文/俞鋒

（作者為浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院公法學(xué)系主任）

應(yīng)從推動試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)出發(fā)，建立完善的法律政策框架體系和行之有效的運(yùn)行機(jī)制，讓法治為“舟山群島新區(qū)”建設(shè)保駕護(hù)航

國務(wù)院批復(fù)的《浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》明確指出，加快舟山群島開發(fā)開放，全力打造國際物流島，建設(shè)海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)，探索設(shè)立“舟山群島新區(qū)”。從此，浙江舟山這個(gè)漁都港城將可能成為繼廣東深圳、上海浦東、重慶兩江之后，納入國家開發(fā)戰(zhàn)略的第四個(gè)“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”。伴隨著試驗(yàn)區(qū)工程的啟動，完善相關(guān)法律法規(guī)才能為這一國家開發(fā)戰(zhàn)略提供與時(shí)俱進(jìn)的法治保障。

相關(guān)法律法規(guī)亟待完善

產(chǎn)業(yè)投資法律法規(guī)有待完善。《浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》提出，加快舟山群島開發(fā)開放，全力打造國際物流島，建設(shè)我國海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)，探索設(shè)立舟山群島新區(qū)。舟山經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源多元，比如物流產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)、海島開發(fā)等等都是新型產(chǎn)業(yè)，但截止到目前，浙江省政府尚未頒布專門的產(chǎn)業(yè)投資法律法規(guī)，舟山市似乎也未獲得自行立法的法律授權(quán)，新興產(chǎn)業(yè)投資商處于“無法可依”的狀態(tài)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也缺乏政策依據(jù)。

外商投資法律有待完善。舟山市現(xiàn)有的外商投資規(guī)范性文件和政府規(guī)章比較分散，且內(nèi)容交叉或重復(fù)，形式紊亂，急需有關(guān)部門仔細(xì)審查進(jìn)而結(jié)合試驗(yàn)區(qū)的現(xiàn)實(shí)需求作出合理規(guī)劃并修訂完善。同時(shí)，現(xiàn)行政策法規(guī)對外商投資準(zhǔn)入范圍限制過緊，這與當(dāng)前國家對舟山海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)的定位和遠(yuǎn)景不相符合；對外商投資的監(jiān)督和管理缺乏透明度，政府行政監(jiān)督與管理仍是主要的調(diào)控手段。這些問題不解決，都有可能壓制外商投資開發(fā)舟山的熱情，減少外資的引入，進(jìn)而制約新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

知識產(chǎn)權(quán)法律制度保障不力。舟山國家級海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)作為改革試驗(yàn)基地，必然需要一些新做法和新舉措，必然要求政府和企業(yè)進(jìn)行制度的改革與創(chuàng)新，然而，目前舟山市的知識產(chǎn)權(quán)政策導(dǎo)向不夠明確，與各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的結(jié)合不夠緊密；有企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識比較薄弱，在企業(yè)新產(chǎn)品自主研發(fā)與經(jīng)營過程中防范風(fēng)險(xiǎn)意識有待加強(qiáng)。在行政執(zhí)法方面，舟山尚無統(tǒng)一的知識產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有機(jī)構(gòu)也未配置統(tǒng)一的政策和專職的執(zhí)法人員等。

環(huán)境法治建設(shè)有待提高。伴隨著舟山經(jīng)濟(jì)開發(fā)的展開，舟山群島海域的海洋環(huán)境質(zhì)量不容樂觀，舟山環(huán)境承受能力有飽和趨勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的矛盾開始凸顯，如果保護(hù)、控制不力，環(huán)境將進(jìn)一步惡化。如果不處理好環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系，環(huán)境問題定會制約舟山海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展，成為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

