聶日明

6月1日，財(cái)政部、住建部聯(lián)合通知，要求各地切實(shí)落實(shí)保障性安居工程資金，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。急切之情，躍然紙上。形勢亦不得不讓人著急起來，溫家寶總理于2月末與網(wǎng)民交流時(shí)表態(tài)，計(jì)劃從2011年起的五年內(nèi)新建保障性住房3600萬套，其中2011年將完成1000萬套。但近期的摸底調(diào)研卻顯示，今年的建設(shè)計(jì)劃執(zhí)行前景堪憂。

政府表態(tài)的保障房“民心工程”令人歡欣鼓舞，近兩年顯示躍進(jìn)狀態(tài)的保障房建設(shè)提速亦有民意基礎(chǔ)。但現(xiàn)實(shí)卻并不一定讓人滿意。1998年的房改文件《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，基本思路就是將住宅市場分為兩個(gè)部分：商品住房和保障性住房，前者刺激供給和改善質(zhì)量，增加住房市場的效率；后者以政府補(bǔ)貼和政府保障的方式解決住房問題，確保社會公平。但房價(jià)高啟數(shù)年以來，保障房建設(shè)遲遲未能如人意，自然有其不可回避的障礙。就今年的1000萬套保障房建設(shè)來說，最大的障礙就是需要1萬億以上的資金。這相當(dāng)于全國一年的土地出讓金，盡管政府賣地收入不少，但這些錢要么補(bǔ)虧空，要么用于新項(xiàng)目，年度決算和預(yù)算的節(jié)余并不多，保障房建設(shè)的資金從何而來？

房改啟動(dòng)以來，土地財(cái)政漸成政府財(cái)政收入的主要組成部分。壟斷的一級土地市場、快速增長需求（購房者的收入增長和住房按揭貸款），使得房價(jià)持續(xù)上升，亦保證了土地出讓金的增速，也維持源源不斷的房地產(chǎn)稅費(fèi)收入。換言之，因?yàn)闆]錢，所以政府才要借高房價(jià)汲取收入?，F(xiàn)在要政府拿出它們費(fèi)盡心機(jī)收來的錢來建保障房，如何可能？尤其是當(dāng)前中央地方財(cái)政收支格局的失衡，靠中央對地方政府下命令、簽軍令狀的約束來保證保障房的建設(shè)，難道是有效的監(jiān)督機(jī)制？并且不管是政府的資本還是市場的資本，在低利潤率的情況下參與到保障房建設(shè)中，很可能意味著市場發(fā)生了扭曲，借保障房之表，行“富人房”、“官員房”為里，是近幾年保障房建設(shè)過程中屢見不鮮的景象。

進(jìn)一步分析，由于短時(shí)間內(nèi)住房建設(shè)的供給是有限的，保障房的大躍進(jìn)，勢必要和商品房搶奪土地、資金、產(chǎn)業(yè)工人、建筑原材料等，對公共服務(wù)、城市規(guī)劃影響亦很大。保障房與商品房的競爭關(guān)系是無法回避的，我們現(xiàn)在真的需要3600萬套保障房嗎？如果壓縮商品房開發(fā)來完成保障房任務(wù)，將進(jìn)一步抬升商品房的價(jià)格，也有違目前房價(jià)調(diào)控的初衷，更將嚴(yán)重影響地方政府的土地出讓金與稅費(fèi)收入，對地方政府來說是不可容忍的沖擊。

就算不考慮保障房建設(shè)的資金危機(jī)，還有相當(dāng)多的疑問待解：建什么樣的保障房？誰來??？如果建設(shè)的是迎合上意的政績工程，未必能急平民之困、百姓之需。急令之下，會不會出現(xiàn)重?cái)?shù)字、不重品質(zhì)，重生產(chǎn)指標(biāo)、不問使用人的需求的現(xiàn)象？保障房的品質(zhì)、公共服務(wù)會不會成問題？或許，各地政府還會擴(kuò)大、扭曲保障房的含義、概念，將動(dòng)遷房、限價(jià)房等都計(jì)入保障房，在數(shù)據(jù)中大面積注水。這些都是以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中慣以為常的現(xiàn)象，前車可鑒。

有必要反思，目前的保障房提速是不是我們所需要的？保障房的本質(zhì)是財(cái)政向低收入群體的轉(zhuǎn)移支付，雖然有補(bǔ)磚頭和補(bǔ)人頭的效率與公平之爭，但都需要真金白銀的投入，而非空口白牙畫大餅。技術(shù)和機(jī)制設(shè)計(jì)的改進(jìn)固然可以提高效率以增加供給，但不可能無中生有、創(chuàng)造供給。在方案設(shè)計(jì)中，更不能想當(dāng)然地認(rèn)為政府（尤其是地方政府）會一心為民、多快好省地建設(shè)保障房。保障房無法通過市場來解決，政府干預(yù)就意味著大量轉(zhuǎn)移支付，在目前的財(cái)政收支背景下，是不可能的。

我們始終要回答保障房的兩個(gè)問題：要保障哪個(gè)群體？我們要為它支付多少錢？這是公共選擇的問題。

從根本上講，改變政府決策與負(fù)責(zé)機(jī)制最為重要，也即：變對上負(fù)責(zé)為對下負(fù)責(zé)，增強(qiáng)納稅人在決策、政府行為監(jiān)督上的權(quán)利。其根本是財(cái)稅體制的民主問題，這需要我們進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政稅收體制乃至最根本的政治體制改革以完成。只有把這些問題梳理清楚，談建多少套保障房、建什么房、如何籌集資金、降低成本等議題才順理成章。

（作者為上海金融與法律研究院研究員）▲