包剛升

中國(guó)應(yīng)該把握有利時(shí)機(jī)，降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，把新增財(cái)政收入的較大部分用于包括養(yǎng)老金在內(nèi)的社會(huì)福利支出。

從2011年1月1日開(kāi)始，全國(guó)企業(yè)職工退休金繼續(xù)上調(diào)約10％，人均月收入增加140元左右。春節(jié)前夕眾多企業(yè)退休職工收到了這筆錢。這是2005年以來(lái)國(guó)家連續(xù)6年提高企業(yè)職工退休金。有評(píng)論認(rèn)為，這一政策彰顯了中央政府重視民生和建設(shè)和諧社會(huì)的決心。

但是，不少學(xué)者注意到，盡管企業(yè)職工退休養(yǎng)老金年年上調(diào)，養(yǎng)老金的替代率卻在持續(xù)下降。這里所說(shuō)的替代率，是指退休金占退休前工資收入的比率?？紤]到物價(jià)變動(dòng)，一般用當(dāng)年退體金去除以當(dāng)年全國(guó)城鎮(zhèn)職工的平均工資來(lái)計(jì)算替代率。1999年之前中國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老金的替代率總體維持在75％以上，目前已逐漸下降到50％以下。而同一時(shí)期，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率并沒(méi)有下調(diào)，國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比也基本穩(wěn)定在3比l左右，即大概3個(gè)參保職工供養(yǎng)1個(gè)退休職工。

中國(guó)式“養(yǎng)老金悖論”

為什么養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率和撫養(yǎng)比沒(méi)有下降，而養(yǎng)老金替代率卻逐年下降?可以把這個(gè)問(wèn)題稱為中國(guó)式“養(yǎng)老金悖論”。這一悖論的直接原因是，企業(yè)職工退休金的漲幅不及全國(guó)城鎮(zhèn)職工平均工資的漲幅。國(guó)家公布的全國(guó)城鎮(zhèn)職工平均工資1999年之后的年均漲幅超過(guò)14％，而企業(yè)退休職工養(yǎng)老金的年均漲幅不到11％，兩者差距約為3.5％，長(zhǎng)期當(dāng)中兩者的差距會(huì)越來(lái)越大。

但這只是直接原因，原因背后是國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的基本制度安排。在影響?zhàn)B老金替代率的諸種主要因素中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率、撫養(yǎng)比、城鎮(zhèn)職工平均工資等幾項(xiàng)要么是由法律或行政規(guī)章確定，要么是由市場(chǎng)或人口結(jié)構(gòu)決定，具有比較強(qiáng)的剛性；而唯有每月養(yǎng)老金數(shù)量這一項(xiàng)是每年由國(guó)家行政決定所確定的，因而具有比較大的彈性。盡管國(guó)務(wù)院1997年的文件確定了企業(yè)退休職工養(yǎng)老金的目標(biāo)替代率為58.5％，但在實(shí)際操作中，這一目標(biāo)并未轉(zhuǎn)為具有強(qiáng)制性要求的硬性規(guī)定。其結(jié)果，就是企業(yè)退休金的漲幅低于城鎮(zhèn)職工平均工資的漲幅。

如果不扭轉(zhuǎn)養(yǎng)老金替代率持續(xù)下降的勢(shì)頭，企業(yè)退休職工相對(duì)于在職職工的實(shí)際生活水平將會(huì)持續(xù)下降。當(dāng)物價(jià)高漲時(shí)，這一問(wèn)題將會(huì)變得更加急迫。屆時(shí)，企業(yè)退休職工將不能維持現(xiàn)有生活水平，中國(guó)的老年貧困問(wèn)題或?qū)⒆兊酶訃?yán)重。

中國(guó)式“養(yǎng)老金悖論”不僅關(guān)系到企業(yè)退休職工的生活，更關(guān)系到中國(guó)整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的前景。養(yǎng)老金替代率的不斷下降，與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的初衷背道而馳。替代率的下降，就意味著企業(yè)退休職工養(yǎng)老權(quán)益的不斷流失。如果這一趨勢(shì)不扭轉(zhuǎn)，必將弱化中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的社會(huì)保障功能?，F(xiàn)有的年輕參保職工可能會(huì)預(yù)期，他們?cè)谀昀贤诵輹r(shí)將面臨一個(gè)更加不確定的未來(lái)。

