摘要城中村集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展是城中村轉(zhuǎn)型的重要依托，但在如何適應(yīng)市場、如何參與市場多元化競爭方面，城中村集體經(jīng)濟依然存在著多重困境，研究這些制約性因素，提出促進城中村集體經(jīng)濟發(fā)展的良性策略，是做好城中村治理工作的前提和基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞城中村 集體經(jīng)濟 可持續(xù)發(fā)展

作者簡介：龔欣一，中共長沙市岳麓區(qū)委黨校。

中圖分類號：F325 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592(2011)03-196-02

伴隨著我國城市化的快速發(fā)展，許多近郊農(nóng)村被納入城市建設(shè)用地范圍。由于政府在征用農(nóng)村土地的過程中，受各種歷史和制度條件的約束，無力實現(xiàn)全面的市民化，不得不劃定某些特殊地塊作為原村落居住和維持生計的空間，在生活、生產(chǎn)和管理等諸方面也保持了過去農(nóng)村管理的制度和方式。這種亦城亦村，或非城非村的畸形社區(qū)，就是“城中村”。在城中村的治理上，人們往往把目光集中在戶籍制度改革上，然而，人們在城中村所看到的是村落城市化并沒有因淡化戶籍制度而完成，城中村治理還要經(jīng)歷一個艱難而復雜的產(chǎn)權(quán)重新界定和置換的過程，文化的重建以及新型社區(qū)的建設(shè)。經(jīng)過多年的調(diào)查分析，筆者認為，城中村改造能否順利推進，在很大程度上取決于城中村村民改造前后的利益補償，因為村民最關(guān)注的焦點是原村集體財產(chǎn)如何處置，將來的經(jīng)濟出路何在，妥善推進集體經(jīng)濟改革以達到帕累托改進（是以意大利經(jīng)濟學家帕累托命名的，就是一項政策能夠至少有利于一個人，而不會對任何其他人造成損害），群眾才能擁護并積極參與改革。因此，改革和發(fā)展城中村集體經(jīng)濟是做好城中村治理的重要環(huán)節(jié)。在新形勢下，城中村集體經(jīng)濟發(fā)展存在多重困境，研究這些制約因素，是做好城中村治理工作的前提和基礎(chǔ)。

一、城中村集體經(jīng)濟進一步發(fā)展的制度困境分析

（一）主體定位缺乏法律認定

目前，城中村經(jīng)濟的主體大部分還是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（有部分實現(xiàn)了集體經(jīng)濟改造，經(jīng)濟主體為股份合作社或股份公司），雖然《憲法》、《村民委員會組織法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》等法律對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都做了相應(yīng)規(guī)定，但是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織究竟是怎么樣的機構(gòu)或組織，法律上尚不明確。而集體經(jīng)濟組織是否屬于《民法通則》規(guī)定的自然人、法人、其他組織這三種民事主體也含糊不清，導致集體經(jīng)濟組織作為法律主體在性質(zhì)認定上存在困難和事實上的主體缺位。從法理上看，我國至今還沒有一部關(guān)于集體經(jīng)濟組織的專門立法，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的有關(guān)規(guī)定，主要散見于涉農(nóng)法律法規(guī)和中共中央、國務(wù)院以及各地方的文件中，且這些規(guī)定只是一種原則性的規(guī)定，主要體現(xiàn)的是黨和國家的基本政策和大政方針，對于實際工作的指導缺乏直接的操作性。作為集體經(jīng)濟組織，由于缺乏法人財產(chǎn)權(quán)的法律界定，就沒有獨立的合法身份，就無法得到信貸支持，妨礙了城中村經(jīng)濟的發(fā)展壯大。

（二）政府扶植政策不完善

發(fā)展城中村集體經(jīng)濟，在目前城中村村民醫(yī)療、社會保障制度尚不健全的情況下，是失去生產(chǎn)用地的村民在轉(zhuǎn)型期進行生活、生產(chǎn)的重要保障，應(yīng)該得到政府的大力扶植，但目前關(guān)于城中村集體經(jīng)濟的扶植政策非常少。而且，改造后的城中村集體經(jīng)濟既不屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的范疇，也不屬于新興產(chǎn)業(yè)的范疇，在扶植政策上屬于“兩不靠”的尷尬境地。例如，按照相關(guān)稅收法規(guī)的規(guī)定，當前政府從稅收上扶持農(nóng)業(yè)合作社，主要是對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售的自產(chǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品給予免稅，即指直接從事植物的種植、收割和動物的飼養(yǎng)、捕撈的單位和個人銷售的自產(chǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品。按照這條規(guī)定，當前城中村集體經(jīng)濟組織農(nóng)民合作社發(fā)展集體經(jīng)濟的經(jīng)營收入就不屬于免稅范圍，要征收相當于私營企業(yè)的同等稅額，這對于脆弱的城中村集體經(jīng)濟的成長極為不利。

