本刊記者 | 舒文瓊

在寬帶設(shè)施不盡如人意、普遍服務(wù)未有效實現(xiàn)、部分運營商盈利欠佳的情況下，美國電信監(jiān)管機構(gòu)將不再刻意追求充分公平的競爭。

>>面對Comcast、Google等新興勢力的崛起，美國電信管制機構(gòu)有必要重新審視監(jiān)管思路和方向。

轟轟烈烈的at&t收購T-Mobile一案現(xiàn)在進入了最后的關(guān)鍵階段——at&t已將收購請求遞交美國聯(lián)邦通信管理委員會（FCC），等待FCC的最終裁決。至于FCC會為了防止壟斷而駁回請求，還是會為了促進移動通信業(yè)的發(fā)展而通過該請求，目前仍然不得而知。

對于FCC最終判決的猜測，也引發(fā)了人們對美國電信監(jiān)管政策的思考：向來促進自由、公平競爭的美國政府是否會出于對整個行業(yè)發(fā)展效率的考慮而允許并購的發(fā)生？

公平競爭是主要原則

美國是一個崇尚自由平等的國家，在電信行業(yè)，美國監(jiān)管機構(gòu)也在積極推進公平競爭，提升普遍服務(wù)水平，以保護消費者的利益，這些是美國電信業(yè)多年以來持續(xù)不變的原則。

例如，1984年美國政府強行分拆at&t，其目的就在于打破at&t的壟斷地位，促進充分的市場競爭；1996年美國政府打破業(yè)務(wù)和部門分割，允許本地電話市場和長途電信市場運營商相互進入，并且取消了電信、信息及有線電視業(yè)之間的政策性壁壘，也是為了促進這些市場的充分自由競爭。“鼓勵競爭是美國電信監(jiān)管機構(gòu)所堅持的原則，這種方向性的原則美國政府不會輕易改變?！惫ば挪侩娦叛芯吭核鞠刃阏J為。

美國政府促進公平競爭的策略限制了傳統(tǒng)運營商的壟斷地位，為新興勢力提供了便利，它們也得以快速崛起。例如，在1996年新的電信政策出臺后，以Comcast和時代華納為代表的CATV運營商異軍突起，不僅鞏固了在電視領(lǐng)域的優(yōu)勢，而且在電信業(yè)務(wù)方面表現(xiàn)突出，例如美國2010年新增的寬帶用戶中，Comcast就占據(jù)了一半左右的比例。此外，美國政府為提升普遍服務(wù)水平、推動市場充分競爭而對VoIP采取了鼓勵的態(tài)度，以Google為代表的VoIP運營商得以迅速成長。

與新興勢力快速興起形成對比的是，電信運營商的市場控制力在逐漸減弱，其發(fā)展速度也相對落后。美國電信業(yè)人士對此感到憂心忡忡：不僅電信運營商的發(fā)展會因此受到影響，而且在競爭地域邊界逐漸模糊化的大背景之下，電信行業(yè)的任何滯后都可能會給整個經(jīng)濟發(fā)展帶來嚴(yán)重的損失。

競爭不是目標(biāo)

近年來，美國移動通信業(yè)的發(fā)展也開始出現(xiàn)了趨緩的跡象。雖然排名靠前的at&t和Verizon能保持一定的增長速度，但是規(guī)模較小的移動運營商，如Sprint就出現(xiàn)了用戶數(shù)不斷下滑的情況。“美國移動運營商增長趨緩已成為必然趨勢，這一趨勢應(yīng)該引起美國監(jiān)管機構(gòu)的重視?！敝袊娦艔V州研究院某人士認為。司先秀也認為，在公平競爭這一大的原則下，F(xiàn)CC應(yīng)該在具體的尺度上作出適度的調(diào)整。