如果考慮到中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率屬全球最高水平這一事實(shí)，那么養(yǎng)老金替代率不斷下降的問(wèn)題將愈發(fā)顯得嚴(yán)重。2007年以后，中國(guó)企業(yè)養(yǎng)老金替代率已經(jīng)低于50％，如果參考經(jīng)合組織國(guó)家的數(shù)據(jù)或全球勞工組織的數(shù)據(jù)，屬全球較低水平。國(guó)家相關(guān)文件規(guī)定，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率個(gè)人繳納部分為8％，企業(yè)繳納部分為20％，兩者相加為28％?；趯W(xué)者劉燕斌對(duì)2006年跨國(guó)資料的分析，可以計(jì)算出原7國(guó)集團(tuán)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)平均費(fèi)率僅為18.5％，低于中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率近10個(gè)百分點(diǎn)。也就是說(shuō)，中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率負(fù)擔(dān)是7個(gè)主要發(fā)達(dá)國(guó)家的1.5倍以上。在原7國(guó)集團(tuán)中，僅有意大利以32，7％高于中國(guó)，而加拿大、美國(guó)、日本和法國(guó)等比中國(guó)低10個(gè)百分點(diǎn)以上，其中加拿大和美國(guó)分別僅為9.9％和12.4％。北歐著名高福利國(guó)家瑞典的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率僅為18.9％，竟然比中國(guó)低9％。而剛邁入發(fā)達(dá)國(guó)家行列的新興工業(yè)化國(guó)家韓國(guó)這一數(shù)字僅為9％，個(gè)人和企業(yè)分別僅需各負(fù)擔(dān)4.5％，僅相當(dāng)于中國(guó)負(fù)擔(dān)水平的1／3。錢到底去了哪里?

一方面是全球最高水平的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，另一方面是全球較低水平的養(yǎng)老金替代率且仍在不斷下滑，那么，中間的錢到底去了哪里?實(shí)際上，國(guó)家養(yǎng)老金管理是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)，不僅涉及如何籌資、如何花錢以及如何實(shí)現(xiàn)資金的保值增值，還涉及資金在代際之間、不同類別的人群之間如何實(shí)現(xiàn)成本的分?jǐn)偤褪找娴姆窒怼?/p>

問(wèn)題的復(fù)雜性并不妨礙厘清“養(yǎng)老金悖論”的邏輯。李珍等學(xué)者認(rèn)為中國(guó)養(yǎng)老金替代率的下降是制度設(shè)計(jì)內(nèi)生的，這是有道理的，但是，還是要回答錢到底去了哪里?首先，一部分資金應(yīng)該是彌補(bǔ)了部分轉(zhuǎn)軌成本和歷史舊賬。據(jù)不同學(xué)者估算，較多意見(jiàn)認(rèn)為中國(guó)養(yǎng)老盒的轉(zhuǎn)軌成本約為3萬(wàn)億～4萬(wàn)億人民幣?？紤]到這一轉(zhuǎn)軌成本可以在30～50年間分?jǐn)偅由侠⒁蛩?，政府如需解決這一轉(zhuǎn)軌成本，每年的支出約為1500億～2000億。盡管政府每年都為養(yǎng)老及社保提供財(cái)政補(bǔ)貼，但政府并沒(méi)有明確提出解決養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)軌成本的方案，這樣一來(lái)，實(shí)際上就是養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人員和企業(yè)在承擔(dān)著這一巨額的轉(zhuǎn)軌成本。

其次，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增值率較低也是一大關(guān)鍵因素。2010年國(guó)家審計(jì)資料顯示，全國(guó)五項(xiàng)基本保險(xiǎn)基金年平均收益率不到2％。與工資漲幅和通貨膨脹率相比，國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)質(zhì)上在持續(xù)地相對(duì)貶值。在養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)條件相同情況下，基金收益率越低，工資增長(zhǎng)率越高，通貨膨脹率越高，最后投保人所能獲得替代率就越低。中國(guó)過(guò)去10年間的工資年增長(zhǎng)水平超過(guò)14％，加上通貨膨脹的因素，在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不能實(shí)現(xiàn)有效增值的條件下，難以保持較高的替代率。相對(duì)來(lái)說(shuō)，中央管理的社?；鹗找媛室哂谌珖?guó)五項(xiàng)基本保險(xiǎn)基金的總的平均收益水平。但在目前還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)籌的社會(huì)保險(xiǎn)制度之下，難以實(shí)施基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)一投資管理。

