(yù)算管理制度創(chuàng)新。當(dāng)前，雖然基于財政支出績效評價的相關(guān)政府預(yù)算支出績效管理改革一直都在摸索進行，也取得了一定成果，但由于我國漸進式的轉(zhuǎn)軌改革模式，政府預(yù)算支出績效管理改革始終較難擺脫傳統(tǒng)投入控制型預(yù)算支出管理模式的束縛。然而，通過近些年來國內(nèi)外學(xué)者的交流探討，以及對國外市場經(jīng)濟發(fā)達國家相關(guān)考察，我國政府部門預(yù)算支出績效管理改革也隨之逐步深入，已從廣泛的理論探討步入實踐操作階段，最具代表性的應(yīng)數(shù)廣東省地方政府和上海浦東新區(qū)的改革實踐。從我國的現(xiàn)實情況來看，政府部門預(yù)算支出績效管理制度改革尚處于實踐探索、基礎(chǔ)夯實階段，總體改革思路與框架設(shè)計尚不完善，改革重點與創(chuàng)新手段也并不十分明晰。因此，本文從理論框架構(gòu)建、制度設(shè)計創(chuàng)新和技術(shù)手段要點三個方面集中闡述我國政府部門預(yù)算支出績效管理改革的核心內(nèi)容。

一、理論框架構(gòu)建

依據(jù)經(jīng)濟理論問題研究的基本思路，我國政府部門預(yù)算支出績效管理改革同樣可以通過構(gòu)建理論模型的方式，概括并闡述所要研究的問題，具體的模型假設(shè)條件和模型表述如下：

理論模型的假設(shè)條件一：公共部門的“理性人”假設(shè)。關(guān)于公共部門是否具備新古典經(jīng)濟學(xué)所強調(diào)的理性人特征這一問題，在公共選擇理論的研究中已經(jīng)給出了肯定的答案。尼斯坎南的“官僚效用函數(shù)”、布坎南的公共選擇分析都認(rèn)為，公共部門中的管理者和職員同普通人一樣，本質(zhì)上是有理性的，他們的行為方式可以通過任期內(nèi)面臨的各種誘惑得以解釋。這種公共部門的成員理性可以很自然地綜合并上升為部門理性，成為公共部門行為的一種不可回避的特征。雖然，科斯等新制度經(jīng)濟學(xué)家并不贊成公共部門“完全理性人”的假定，但也提出了有限理性、機會主義的政府部門行為傾向?？梢姡瑹o論是完全理性，還是有限理性，無論是“理性人”，還是“實際的人”，公共部門作為人的組織都無法成為一種“純公共產(chǎn)品”，它利己的、自私的、機會主義的行為動機時刻都在影響著公共決策活動。部門預(yù)算的編制、執(zhí)行和管理作為公共部門行為的重要現(xiàn)實載體集中體現(xiàn)了上述“理性人”的特征，部門預(yù)算績效管理改革的初衷之一就是約束并努力利用好這種“理性”。一方面，通過部門預(yù)算管理核心從投入控制向產(chǎn)出結(jié)果的轉(zhuǎn)變，以預(yù)算績效的方式有效疏導(dǎo)公共部門“理性”，約束公共部門“完全理性”的負面效應(yīng)與產(chǎn)出和效率損失。另一方面，充分利用公共部門的“理性人”特征，認(rèn)真分析公共部門與私人部門在“理性人”假設(shè)中的異同，強調(diào)私人部門及富有企業(yè)家精神的管理理念與方法在公共部門預(yù)算管理中的引入，特別是對靈活性、自由裁量權(quán)在部門預(yù)算管理改革中的理解。

