□ 郭玉梅 竇占祥

隨著我國港口經(jīng)濟(jì)和社會(huì)技術(shù)的迅猛發(fā)展，港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸已成為海上危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸領(lǐng)域的一個(gè)重要組成部分。目前，我國港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)难芯繜o論是在學(xué)理研究方面，還是在實(shí)務(wù)操作方面，都顯現(xiàn)出諸多的特點(diǎn)。在這種情況下，港口危險(xiǎn)貨物的運(yùn)輸相關(guān)法律問題的研究廣受航運(yùn)界和學(xué)術(shù)界的關(guān)注。本文主要對(duì)我國港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理的現(xiàn)狀及相關(guān)的法律規(guī)范以及存在的問題進(jìn)行探討。

一、我國港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理現(xiàn)狀

1.我國港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸基本情況。

近年來，我國國民經(jīng)濟(jì)和對(duì)外貿(mào)易發(fā)展迅速，危險(xiǎn)貨物的運(yùn)輸量呈逐年上升趨勢，碼頭的專業(yè)化作業(yè)能力也在不斷加強(qiáng)。目前，我國在危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸能力上，上海港和青島港一直居于前列。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，進(jìn)出上海港和青島港的危險(xiǎn)貨物涉及到 《國際海運(yùn)危險(xiǎn)貨物規(guī)則》中所列的九大類、上百種危險(xiǎn)貨物。2010年進(jìn)、出及危險(xiǎn)貨物集裝箱，包括可移動(dòng)罐柜，兩大港口累計(jì)達(dá)1.2億t，占到全國進(jìn)出口總量的一半以上。其中一級(jí)易燃、易爆、氧化、劇毒、腐蝕類危險(xiǎn)貨物占進(jìn)出口箱量的50%。

目前我國多數(shù)港口對(duì)危險(xiǎn)貨物碼頭進(jìn)行了區(qū)域劃分。比如上海港根據(jù)管理歸屬將危險(xiǎn)貨物碼頭，分為港區(qū)危險(xiǎn)貨物碼頭、貨主專用危險(xiǎn)貨物碼頭和內(nèi)河危險(xiǎn)貨物碼頭三大類。危險(xiǎn)貨物碼頭進(jìn)行區(qū)域分類有助于增強(qiáng)碼頭的專業(yè)化作業(yè)水平。

危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸作業(yè)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是危險(xiǎn)貨物敏感度高，爆轟速度、威力和猛度等各項(xiàng)參考指標(biāo)都高于同類貨物，機(jī)械操作技術(shù)難度大，要求高，貨主租用專船整船運(yùn)輸增多；二是危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸點(diǎn)多面廣、分布廣泛，涉及作業(yè)眾多，有化工、石油化工、電力、輕工、倉儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、食品、民用燃料等行業(yè)；三是作業(yè)種類齊全，涉及危險(xiǎn)貨物名錄的幾大類危險(xiǎn)貨物；四是事故危害性大。由于危險(xiǎn)品自身所具有的易燃、易爆、毒害、腐蝕、放射、以及污染環(huán)境等特性，一旦發(fā)生事故，如果不及時(shí)采取有效的應(yīng)急措施，將造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。當(dāng)然，我國的港口企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)都相當(dāng)重視，港口危險(xiǎn)貨物安全情況基本穩(wěn)定?？傮w安全狀況是：大型港口企業(yè)好于小型港口企業(yè)，港區(qū)碼頭好于貨主碼頭。

2.港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)淖鳂I(yè)安全問題。

港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸存在的最大問題就是港口危險(xiǎn)貨物的作業(yè)安全問題。港口危險(xiǎn)貨物作業(yè)存在安全隱患。這些不安全因素主要來自貨物本身的理化性質(zhì)以及外界的環(huán)境條件。當(dāng)出現(xiàn)碰撞、摩擦、熱、火、水等外界條件的影響，或性質(zhì)互不相容物質(zhì)的混裝以及通風(fēng)不良、積熱不散，包裝破損等，往往會(huì)造成嚴(yán)重事故。

港口危險(xiǎn)貨物作業(yè)存在以下不安全因素：

（1）危險(xiǎn)貨物自身的特性。如易燃液體具有易揮發(fā)性和蒸氣燃爆性、高度易燃性、受熱膨脹性、高度流動(dòng)擴(kuò)散性，與強(qiáng)酸、氧化劑劇烈反應(yīng)性、毒害性、易聚積靜電等特性。一般燃燒和爆炸下限低、范圍寬、且燃爆和著火能量極小。