事實上，雖然美國監(jiān)管機構(gòu)崇尚自由競爭，但是近年來的事實表明，F(xiàn)CC也不會刻意為了追求充分競爭而禁止任何并購的發(fā)生。例如在2006年，F(xiàn)CC投票一致通過at&t對南方貝爾的收購議案，合并成功后，美國電信市場形成了at&t絕對主導(dǎo)下的寡頭競爭格局。美國政府此前一直鼓勵自由開放的市場競爭體制，這次合并之所以違背這一原則，是因為FCC考慮到，美國電信公司不只是在國內(nèi)競爭，而是在全球范圍內(nèi)進行競爭，因此無論交易導(dǎo)致市場集中度提升有多大，只要并購方承諾在行為上不會破壞所處市場及相關(guān)市場競爭，就可以獲取批準(zhǔn)。

現(xiàn)在看來，為促進移動通信業(yè)的發(fā)展，F(xiàn)CC通過at&t對T-Mobile的收購議案也存在可能?！安①徥菄馄髽I(yè)用來過冬的普遍做法，是否通過則主要取決于FCC對于美國移動通信市場形勢的判斷。如果通過則表明FCC認為市場在萎縮；如果否決，則表明FCC認為現(xiàn)有的市場狀況還可以接受?！鼻笆鲋袊娦艔V州研究院人士認為。

不過，美國政府也不會不加任何附加條件地偏袒移動運營商?！安粫黠@地偏袒某一方是FCC的一個做事原則，F(xiàn)CC如果做出讓步，那么它也會要求at&t做出讓步，比如清退頻譜、建設(shè)公共網(wǎng)絡(luò)等。”司先秀認為。

效率為根本

從過去的單純打破壟斷，到后來的允許并購發(fā)生，F(xiàn)CC的態(tài)度發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變。不過，其背后的實質(zhì)沒有變化。最初拆分at&t，是因為其機構(gòu)臃腫，效率低下，嚴(yán)重影響了行業(yè)發(fā)展；1996年允許不同的業(yè)務(wù)之間互相進入，是因為在本地市場和長途市場上仍然存在實質(zhì)性的壟斷；2006年允許公司并購，是因為市場容量較小，而競爭者數(shù)量太多。這其中均體現(xiàn)著美國監(jiān)管機構(gòu)對于效率的考慮，可以說，美國政府一直在公平和效率之間尋求平衡，只是在不同的發(fā)展階段，其采取的方式會有所不同。

2010年以來，美國通信市場競爭激烈，一些問題也暴露出來。比如，部分地區(qū)寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不盡如人意，偏遠地區(qū)缺乏足夠的電信服務(wù)，一些電信運營商盈利能力欠佳。為了促進電信業(yè)的發(fā)展，2010年以來美國監(jiān)管機構(gòu)出臺了幾項措施：一是制定了國家寬帶計劃，計劃耗資3500億美元，保證每個美國人都能“擁有使用寬帶的機會”；二是建立普遍服務(wù)基金，資助寬帶業(yè)務(wù)發(fā)展；三是清理頻譜資源，實現(xiàn)免費的無線寬帶服務(wù)；四是通過了網(wǎng)絡(luò)中立原則，要求有線和無線網(wǎng)絡(luò)透明且不得屏蔽合法內(nèi)容，并禁止固定寬帶服務(wù)進行不合理的歧視。上述種種措施的出發(fā)點都是為了推進整個行業(yè)的健康發(fā)展，也就是為了促進整個行業(yè)的健康、高效發(fā)展。

至于行業(yè)之間的競爭，雖然FCC有可能會通過at&T的收購申請來促進移動運營商的發(fā)展，不過司先秀認為，運營商不會通過限制CATV、VoIP等運營商來幫助移動運營商，“首先當(dāng)年對CATV的幫助是通過先發(fā)牌照來實現(xiàn)的，而現(xiàn)在不存在發(fā)牌照的機會；其次，F(xiàn)CC一直以來促進和鼓勵新生事物的發(fā)展；再者，F(xiàn)CC不會通過壓制一方來明顯偏袒另一方?！?/p>