理論模型的假設(shè)條件二：部門預(yù)算管理中制度契約的存在。部門預(yù)算管理中普遍存在著各種正式的規(guī)章（管理辦法、實施條例、操作守則等）和非正式的約束（運作習(xí)慣、傳統(tǒng)和禁忌等），這些構(gòu)成了部門預(yù)算管理制度的基本內(nèi)容，而預(yù)算機構(gòu)與職能部門之間的委托—代理關(guān)系，讓人更多地聯(lián)想到了市場經(jīng)濟中的契約。因此，將部門預(yù)算管理中的各種規(guī)則與框架視為具有較強約束力的制度契約，既有利于明確部門預(yù)算績效管理改革的核心內(nèi)容，也有助于開拓視野，從契約的角度引入經(jīng)濟學(xué)的分析方法，強調(diào)部門預(yù)算效率與效益。從新制度經(jīng)濟學(xué)的觀點來看，制度契約是具有很強適用性的，威廉姆森、瓦爾達沃斯基、派特?？说热硕颊J(rèn)為，預(yù)算可以被視為一種經(jīng)濟契約，雖然這不是一種新的觀點，但對這種觀點的研究還不夠深入。部門預(yù)算績效管理改革正是從制度契約的完善與創(chuàng)新角度，深入探討預(yù)算契約關(guān)系?？v觀人類社會的發(fā)展歷史，制度變遷引發(fā)經(jīng)濟績效變革已經(jīng)是不爭的事實，部門預(yù)算管理中制度契約的不斷完善與創(chuàng)新同樣可以激發(fā)預(yù)算績效，進而最大限度地發(fā)揮公共預(yù)算對社會和諧發(fā)展的推動作用。

部門預(yù)算支出績效管理改革可以構(gòu)建類似效用函數(shù)的理論模型予以表達：

式中：λ1代表制度基礎(chǔ)；λ2代表技術(shù)框架；λ3代表法規(guī)體系；λn代表其他配套措施。

從理論模型中可以看出，部門預(yù)算支出績效水平的影響因素是由包括制度基礎(chǔ)、技術(shù)框架、法規(guī)體系等諸多內(nèi)容構(gòu)成的。同時也表明，我國部門預(yù)算支出績效管理改革是以制度建設(shè)為核心，技術(shù)框架選擇與法規(guī)體系完善為重要補充，并配合其他政策措施的。

二、制度設(shè)計創(chuàng)新

制度體系設(shè)計與創(chuàng)新是將績效管理融入我國部門預(yù)算支出管理的實踐操作基礎(chǔ)，也是我國部門預(yù)算支出管理改革探索的路線圖和框架依據(jù)。政府部門預(yù)算支出績效管理改革的制度設(shè)計必須突出與傳統(tǒng)投入控制型預(yù)算支出管理模式相區(qū)別的創(chuàng)新之處，并以此為節(jié)點逐步實現(xiàn)投入控制模式向績效管理模式的轉(zhuǎn)變。

（一）構(gòu)建科學(xué)合理的組織實施制度

政府部門預(yù)算支出績效管理是一項內(nèi)容豐富、覆蓋面廣、創(chuàng)新性強、牽涉利益復(fù)雜，涉及部門預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程。因此，需要建立起包括部門預(yù)算單位、部門基層預(yù)算單位、財政部門、權(quán)力機關(guān)、審計部門、中介機構(gòu)、社會公眾在內(nèi)的職責(zé)分工明確、協(xié)調(diào)配合、透明開放、運轉(zhuǎn)有序的綜合組織實施制度（如圖1）。

首先，部門預(yù)算單位是部門預(yù)算支出績效管理改革的核心。部門預(yù)算績效管理對于部門預(yù)算單位具有天然的吸引力：一是績效管理必將給予部門管理者更多的靈活性，比如部門有權(quán)決定將未使用的資金延期或提前使用明年預(yù)算資金的一小部分；二是部門確實能夠通過績效管理，在既定水平的預(yù)算資源下找到有利于改善自身管理的路徑，且不必考慮這些評定會導(dǎo)致項目或機構(gòu)之間重大的預(yù)算資源轉(zhuǎn)移；三是績效管理的結(jié)果必然會寫入部門報告，這將以一種透明、公開、更具說服力的方式展現(xiàn)部門及其管理者的業(yè)績。提高部門預(yù)算效益和推進績效管理改革的動力必須首先來自部門及其管理者自身，換句話說，部門及其管理者必須清楚地了解他們在部門預(yù)算績效管理改革的轉(zhuǎn)換過程中能得到什么“利益”。如果連他們都不知道的話，進行持久改革的機會恐怕就很渺茫了。當(dāng)然，這方面可能還要考慮到克服預(yù)算控制部門或立法機關(guān)由于傳統(tǒng)預(yù)算模式的慣性和所形成的既定權(quán)力而自覺或不自覺不愿使部門獲得更多預(yù)算運作自由的情緒，這也就需要改革在政治上的支持。