區(qū)域法律法規(guī)不協(xié)調(diào)。從國家對舟山海洋開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)的定位出發(fā)，舟山海洋開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)和浙江省內(nèi)舟山毗鄰的兄弟城市以及整個(gè)長三角區(qū)域存在著經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾。比如長三角地區(qū)間利益格局多元化、并且各個(gè)區(qū)域的利益糾紛溝通機(jī)制還不完善，法律實(shí)施保障的缺乏使得貿(mào)易糾紛產(chǎn)生后各方的協(xié)調(diào)成本比較大，這些無疑在一定程度上影響了舟山乃至整個(gè)區(qū)域的發(fā)展；區(qū)域法律制度建設(shè)的滯后，會導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)交易摩擦不斷發(fā)生。顯而易見，區(qū)域法律制度建設(shè)的落后使舟山海洋開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)的開發(fā)缺乏必要的協(xié)調(diào)渠道和法律保障。

立法完善的建議舉措

首先，應(yīng)提前做好海洋開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)的立法規(guī)劃工作，避免立法工作的盲目性和隨意性。根據(jù)國家對舟山海洋開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的要求，按照法律法規(guī)位階，由浙江省人大、省政府相關(guān)委辦負(fù)責(zé)立法規(guī)劃的起草。立法規(guī)劃應(yīng)在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上開展，搞清楚舟山海洋開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)的法律空白點(diǎn)，弄明白舟山經(jīng)濟(jì)發(fā)展究竟需要什么法律，尤其是對確保海洋開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和定位有重要作用的相關(guān)領(lǐng)域，位階較低的法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件更要注意。要切合舟山經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，確保立法的超前性和可操作性。要認(rèn)真、細(xì)致地梳理舟山海洋開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)的法律地位、相關(guān)部門的職權(quán)及其與浙江省的關(guān)系，然后根據(jù)“宜粗不宜細(xì)”的立法精神，參考深圳珠海等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)措施，全面填補(bǔ)法律空位。同時(shí)，立法工作應(yīng)反映舟山海洋開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新特色和時(shí)代發(fā)展新要求，保證舟山海洋開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)各項(xiàng)工作的開展能適時(shí)進(jìn)入法治軌道。

其次，明確立法重點(diǎn)。舟山國家級海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展伊始，就應(yīng)當(dāng)在體制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級和擴(kuò)大對外交流合作與開放方面加快立法起草。立法部門除加強(qiáng)海洋資源與海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)性立法外，還應(yīng)該加強(qiáng)各個(gè)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)部的功能區(qū)開發(fā)，促進(jìn)旅游、海島開發(fā)、港灣、物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立法起草工作；完善試驗(yàn)區(qū)內(nèi)部的社會事務(wù)管理的立法工作，建立適應(yīng)現(xiàn)代新型城市社區(qū)發(fā)展所必須的規(guī)范性文件；按照國家對舟山開發(fā)的要求和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的總目標(biāo)，法律移植和本土資源相結(jié)合，建立定位準(zhǔn)確、特色鮮明、保障有力的法律政策新體系。具體的立法措施可以考慮如下幾點(diǎn)：

——建立和完善支持風(fēng)險(xiǎn)投資的法律政策體系。舟山海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)支持和引導(dǎo)有前景的風(fēng)險(xiǎn)投資項(xiàng)目，出臺相關(guān)的優(yōu)惠政策予以扶持，政策扶持帶動大量金融資本流入風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域。在立法過程中，要深入探索，大膽嘗試，廣泛借鑒其他國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合舟山的實(shí)際情況，堅(jiān)持金融體系改革創(chuàng)新和資金風(fēng)險(xiǎn)防范并舉、擴(kuò)大投資規(guī)模與優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)并重，為舟山海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資提供良好的法律環(huán)境。

——通過立法改善外商投資環(huán)境。試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，必須依靠外資流入以保障資金鏈條的順暢。這需要在對原有法規(guī)政策進(jìn)行修訂和清理的同時(shí)，盡可能完善外商投資法規(guī)政策，適當(dāng)放寬對外資經(jīng)營業(yè)務(wù)和范圍準(zhǔn)入的限制，提高政策法規(guī)運(yùn)作的透明度。并加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督工作，完善和發(fā)展行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，建立公正公平的司法環(huán)境，克服司法地方保護(hù)主義傾向，提高司法工作人員的業(yè)務(wù)水平，確保法院判決的公信力和執(zhí)行力。