（2）裝運(yùn)條件因素。危險(xiǎn)貨物的運(yùn)輸、裝卸、儲(chǔ)存條件如包裝、積載、隔離等因素對(duì)事故發(fā)生也有影響。在包裝危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全方面，貨物的包裝至關(guān)重要，既能保護(hù)危險(xiǎn)貨物質(zhì)量和數(shù)量的完整，也是防止運(yùn)輸裝卸過程中發(fā)生燃燒、爆炸、腐蝕、毒害等事故的重要措施，是安全運(yùn)輸?shù)幕緱l件之一。但在實(shí)際工作中由于包裝容器強(qiáng)度不夠，或者包裝襯墊材料選用不當(dāng)，可能導(dǎo)致容器破損，化學(xué)物料泄漏，引發(fā)事故。

閆化然(1986—)，男，安徽亳州人，講師，博士生，研究方向?yàn)榇敖煌üこ?。E-mail:455596621@qq.com

（3）人的因素。有些從事危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸裝卸的工作人員，法律意識(shí)淡薄，文化素質(zhì)低，專業(yè)知識(shí)有限。從業(yè)人員對(duì)危險(xiǎn)貨物相關(guān)的法律法規(guī)知識(shí)了解很少，違章運(yùn)輸，甚至非法運(yùn)輸；對(duì)所裝運(yùn)的危險(xiǎn)貨物的危險(xiǎn)性也知之甚少，一旦貨物發(fā)生泄漏或引起火災(zāi)等事故，不能在第一時(shí)間采取有效措施，制止事態(tài)擴(kuò)大。從業(yè)人員流動(dòng)頻繁，影響技術(shù)水平的進(jìn)一步提高。還有的裝卸人員違反操作規(guī)程，不按規(guī)定裝卸，都容易導(dǎo)致事故發(fā)生。

（4）物的原因。小型船舶不適航、不適裝，形成水上危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸在承運(yùn)、裝卸、作業(yè)過程中的安全隱患；設(shè)備處于危險(xiǎn)狀態(tài)；裝置現(xiàn)場的設(shè)施不良；缺少防火、防爆安全裝置和設(shè)施；缺少警戒設(shè)備；缺少保護(hù)性裝具等。

（5）管理的原因。包括管理人員不稱職；管理體制不適應(yīng)、規(guī)章制度不健全、技術(shù)力量不強(qiáng)等。

二、我國港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸法律規(guī)范

1.技術(shù)性法律規(guī)范。

由于危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)募夹g(shù)性較強(qiáng)，我國在借鑒國際公約的基礎(chǔ)上，制定了專門的技術(shù)性規(guī)范來調(diào)整港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸。危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸區(qū)別于一般貨物運(yùn)輸?shù)囊粋€(gè)突出特點(diǎn)是運(yùn)輸?shù)陌踩?。尤其是在港口中轉(zhuǎn)運(yùn)輸過程中，一旦發(fā)生事故，將造成岸上不特定多數(shù)人生命財(cái)產(chǎn)損失，危及到公共安全，嚴(yán)重事故都將可能摧毀一座港口。因而，為確保港口危險(xiǎn)貨物的運(yùn)輸安全，對(duì)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)募夹g(shù)性規(guī)范水平提出了相當(dāng)高的要求。

我國制定了許多有關(guān)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)募夹g(shù)性法律規(guī)范。目前，涉及到港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)募夹g(shù)性法律規(guī)范主要是一些行政法規(guī)、部門規(guī)章和國家標(biāo)準(zhǔn)。

在 《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》、 《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》、 《道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》這些規(guī)范中都涉及到有關(guān)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理的內(nèi)容，但是規(guī)定較為籠統(tǒng)、概括，缺乏實(shí)踐的指導(dǎo)意義。不過，對(duì)于危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理最具有指導(dǎo)性的是相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)，而且值得一提的是這些國家標(biāo)準(zhǔn)通常是同國際接軌，較為具體、系統(tǒng)、全面。

國家標(biāo)準(zhǔn)通常包括強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。其中，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是具有法規(guī)性質(zhì)的技術(shù)性規(guī)范?？梢姡@些國家標(biāo)準(zhǔn)也是危險(xiǎn)貨物法律體系的重要組成部分。

2.管理規(guī)范。

我國高度重視海上危險(xiǎn)貨物的運(yùn)輸安全，尤其是港口危險(xiǎn)貨物的作業(yè)安全。在港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理方面，我國頒布了諸多規(guī)范性的法律、法規(guī)和政策。早在1983年，全國人大常委會(huì)就已經(jīng)通過了 《海上交通安全法》，但僅有兩條相關(guān)規(guī)定。該法的法律責(zé)任一章也未對(duì)相關(guān)違法行為的處罰作出非常明確具體的規(guī)定。對(duì)于違章的處罰主要是適用 《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》。該規(guī)定作為部門規(guī)章不能很好地滿足加大對(duì)危險(xiǎn)貨物違章處罰力度的需要。此后于2000年頒布實(shí)施了 《海洋環(huán)境保護(hù)法》。從2004年1月1日起， 《港口法》、《港口危險(xiǎn)貨物管理規(guī)定》 （交通部2003年9號(hào)令）和《船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》 （交通部2003年10號(hào)令）同時(shí)生效。其它關(guān)于危險(xiǎn)貨物的管理規(guī)定主要有 《船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物安全監(jiān)督管理規(guī)則》、 《集裝箱裝運(yùn)危險(xiǎn)貨物監(jiān)督管理規(guī)定》、 《船舶載運(yùn)外貿(mào)危險(xiǎn)貨物申報(bào)規(guī)定》等。