其次，財政部門作為政府預(yù)算管理的職能部門，在引導(dǎo)和掌控部門預(yù)算支出績效管理改革方面責(zé)無旁貸，且具有其他部門不可替代的作用。在部門預(yù)算支出績效管理改革進程中，財政部門應(yīng)從自身從事預(yù)算管理工作的專業(yè)優(yōu)勢出發(fā)，站在把握全局的角度，負責(zé)改革的制度制定、政策指導(dǎo)和督促檢查等工作。

再次，權(quán)力機關(guān)與審計部門承擔(dān)著保障部門支出預(yù)算績效管理改革堅持改革初衷，切實有效推進，可持續(xù)開展，樹立改革威信，防止“偽改革”與虛假績效信息的重要監(jiān)督職責(zé)。各級人大是我國的最高權(quán)力機關(guān)，其有權(quán)責(zé)對各政府部門定期向財政部門提供的預(yù)算績效報告進行審查監(jiān)督。這里需要強調(diào)的是，政府有財政部門對其各部門預(yù)算單位的績效管理情況進行監(jiān)察與說明，掌握詳細信息，而相比之下，我國各級人大機關(guān)內(nèi)部則缺乏類似財政部門的專業(yè)機構(gòu)，無法對改革成效做出準(zhǔn)確科學(xué)的評判，這就容易造成人大對政府部門改革實踐與效果的監(jiān)督流于形式。解決方案有兩個：一是組建類似美國參眾兩院的預(yù)算委員會，特別是國會預(yù)算辦公室（CBO）。與政府財政部門相比，人大機關(guān)組建此類機構(gòu)將彌補其獨立的預(yù)算管理改革分析能力，使得人大機關(guān)可以真正挑戰(zhàn)政府財政部門對改革的評估、預(yù)測和假設(shè)，從而實現(xiàn)有效的人大監(jiān)督。二是充分發(fā)揮現(xiàn)有審計部門的作用，使其徹底脫離政府體系，將審計部門劃歸人大機關(guān)隸屬，實施立法型審計，審計部門將代表立法機構(gòu)對財政部門報送的績效報告，以及各部門的預(yù)算績效管理改革情況進行監(jiān)督審查。

最后，民間中介機構(gòu)與社會公眾的積極參與是部門預(yù)算支出績效管理改革充滿活力與生命力、實現(xiàn)改革理想、完善監(jiān)督體系的重要內(nèi)容。民間中介機構(gòu)以權(quán)力機關(guān)、部門預(yù)算單位、財政部門之外的第四方身份，可以自由靈活地參與到不同改革主體的部門預(yù)算績效管理規(guī)劃中來，并在一定程度上反映民間意愿。此外，部門預(yù)算績效管理改革的宗旨與內(nèi)容直接關(guān)系到社會公共利益的維護與提升，與人民群眾的切身利益息息相關(guān)。改革的順利開展，一方面需要得到社會公眾的支持，要在公民中樹立預(yù)算績效意識，普及預(yù)算績效管理知識，使其了解政府部門預(yù)算績效管理改革的目的、手段、程序與結(jié)果，形成公眾關(guān)注政府部門預(yù)算績效、“講績效、重績效”的良好社會風(fēng)氣。另一方面，廣大民眾對改革的監(jiān)督也是必不可少的。隨著我國社會主義民主進程的不斷推進，公民對于政府預(yù)算的分配與使用情況越來越關(guān)心，維護自身知情權(quán)的意識也越來越強。因此，部門預(yù)算績效管理改革既然是為了改善社會公共利益，就要通過制定聽證制度等方式，建立必要的民意上達渠道，吸納社會公眾參與到改革進程中來，構(gòu)建起政府與公眾之間的良性互動關(guān)系，這樣既體現(xiàn)了改革的透明開放、集思廣益，又發(fā)揮了公眾的社會監(jiān)督力量。