（三）人才引進和培養(yǎng)上存在諸多不利因素

目前，城中村普遍存在著干部年齡偏大，文化程度偏低的問題。在土地被城市整合后，集體經(jīng)濟發(fā)展方式必然要發(fā)生轉(zhuǎn)變，部分村干部一時難以適應(yīng)，直接影響了村集體組織的決策能力。如在集體經(jīng)濟的股份制改造中，集體資產(chǎn)評估、量化和股權(quán)的劃分都需要專業(yè)的知識，一般由專業(yè)的評估機構(gòu)完成。而這些程序在一些城中村中往往就直接由幾位村干部和村民自行劃分，評估和量化的結(jié)果不科學，很難達到公平、公正的原則要求，這就為以后經(jīng)濟的發(fā)展留下了隱患。在目前封閉的村集體經(jīng)濟管理體制下，城中村還存在引進高級管理人才難的問題，即使有部分地區(qū)有引進人才，由于村集體自身存在的封閉性和保守性，“外來和尚也念不好本村的經(jīng)”。

(四)組織管理存在缺陷

目前僅有一部分城中村進行了集體經(jīng)濟的股份制改造，城中村的集體經(jīng)濟組織往往與村的黨政組織是高度合一的，集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導職務(wù)一般都是該行政村的負責人兼任。在管理方式上，企業(yè)往往與黨支部、村委會合署辦公，由于村委會成員對于企業(yè)管理的方式采用過多的行政手段，組織管理中問題不少。

1．管理制度不健全。城中村集體資產(chǎn)管理制度存在宏觀限定多，微觀要求少的缺陷，許多已不適應(yīng)當前集體資產(chǎn)管理的需要。一些集體資產(chǎn)的占有使用者鉆制度的空子，謀取私利。制度及監(jiān)管的缺失埋下了集體資產(chǎn)流失的隱患，影響了城中村的穩(wěn)定和發(fā)展。

2．民主管理制度不落實，各種監(jiān)督主體作用發(fā)揮不大?！稌嫹ā访鞔_規(guī)定：“重大對外投資、資產(chǎn)處置、資金調(diào)度和其它重要經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項的決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督、相互制約程序應(yīng)當明確?！倍鴮嶋H中，對集體資產(chǎn)的管理沒有明確細化的監(jiān)督程序和內(nèi)容，沒有形成“民主監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督”等監(jiān)督合力，有法不依、有章不循沒有得到有效遏制。

3．考核評價體系不健全。在對村干部任期內(nèi)管理經(jīng)營集體資產(chǎn)的評價上，集體資產(chǎn)主管部門盡管十分重視村干部任期和離任審計，但由于受客觀條件的制約，審計的范圍只有事后賬目審計，缺乏對村干部任期內(nèi)和離任時必須計算出真實家底的考核評價體系。

二、破解城中村集體經(jīng)濟發(fā)展瓶頸，促進良性發(fā)展的策略

（一）確立集體經(jīng)濟組織市場化運作模式

目前，大部分城中村的集體經(jīng)濟組織往往與村的黨政組織是高度合一的。從前面的分析還可看出，城中村的集體經(jīng)濟組織，包括一些已經(jīng)轉(zhuǎn)制成股份合作制的組織，都具有很大的封閉性，管理人才等社會資源很難流入。這說明，在今天的城市市場經(jīng)濟體系中，資源在城中村集體經(jīng)濟組織這一微觀層次上的配置是缺乏效率的，純粹依靠改善這種組織的經(jīng)營方式不能解決根本問題，只有在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，對城中村集體經(jīng)濟組織進行根本性的變革，也就是建立股份制經(jīng)濟模式，使其在市場經(jīng)濟的運行中具有法人地位，才能使其實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，對改革條件已經(jīng)成熟的城中村，將城中村集體經(jīng)濟組織建成股份合作經(jīng)濟組織(條件成熟的可以成立有限責任公司或股份有限公司)是切合城中村實際的現(xiàn)實選擇。

（二）完善相關(guān)運行機制

城中村集體經(jīng)濟組織的運作模式明確后，仍需按照企業(yè)法人發(fā)展模式對其運行機制進行完善，建立決策機構(gòu)、經(jīng)營管理機構(gòu)以及監(jiān)督機構(gòu)的完整組織結(jié)構(gòu)。