再次，一部分資金為國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的滾存結(jié)余增加做了貢獻(xiàn)。按照公開(kāi)統(tǒng)計(jì)資料，1997年中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余僅為683億元，2009年達(dá)到12526億元，13年時(shí)間增長(zhǎng)18倍!如果用每年的養(yǎng)老基金收入除以支出作為當(dāng)年的結(jié)余率，并觀察結(jié)余率的變化趨勢(shì)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)結(jié)余率1997～2001年在負(fù)的3.4％到正的7.7％之間徘徊，2002～2003年迅速抬升到10％～20％的區(qū)間，2004～2006年則提高到20％～30％之間，2007、2008、2009年則高達(dá)30％上下!結(jié)余率越高，可用于支付當(dāng)期養(yǎng)老金的資金就相對(duì)更少。

當(dāng)然，還存在影響“養(yǎng)老金悖論”的其他經(jīng)濟(jì)和政策因素。

破解中國(guó)式養(yǎng)老的難題

中國(guó)養(yǎng)老及社保事業(yè)過(guò)去30年取得了很大成就，但社保專家鄭秉文用“成就巨大，問(wèn)題很多”來(lái)形容。應(yīng)該說(shuō)，中國(guó)式“養(yǎng)老金悖論”僅僅是問(wèn)題冰山的一角。都有哪些典型問(wèn)題呢?比如，公務(wù)員、事業(yè)單位和企業(yè)退休人員享受待遇差距巨大，而農(nóng)民的養(yǎng)老起步待遇僅為每月55元，

差距之大，絕無(wú)僅有，這是多軌制的問(wèn)題；現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)以地方統(tǒng)籌為主，導(dǎo)致跨省轉(zhuǎn)續(xù)存在一定困難(《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)后，國(guó)家正試圖解決這一問(wèn)題)；按照媒體報(bào)道，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬目前已經(jīng)達(dá)1.4萬(wàn)億元；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率高達(dá)28％，使企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)過(guò)重；隨著老齡化社會(huì)的加速到來(lái)，再考慮到政府轉(zhuǎn)軌成本的欠賬，中國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長(zhǎng)期當(dāng)中將是難以持續(xù)的，等等。世界銀行專家組指出，中國(guó)現(xiàn)在的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在企業(yè)負(fù)擔(dān)不均、統(tǒng)籌層級(jí)過(guò)低、個(gè)人賬戶空賬等六大問(wèn)題，因而必須進(jìn)行徹底改革。鄭秉文則認(rèn)為，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度至今仍然是“碎片化的”，“現(xiàn)行的融資方式和給付方式都不可持續(xù)”。

既然問(wèn)題重重且不可持續(xù)，繼續(xù)改革基本養(yǎng)老金制度就勢(shì)在必行。一方面，長(zhǎng)期來(lái)看，這種改革需要統(tǒng)一清晰的國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃，即如何在綜合考慮經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、人口因素的前提下，平衡好政府、企業(yè)、個(gè)人三者的關(guān)系，設(shè)計(jì)一套有利于可持續(xù)發(fā)展、有利于持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、有利于逐步落實(shí)所有公民養(yǎng)老權(quán)益而真正做到人人平等的制度化養(yǎng)老體系。

另一方面，短期來(lái)看，推進(jìn)養(yǎng)老金制度改革時(shí)需要注意三個(gè)比較緊迫的問(wèn)題：

第一個(gè)問(wèn)題是把握改革和完善養(yǎng)老金制度的有利時(shí)機(jī)。目前正是繼續(xù)推進(jìn)養(yǎng)老金改革的有利時(shí)機(jī)，但已經(jīng)比較緊迫，甚至可以說(shuō)是刻不容緩。為什么目前的時(shí)機(jī)既有利又緊迫呢?首先，中國(guó)處在城市化的關(guān)鍵階段，城市化率已經(jīng)達(dá)到45％～50％。工業(yè)化和城市化使社會(huì)公眾逐漸弱化了與土地和傳統(tǒng)社會(huì)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系，從而使養(yǎng)老保障變得急需。目前的有利條件是，部分新城市人口的顯性福利需求還比較低，這就給國(guó)家有步驟推進(jìn)改革留下了一定的時(shí)間。但這個(gè)時(shí)間不會(huì)很長(zhǎng)，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)預(yù)測(cè)，到2030年中國(guó)城市化率將高達(dá)65％。屆時(shí)，新增數(shù)億城市居民的顯性福利需求將會(huì)非常巨大。