——完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度。應(yīng)立足于舟山實(shí)際，量身定制知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)戰(zhàn)略；推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)融資制度，建立舟山海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)交易平臺；拓寬對知識產(chǎn)權(quán)法律常識宣傳的渠道，提高轄區(qū)內(nèi)企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識和防范能力；建立執(zhí)行有力的知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)，建立和完善快捷高效的知產(chǎn)糾紛案件司法審判和仲裁裁決的解決機(jī)制；建立和完善知識產(chǎn)權(quán)預(yù)警和處理機(jī)制，嚴(yán)厲打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)的違法犯罪活動，維護(hù)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)。

——生態(tài)法治建設(shè)。加快生態(tài)建設(shè)和旅游經(jīng)濟(jì)建設(shè)，是舟山海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)整體規(guī)劃中極為重要的一環(huán)。在舟山生態(tài)法律政策的制定過程中，應(yīng)貫徹全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀和環(huán)境法治思想。針對舟山旅游興市的傳統(tǒng)優(yōu)勢，積極引導(dǎo)舟山海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)，大力推動生態(tài)工業(yè)區(qū)建設(shè)，鼓勵(lì)環(huán)保型企業(yè)落戶舟山生根；結(jié)合舟山群島的地理環(huán)境特點(diǎn)，針對淡水資源缺乏的現(xiàn)實(shí)，逐步推進(jìn)海水淡化工程；保證舟山海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)部污染防治措施和生態(tài)修復(fù)措施并行。

——區(qū)域協(xié)調(diào)法律制度建設(shè)。對待區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題上，可考慮建立行政“一把手”協(xié)商解決機(jī)制，比如協(xié)調(diào)跨省區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)、協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展、跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督等重大課題，并且對區(qū)域內(nèi)部所面臨的共同問題進(jìn)行磋商和協(xié)調(diào)，提出意見和建議。因而加強(qiáng)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展與溝通合作，使區(qū)域協(xié)調(diào)合作渠道、形式以及內(nèi)容法制化也是加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要措施。

——法律服務(wù)制度建設(shè)。以司法為主、仲裁為輔的法律服務(wù)制度建設(shè)同樣必不可少。首先，司法運(yùn)作應(yīng)服務(wù)于舟山海洋開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，圍繞舟山海洋開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、勞動爭議處理、企業(yè)兼并重組等經(jīng)濟(jì)問題提供咨詢服務(wù)和審判保障。其次，審判人員在處理海洋開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的新型案件中要堅(jiān)決維護(hù)司法公正，杜絕司法腐敗，維護(hù)投資者和勞動者的合法權(quán)益。還應(yīng)在舟山新建仲裁機(jī)構(gòu)，選聘省內(nèi)及全國相關(guān)領(lǐng)域的資深法律人才擔(dān)任仲裁員，認(rèn)真做好企業(yè)融資、國際投資、國際貿(mào)易、政府采購、土地拆遷、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)課題研究，借鑒世界法治發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，對舟山海洋開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)可能面臨的仲裁事務(wù)進(jìn)行超前研討，使仲裁服務(wù)更好地融入舟山海洋開發(fā)綜合試驗(yàn)區(qū)各項(xiàng)建設(shè)中。

總之，當(dāng)前國家和地方治理出現(xiàn)轉(zhuǎn)軌，逐步打開了善法善治的新局面、新形勢下，舟山海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的相應(yīng)法律法規(guī)政策配套建設(shè)和完善，應(yīng)從推動試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)出發(fā)，建立完善的法律政策框架體系和行之有效的運(yùn)行機(jī)制，從而讓法治為實(shí)現(xiàn)舟山群島經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。