1．制定股份管理相關(guān)細則。針對城區(qū)現(xiàn)有的“城中村”比較多這種實際情況，城區(qū)政府應(yīng)通過調(diào)查研究，盡快出臺《關(guān)于進一步深化農(nóng)村體制改革的決定》，實行以土地使用權(quán)入股的股份合作制，按人口分配股權(quán)，固化農(nóng)村股份合作社股權(quán)，即“生不加，死不減，遷入遷出也不加減”；在實行股份合作制前做好資產(chǎn)評估統(tǒng)計工作，并規(guī)定一個時限止（計劃生育年度統(tǒng)計截止日），在冊的農(nóng)業(yè)人口（具體能享有股份的主體可由各村根據(jù)本村的具體情況、原村規(guī)民約以及風俗習慣決定），均可獲一次性配置的股份，固化股權(quán)，分配到個人(股權(quán)證上注明個人姓名)。以后擴股按市場行為用現(xiàn)金購買，年終分紅按持股的份額進行。

2．明確股權(quán)主體。為切實保障實行股份合作制，使村民能夠依法、合理享有同等的分配權(quán)，城區(qū)的民政部門應(yīng)依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策，會同司法部門，在征求各村意見后，制定統(tǒng)一的“村民享有土地使用權(quán)入股的分配權(quán)資格認定的意見”，把享有分配主體資格認定原則、認定時間、認定條件、認定程序固定下來，規(guī)定結(jié)婚后戶口和居住地仍在原村的農(nóng)村婦女及其按計劃生育的子女，居住、戶籍、生產(chǎn)勞動和計劃生育等是否與當?shù)卮迕裣碛型葯?quán)利，明確出嫁女、招郎女等是否與當?shù)卮迕裣碛型却觥?/p>

3．處理好股份合作經(jīng)濟組織與村級基層組織的關(guān)系。改革初期,可以實行支部、村委、股份合作經(jīng)濟組織“三塊牌子、一套人馬”。條件成熟時，股份經(jīng)濟合作組織要參照公司建立起相互制衡的“三會”(董事會、監(jiān)事會、股東大會)制度和法人治理結(jié)構(gòu),和行政組織完全分離，同時在經(jīng)營管理實踐中,注意打造培養(yǎng)出一支高效、精干和有較強市場經(jīng)濟意識的經(jīng)營管理隊伍。

（三）加強政策扶植力度

目前條件下，我國政府開展的對城中村民的社會保障，無論是力度還是公信度都非常有限，因此，給予城中村集體經(jīng)濟必要的保護政策，保障城中村經(jīng)濟的正常發(fā)展發(fā)展，在現(xiàn)階段能有效促進農(nóng)民減負增收，服務(wù)城中村居民生產(chǎn)生活。第一，條件成熟的城中村可實現(xiàn)城中村改造，在實現(xiàn)城中村完全融入城市過程中，應(yīng)給予城中村集體土地轉(zhuǎn)換成國有土地的政策優(yōu)惠，保證城中村居民正常轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?。第二，可給予發(fā)展中的城中村集體經(jīng)濟與農(nóng)村集體經(jīng)濟同等稅收、金融、財政優(yōu)惠，鼓勵城中村集體經(jīng)濟的發(fā)展。

（四）人才管理制度

經(jīng)濟要發(fā)展必須要重視作為發(fā)展主體的人的素質(zhì)問題。首先，要緊密結(jié)合農(nóng)村城市化發(fā)展村級基層組織建設(shè)的實際，注重加強城中村集體經(jīng)濟發(fā)展所需要的各類經(jīng)營人才、技術(shù)人才的培訓，著力培育城中村集體經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)軍人物，此外，還要積極開展與城中村集體經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的職業(yè)技能培訓，努力培育有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民，為城中村集體經(jīng)濟發(fā)展提供人才資源的綜合支撐。其次，要加強城中村建設(shè)的智力支持。如何在城中村的集體經(jīng)濟發(fā)展中利用高校資源，就需要政府搭建高校與城中村交流的平臺，鼓勵相關(guān)專家教授參與城中村發(fā)展的研究，通過專家聯(lián)點形式，經(jīng)過長期的實地調(diào)查研究提出可操作性強的科研成果。第三，要加強村民后代素質(zhì)的提高。村委會要重視適齡兒童的教育問題，要鼓勵、獎勵學習，并形成制度，不僅培養(yǎng)小孩的學習興趣，同時要增強村民家庭培養(yǎng)小孩讀書的熱情。

參考文獻：

[1]高鴻業(yè)．西方經(jīng)濟學．北京：中國經(jīng)濟出版社．2000．

[2]孫擁軍．淺議當前“城中村”集體資產(chǎn)經(jīng)營管理中存在的問題和對策．山東行政學院山東經(jīng)濟管理干部學院學報．2009（3）．