（二）創(chuàng)建部門預(yù)算分析員制度

在公共部門外部，如財政部門、審計和立法機構(gòu)，應(yīng)建立規(guī)范的部門預(yù)算分析員制度。當(dāng)發(fā)達市場經(jīng)濟國家的政府預(yù)算從控制定位時代轉(zhuǎn)向績效管理時代后，預(yù)算從業(yè)人員也從單純的會計背景變成了具有公共管理專業(yè)知識的人員。當(dāng)然，預(yù)算管理人員的重要性在于其在預(yù)算改革中的作用，而不是他們的人數(shù)。在發(fā)達國家，預(yù)算機構(gòu)從業(yè)人員大多是從事分析和預(yù)測的專業(yè)研究人員，但在我國，專職預(yù)算人員不僅數(shù)量少，而且大都集中于權(quán)力崗位上。從掌握權(quán)力到分析研究，這將是今后我們預(yù)算人員在部門預(yù)算支出績效管理改革中非常重要的角色轉(zhuǎn)變，部門預(yù)算分析員制度的建立將在一定程度上促進這種轉(zhuǎn)變。一方面，要挑選對部門預(yù)算業(yè)務(wù)熟悉且有預(yù)算管理工作背景的人員，并培養(yǎng)他們報告部門預(yù)算分配決策時所需要的各種技術(shù)和分析方法。另一方面，要派遣這些預(yù)算分析員與部門預(yù)算項目負責(zé)人相處，以培養(yǎng)對把握項目與政策的專有技能。例如，被分配到公共安全部門的預(yù)算分析員必須了解該部門關(guān)于防止犯罪的各種行動計劃；被分配到環(huán)境監(jiān)察部門的分析員也必須清楚該部門為加強環(huán)境監(jiān)管所制定的各種項目及操作過程。由于這些互動增加了預(yù)算分析員對部門項目績效目標(biāo)和預(yù)算約束的了解，也加強了公共部門與外部組織的溝通，間接提高了部門項目管理、資源配置等能力。

三、技術(shù)手段要點

技術(shù)支持是政府部門預(yù)算支出績效管理改革依據(jù)改革制度體系設(shè)計要求，具體落實管理操作的必要手段。對其要點的把握，是科學(xué)、合理運用技術(shù)手段取得客觀、真實績效情況的關(guān)鍵。

（一）技術(shù)手段應(yīng)用的個性差異

與制度體系設(shè)計所表現(xiàn)出的共性特征不同，政府部門預(yù)算支出績效管理的技術(shù)手段運用則更多注重不同公共部門預(yù)算單位之間、項目之間的個性差異。這種個性差異主要來自于各公共部門的不同職責(zé)和支出項目的特定使命，這直接決定了不同部門之間、項目之間在預(yù)算支出產(chǎn)出和結(jié)果上的差異（如表1），也客觀決定了各自不同的預(yù)算支出績效管理技術(shù)手段選擇。

因此，在部門預(yù)算支出績效管理的指標(biāo)設(shè)計中，在如績效目標(biāo)完成情況、預(yù)算執(zhí)行情況、經(jīng)濟和社會效益等通用一級指標(biāo)下，必須認(rèn)真研究不同部門或項目的個性指標(biāo)，這里關(guān)鍵是要區(qū)分部門預(yù)算的個性績效指標(biāo)和政府預(yù)算的社會綜合績效指標(biāo)。政府預(yù)算的社會綜合績效指標(biāo)不是與某一項部門預(yù)算支出直接相關(guān)的衡量指標(biāo)，但卻與這種支出總的政策效果有關(guān)，例如對教育支出，它的社會綜合績效指標(biāo)可能就是識字率、兒童在學(xué)率；對于健康支出，可能是壽命預(yù)期、嬰兒死亡率、疫病發(fā)生率以及醫(yī)務(wù)人員與人口總量的比例等；對于警察服務(wù)，可能用犯罪率衡量；而對于稅務(wù)服務(wù)，則可以用稅收總規(guī)模衡量，也可以用稅收占GDP的比例來衡量?？傊?，社會綜合績效指標(biāo)在部門預(yù)算支出的生產(chǎn)函數(shù)中不能直接體現(xiàn)出來，但卻是部門預(yù)算支出長期產(chǎn)出結(jié)果積累的效果。

（二）明確績效評定內(nèi)容

績效評定是政府部門預(yù)算支出績效管理技術(shù)手段的核心，其內(nèi)容可以分為產(chǎn)出評定、效率評定、結(jié)果評定和生產(chǎn)率評定。通過以下幾個例子，可以更為直觀的認(rèn)識以上這幾種績效評定（如表2）。