三、我國港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸法律規(guī)范存在的問題

如上所述，我國涉及港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理的法律規(guī)范主要是技術(shù)規(guī)范和管理規(guī)范?？傮w上看，我國港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理的法律規(guī)范缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性和可操作性。具體主要存在以下三方面的問題：

1.技術(shù)性規(guī)范過于概括，缺乏操作性。一直以來，我國對(duì)港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全重視不夠，相關(guān)的技術(shù)規(guī)范內(nèi)容較少，也不夠完善。目前，我國的危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理的技術(shù)性規(guī)范主要是各類國家標(biāo)準(zhǔn)，也有相關(guān)的行政法規(guī)和部門規(guī)章涉及到部分內(nèi)容。這類國家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)危險(xiǎn)貨物的包裝、標(biāo)識(shí)以及裝卸運(yùn)輸?shù)南鄳?yīng)問題作了規(guī)定，但是卻不夠全面、具體。例如，我國的危險(xiǎn)貨物名錄對(duì)危險(xiǎn)貨物的列舉不夠全面，有部分具有危險(xiǎn)性的貨物并沒有列入我國危險(xiǎn)貨物名表，這對(duì)于危險(xiǎn)貨物的運(yùn)輸安全和海上運(yùn)輸安全都是十分不利的。此外，對(duì)于危險(xiǎn)貨物的包裝、標(biāo)識(shí)以及裝卸等內(nèi)容的規(guī)定，都是適用一般危險(xiǎn)貨物的原則性規(guī)定，對(duì)于某些具有特殊性質(zhì)的危險(xiǎn)貨物應(yīng)當(dāng)在這部分規(guī)范中予以特別規(guī)定，這樣才更具操作性，長遠(yuǎn)來看，也更加有利于我國危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸法律法規(guī)同國際接軌。

2.法律位階較低，導(dǎo)致執(zhí)法管理力度不夠。我國的港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容大多散見于海洋環(huán)境保護(hù)的部分法律、法規(guī)中。例如在 《海洋環(huán)境保護(hù)法》中，對(duì)這部分內(nèi)容僅有幾條規(guī)定，而其它主要對(duì)港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理內(nèi)容作出規(guī)定的大部分是規(guī)章和政府的某些政策。由于港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理的立法位階較低，對(duì)相應(yīng)的違法行為并不能起到較好的威懾作用。隨著我國危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)难该桶l(fā)展，目前的港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理的法律法規(guī)，除了 《海上交通安全法》、 《海洋環(huán)境保護(hù)法》以外，其它規(guī)定的法律層級(jí)較低，由于海上危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)目焖侔l(fā)展和港口管理職責(zé)的加強(qiáng)，這些規(guī)定在加強(qiáng)港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理方面已不能起到一個(gè)很好的監(jiān)督管理效果。

3.多部門管理，職能劃分不明確。根據(jù)我國港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理的法律、法規(guī)，我國港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理部門有海事部門、海關(guān)部門、環(huán)保部門以及有關(guān)港口管理部門。各級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)履行 《海上交通安全法》、 《海洋環(huán)境保護(hù)法》、 《水污染防治法》、 《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》、 《水上安全監(jiān)督行政處罰規(guī)定》等國家法律、行政法規(guī)、規(guī)章中 “港務(wù)監(jiān)督”、 “港航監(jiān)督”、 “港監(jiān)機(jī)構(gòu)”的管理和處罰職責(zé)；海關(guān)嚴(yán)格按照 《中華人民共和國海關(guān)關(guān)于境內(nèi)公路承運(yùn)海關(guān)監(jiān)管貨物的運(yùn)輸企業(yè)及其車輛、駕駛員的管理辦法》 （〔2005〕總署第121令）的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)把運(yùn)輸企業(yè)危險(xiǎn)品資質(zhì)的審核關(guān)，加強(qiáng)海關(guān)對(duì)運(yùn)輸企業(yè)車輛及駕駛員的監(jiān)督管理等；港口公安機(jī)關(guān)對(duì)港口內(nèi)的危險(xiǎn)品作業(yè)按照中華人民共和國相關(guān)法律執(zhí)行。多部門分散管理，權(quán)責(zé)不明確，不能很好地形成管理合力，容易造成混亂，浪費(fèi)行政資源。

所以，在港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理法律體系的完善中，有必要制定調(diào)整危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)慕y(tǒng)一立法，補(bǔ)充頒布相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，從而達(dá)到危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理的立法系統(tǒng)化，加大對(duì)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)督管理工作。