其次，中國(guó)已經(jīng)邁入老齡化社會(huì)，但短期中撫養(yǎng)比不會(huì)急劇上升，中國(guó)人口紅利仍將維持一段時(shí)間。中國(guó)人口與發(fā)展研究中心的馬力在2010年的報(bào)告中指出，目前中國(guó)勞動(dòng)年齡人口占總?cè)丝诒戎睾芨撸?fù)擔(dān)較輕，有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而人口撫養(yǎng)比在2013年達(dá)到最低值之后會(huì)逐步上升，但2035年前人口撫養(yǎng)比仍將低于53％的“人口紅利”期標(biāo)準(zhǔn)。而到了2030—2035年后，中國(guó)將會(huì)出現(xiàn)不到兩個(gè)在職職工供養(yǎng)一個(gè)退休人員的局面。因此，中國(guó)應(yīng)盡早建立更為合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以應(yīng)付全球最嚴(yán)重的老齡化浪潮的到來(lái)。

再次，過(guò)去30年中國(guó)創(chuàng)造了“經(jīng)濟(jì)奇跡”，過(guò)去10年中國(guó)更創(chuàng)造了財(cái)政增速遠(yuǎn)超GDP增速的“財(cái)政奇跡”。經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫預(yù)測(cè)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)還將維持二三十年的時(shí)間。經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)總量的同時(shí)，會(huì)大幅提高人均收入水平，而財(cái)政高增長(zhǎng)則準(zhǔn)備了有利的財(cái)力與物質(zhì)條件。如果等到未來(lái)經(jīng)濟(jì)增速和財(cái)政增速降下來(lái)以后，再來(lái)考慮完善養(yǎng)老及社保制度，估計(jì)會(huì)產(chǎn)生較大的資金壓力。

第二個(gè)問(wèn)題是要系統(tǒng)地降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)率。中國(guó)是全球基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率最高、負(fù)擔(dān)最重的國(guó)家之一。如果強(qiáng)制性的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率過(guò)高，那么，企業(yè)和個(gè)人自愿參與的補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃就會(huì)面臨資金不足。

因此，降低目前中國(guó)過(guò)高的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率已經(jīng)成為必需。綜合參考全球費(fèi)率水平，中國(guó)目前28％的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率應(yīng)該有很大的下調(diào)空間。過(guò)高保險(xiǎn)費(fèi)率的設(shè)計(jì)意圖固然是為了更好地保障明日所需，但卻讓企業(yè)和職工今日的收入支配權(quán)變得更加沒(méi)有保障。

第三，國(guó)家應(yīng)該把新增財(cái)政收入的較大比例重點(diǎn)用于養(yǎng)老及社保等社會(huì)福利支出。世界銀行倡導(dǎo)的多重支柱養(yǎng)老金制度中，第一部分是職工無(wú)需繳費(fèi)的、由公共財(cái)政提供的最低保障，被稱為零支柱。這是很多國(guó)家的一般做法。一國(guó)公民的最低養(yǎng)老保障由政府從公共財(cái)政中支付，而無(wú)需公民通過(guò)繳納保費(fèi)方式獲得，這一方面體現(xiàn)了公共財(cái)政的公共性，另一方面保證最低養(yǎng)老保障覆蓋的無(wú)遺漏。世界上很多國(guó)家公共財(cái)政的較高比例都用于社會(huì)福利支出，經(jīng)合組織國(guó)家的這一比例普遍超過(guò)50％。

中國(guó)近10年間國(guó)家財(cái)政收入的年增速達(dá)到19.9％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)GDP的增速。2010年新增財(cái)政收入約為全年五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金估算收入的77％。盡管還需要算細(xì)賬，但這一數(shù)據(jù)大體上證明了國(guó)家有足夠的財(cái)力彌補(bǔ)養(yǎng)老金制度的轉(zhuǎn)軌成本，并繼續(xù)加大對(duì)養(yǎng)老及社保的財(cái)政支持力度。

國(guó)家應(yīng)該把新增財(cái)政收入的較大比例重點(diǎn)用于養(yǎng)老及社保等社會(huì)福利支出，應(yīng)該利用目前比較有利的時(shí)機(jī)把社會(huì)福利支出占財(cái)政支出的比例由現(xiàn)在的約1／4逐步提升到約1／2，以此避免筆者曾經(jīng)分析過(guò)的未來(lái)可能的“福利缺口”問(wèn)題。相對(duì)合理的解決方案，有可能讓中國(guó)平穩(wěn)地渡過(guò)老齡化加速和人口紅利消失的危機(jī)；而相對(duì)糟糕的方案，無(wú)疑會(huì)加大中國(guó)未來(lái)面臨的風(fēng)險(xiǎn)。