1.產(chǎn)出評定。產(chǎn)出的概念可以概括為：公共部門向社會提供的產(chǎn)品和服務(wù)。產(chǎn)出評定就是評定公共部門項目為社會真實提供了多少產(chǎn)品與服務(wù)。四種評定類型中最容易收集和分析，也是需要首先確定下來的就是產(chǎn)出評定或者叫做工作量評定。這是因為，一是產(chǎn)出評定反映了可操作的部門責(zé)任，并且以計劃工作量的形式為年度預(yù)算申請?zhí)峁┗A(chǔ)。二是產(chǎn)出評定被用來創(chuàng)建更高級別的效率評定和結(jié)果評定，也被用來作為流程分析的標(biāo)桿。三是它們還被用來把更高的次序評定置于背景中，以使項目管理者從制定每日管理決策的立場出發(fā)，追蹤活動和流程的績效。然而，特定的績效評定中可能會有一些錯誤動機，而且沒有其他評定比產(chǎn)出評定更可能也更容易帶有錯誤動機。比如，清潔工人知道其產(chǎn)出評定的內(nèi)容就是測量垃圾重量，他們就可能通過向垃圾上倒水等方法增加垃圾重量。在產(chǎn)出評定過程中，應(yīng)時刻注意這種錯誤的評定動機給績效評定帶來的負面影響，加強對產(chǎn)出內(nèi)容核查。此外，由于不同政府部門的公共服務(wù)內(nèi)容不同，也會造成部門管理者對產(chǎn)出評定的不同理解。比如，基礎(chǔ)教育部門將學(xué)齡前兒童的入學(xué)率作為其產(chǎn)出評定的內(nèi)容，他們就會努力提高入學(xué)率，以此作為產(chǎn)出不斷改進的證明。而公安部門若是以偵破案件的數(shù)量作為其產(chǎn)出評定內(nèi)容，那么如果遇到一些難度很大而且很耗時的案件，導(dǎo)致破案數(shù)量有所下降，是否就能說明部門產(chǎn)出不佳呢？總之，產(chǎn)出和工作量評定與部門及其管理者直接密切相關(guān)，它證明了部門公共服務(wù)的存在和狀況。同時，有效的部門預(yù)算績效評定也必須了解什么是合理的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)以及如何使用產(chǎn)出信息。

2.效率評定。效率評定并不是把項目的績效和最理想的績效做比較，而是用產(chǎn)出評定去除以投入成本。效率評定通常以單位量、單位成本、單位時間等形式出現(xiàn)，說明每一單位的投入所得到的產(chǎn)出量。對部門預(yù)算項目進行效率評價，一是可以鼓勵和鞭策部門以最小的投入換取最大的產(chǎn)出，這既節(jié)約了有限的預(yù)算資金，也為社會提供了更多的公共服務(wù)。二是可以預(yù)期未來的產(chǎn)出情況和投入成本，支持部門的預(yù)算要求。由于效率評定是由產(chǎn)出評定與投入成本相比間接得來，所以，部門項目投入與產(chǎn)出的調(diào)整時刻影響著效率評定，部門應(yīng)不時地對其進行檢測。然而，效率評定和所有績效評定一樣，同樣需要客觀對待。比如，時常出現(xiàn)的外部因素沖擊（如油價上升）所導(dǎo)致的效率下降，就不能說明這與部門管理者的管理技巧以及工作人員的產(chǎn)出水平有直接關(guān)系。此外，部門管理者對信息的需求同樣影響著效率評定，同樣的效率評定指標(biāo)可能因為投入與產(chǎn)出信息的選取方法和范圍不同，而得到詳細或是大概的結(jié)果，這很大程度上取決于部門對何種效率評價信息的需要。這有利于部門靈活運用績效評定內(nèi)容，但更要注意效率評定不能流于形式，要保證評定結(jié)果對判斷部門績效具有直接意義。

3.結(jié)果評定。部門預(yù)算項目支出的結(jié)果是指產(chǎn)出所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的消費對社會的影響。結(jié)果評定或稱效果評定是績效評定的核心，它記錄了為實現(xiàn)產(chǎn)出目標(biāo)所提供的產(chǎn)品與服務(wù)的程度，即要求公共部門在回答了“我們提供了多少產(chǎn)品和服務(wù)”之后，還要回答“我們將這些產(chǎn)品和服務(wù)完成到了何種程度”這類問題。概念的描述是比較容易理解的，但對于處理任務(wù)較為模糊或多樣化的服務(wù)，以及那些依賴于公共部門，即產(chǎn)品和服務(wù)的供給者與公民之間合約的服務(wù)來說，由于對結(jié)果的影響因素較多，提供者與公民對產(chǎn)品與服務(wù)的供給程度的不同認(rèn)識與標(biāo)準(zhǔn)，都可能使得結(jié)果評價變得異常艱難。所以，我們說結(jié)果評定最能反應(yīng)部門預(yù)算項目的實際效果，是項目執(zhí)行結(jié)果與目的之間擬合程度的最佳體現(xiàn)，對于整個績效評定最有價值，但往往設(shè)定和收集好結(jié)果信息，選擇好評定方法與指標(biāo)也是難度最大的。舉個例子：民政部門扶貧幫困部門預(yù)算項目的理想結(jié)果就是社會困難群體的日常生活和各項權(quán)益得到有效保障，就是通過相關(guān)部門預(yù)算項目的實施促使困難群體和社會有關(guān)部門的行為改善。但問題在于民政部門不能就這樣進行結(jié)果評定，除非標(biāo)準(zhǔn)十分寬松。那么，對于受到民政部門有關(guān)項目幫助的困難群體，進行第二次調(diào)查和匯報其擺脫貧困的情況（如貧困家庭的脫貧數(shù)量）則是比較明智的選擇。再比如，在冬季供暖的問題上，供暖部門與取暖居民之間是存在的服務(wù)合約，但由于供暖部門處于自然壟斷的優(yōu)勢地位，合約常常缺乏嚴(yán)格的約束條款，供暖部門與居民間對供暖的實際效果常常無法取得一直意見，結(jié)果評定就變得難度很大。因此，結(jié)果評定的困難就在于什么是重要的和我們能夠計算的之間的關(guān)系和矛盾。通常結(jié)果評定被表達成一個變化的百分比，這樣對于部門管理者和公務(wù)人員者都是有用的。另外，公共部門還應(yīng)注意區(qū)分績效評價中的結(jié)果評價和產(chǎn)出評價，進一步明確各自的內(nèi)涵和相互關(guān)系。比如，公共衛(wèi)生防疫部門的項目實施引起傳染性疾病發(fā)生率的下降就是結(jié)果評定，而為此所做的疾病救治、預(yù)防宣傳則屬于直接服務(wù)的產(chǎn)出評定。再比如，環(huán)衛(wèi)部門將街道清掃“干凈”屬于結(jié)果評定，而其清掃街道的里程則是產(chǎn)出評定。

4.生產(chǎn)率評定。生產(chǎn)率評定是效率和結(jié)果的比率，是更高級別的績效評定。對部門管理者來說，生產(chǎn)率評定的信息最為真實的反映了部門預(yù)算項目執(zhí)行結(jié)果的實際單位成本。比如，一個城市環(huán)衛(wèi)部門的預(yù)算項目中制定了一個分類回收垃圾的計劃，部門要求500個較大的垃圾回收站逐步參與到計劃中來（產(chǎn)出評定），每個站點的計劃投入是10萬元（效率評定），計劃目標(biāo)是要不斷增加用于分類回收垃圾的站點的百分比（結(jié)果評價）。那么，生產(chǎn)率評定就是單位計劃投入成本除以參與計劃站點的百分比。例如，如果參與站點的百分比達到50%，那么每個參與計劃站點的生產(chǎn)率評定就是50萬。雖然生產(chǎn)效率評定的作用和意義選而易見，但它必須首先解決關(guān)于產(chǎn)出評定和結(jié)果評定的所有問題，然后還要選擇一個合適的效率評定，相除得出一個數(shù)字，該數(shù)字就表示每單位成本可以達到的結(jié)果?？梢姡a(chǎn)率評定所要求的基礎(chǔ)條件較為苛刻，對于初期開展部門預(yù)算績效評定的公共部門來說是較為困難。

對于進行部門預(yù)算績效評定的公共部門來說，面對豐富的績效評定內(nèi)容，很自然會產(chǎn)生這樣的疑問：哪種績效評定更有用？是否存在一種評定優(yōu)于另一種評定？部門應(yīng)該選用哪種評定，以及評定組合呢？選擇哪種評定？問題的核心在于這些績效評定的結(jié)論都要說明什么，想要起到什么作用。比如部門可能會用產(chǎn)出和效率來進行績效評定，它們比結(jié)果和生產(chǎn)率評定更加準(zhǔn)確可靠。產(chǎn)出和效率評定所需要的成本比結(jié)果和生產(chǎn)力評定也要少，且很容易的被用來計算績效評定，并加入到部門的預(yù)算總結(jié)中。而且作為績效目標(biāo)的產(chǎn)出評定暗示了如果要達到更高的目標(biāo)提供服務(wù)，就可能需要更多的資源。還是站在部門角度，可能在未來部門預(yù)算績效評定中會經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，被匯報的評定都有產(chǎn)出評定（如簽發(fā)的交通違章罰單的數(shù)量）和效率評定（每簽發(fā)一張的費用），結(jié)果評定（目標(biāo)區(qū)域較少的交通事故率）則越來越少。因為，結(jié)果評定的改善是最為困難的，也最容易引起指責(zé)。預(yù)算周期要求公共部門每年都要匯報績效評定結(jié)果，為了得到好的評價，部門處處維護自身利益，報喜不報憂的情況是很可能出現(xiàn)的。雖然公共部門可以通過自由選擇部門預(yù)算文件中的績效評定內(nèi)容（如產(chǎn)出評定比結(jié)果評定要多），來塑造自身良好形象，并讓部門內(nèi)部人員放心，公眾將對自己的工作滿意，但部門所感受到的要向公眾提供績效信息的可以理解的壓力也會通過績效評定較好地反映在他們的項目上。同時，財政部門、監(jiān)督部門，以及公眾也能通過細心的分析部門績效評定，從其有意或是無意隱去的評定中發(fā)現(xiàn)實事和結(jié)果，并有要求部門進一步說明的權(quán)力。

此外，不同公共部門對績效評定種類的選擇一定存在差異。當(dāng)目標(biāo)沒有取得一致認(rèn)同，技術(shù)也還不確定的時候，政策和行為的評定是很難的。例如，一天結(jié)束之際，清潔工作非常清楚自己今天完成了什么工作，而公共政策的制定者也很想有這樣的確定性，知道自己這一天有什么成果。對于不同類型的公共部門，我們能從其不同的職責(zé)和工作內(nèi)容中總結(jié)出不同類型績效評定的效用。如果我們把這些績效評定看作一個連續(xù)體，一端是產(chǎn)出，另一端是生產(chǎn)率，那么在產(chǎn)出和結(jié)果之間有因果關(guān)系的服務(wù)提供者就能夠評定這個連續(xù)體的結(jié)果和生存率間的績效。那些不知道產(chǎn)出于結(jié)果間因果關(guān)系的服務(wù)提供者，很可能在產(chǎn)出與效率的評定上原地不動，對涉足結(jié)果和生產(chǎn)率領(lǐng)域非常小心翼翼。

四、結(jié)語

從發(fā)達市場經(jīng)濟國家的政府預(yù)算支出改革實踐來看，政府預(yù)算支出績效管理改革是適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展完善的客觀要求，而我國政府部門預(yù)算支出管理制度變革也同樣要遵循這樣一個普遍規(guī)律。在具體的改革框架設(shè)計上應(yīng)充分理解政府公共部門的利益屬性和我國所處的改革階段，在此基礎(chǔ)上挖掘出具有創(chuàng)新意義的改革制度設(shè)計節(jié)點，并明確技術(shù)手段的核心內(nèi)容，以此充分實現(xiàn)制度設(shè)計的初衷。可以預(yù)見，雖然未來以績效為核心的我國政府預(yù)算支出管理制度改革還將面臨更多的困難與挑戰(zhàn)，但以政府公共部門預(yù)算支出為載體的績效管理改革必將成為今后我國政府預(yù)算支出管理制度變革的現(xiàn)實突破口。

〔1〕威廉姆·A·尼斯坎南.官僚制與公共經(jīng)濟學(xué)[M].北京：中國青年出版社，2004.

〔2〕詹·布坎南.自由、市場與國家[M].北京：三聯(lián)出版社，1989.

〔3〕約翰·L·米克塞爾.公共財政管理：分析與應(yīng)用[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2005.

〔4〕珍妮特·M.凱麗，威廉姆·C.瑞文巴克.地方政府績效預(yù)算[M].上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2007.

〔5〕羅伊.T.梅耶斯.公共預(yù)算經(jīng)典——面向績效的新發(fā)展[M].上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2005.