□ 郭玉梅 竇占祥
隨著我國港口經(jīng)濟(jì)和社會技術(shù)的迅猛發(fā)展,港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸已成為海上危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸領(lǐng)域的一個重要組成部分。目前,我國港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)难芯繜o論是在學(xué)理研究方面,還是在實(shí)務(wù)操作方面,都顯現(xiàn)出諸多的特點(diǎn)。在這種情況下,港口危險(xiǎn)貨物的運(yùn)輸相關(guān)法律問題的研究廣受航運(yùn)界和學(xué)術(shù)界的關(guān)注。本文主要對我國港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理的現(xiàn)狀及相關(guān)的法律規(guī)范以及存在的問題進(jìn)行探討。
1.我國港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸基本情況。
近年來,我國國民經(jīng)濟(jì)和對外貿(mào)易發(fā)展迅速,危險(xiǎn)貨物的運(yùn)輸量呈逐年上升趨勢,碼頭的專業(yè)化作業(yè)能力也在不斷加強(qiáng)。目前,我國在危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸能力上,上海港和青島港一直居于前列。
據(jù)統(tǒng)計(jì),進(jìn)出上海港和青島港的危險(xiǎn)貨物涉及到 《國際海運(yùn)危險(xiǎn)貨物規(guī)則》中所列的九大類、上百種危險(xiǎn)貨物。2010年進(jìn)、出及危險(xiǎn)貨物集裝箱,包括可移動罐柜,兩大港口累計(jì)達(dá)1.2億t,占到全國進(jìn)出口總量的一半以上。其中一級易燃、易爆、氧化、劇毒、腐蝕類危險(xiǎn)貨物占進(jìn)出口箱量的50%。
目前我國多數(shù)港口對危險(xiǎn)貨物碼頭進(jìn)行了區(qū)域劃分。比如上海港根據(jù)管理歸屬將危險(xiǎn)貨物碼頭,分為港區(qū)危險(xiǎn)貨物碼頭、貨主專用危險(xiǎn)貨物碼頭和內(nèi)河危險(xiǎn)貨物碼頭三大類。危險(xiǎn)貨物碼頭進(jìn)行區(qū)域分類有助于增強(qiáng)碼頭的專業(yè)化作業(yè)水平。
危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸作業(yè)呈現(xiàn)以下特點(diǎn):一是危險(xiǎn)貨物敏感度高,爆轟速度、威力和猛度等各項(xiàng)參考指標(biāo)都高于同類貨物,機(jī)械操作技術(shù)難度大,要求高,貨主租用專船整船運(yùn)輸增多;二是危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸點(diǎn)多面廣、分布廣泛,涉及作業(yè)眾多,有化工、石油化工、電力、輕工、倉儲、交通運(yùn)輸、食品、民用燃料等行業(yè);三是作業(yè)種類齊全,涉及危險(xiǎn)貨物名錄的幾大類危險(xiǎn)貨物;四是事故危害性大。由于危險(xiǎn)品自身所具有的易燃、易爆、毒害、腐蝕、放射、以及污染環(huán)境等特性,一旦發(fā)生事故,如果不及時采取有效的應(yīng)急措施,將造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。當(dāng)然,我國的港口企業(yè)對安全生產(chǎn)都相當(dāng)重視,港口危險(xiǎn)貨物安全情況基本穩(wěn)定??傮w安全狀況是:大型港口企業(yè)好于小型港口企業(yè),港區(qū)碼頭好于貨主碼頭。
2.港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)淖鳂I(yè)安全問題。
港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸存在的最大問題就是港口危險(xiǎn)貨物的作業(yè)安全問題。港口危險(xiǎn)貨物作業(yè)存在安全隱患。這些不安全因素主要來自貨物本身的理化性質(zhì)以及外界的環(huán)境條件。當(dāng)出現(xiàn)碰撞、摩擦、熱、火、水等外界條件的影響,或性質(zhì)互不相容物質(zhì)的混裝以及通風(fēng)不良、積熱不散,包裝破損等,往往會造成嚴(yán)重事故。
港口危險(xiǎn)貨物作業(yè)存在以下不安全因素:
(1)危險(xiǎn)貨物自身的特性。如易燃液體具有易揮發(fā)性和蒸氣燃爆性、高度易燃性、受熱膨脹性、高度流動擴(kuò)散性,與強(qiáng)酸、氧化劑劇烈反應(yīng)性、毒害性、易聚積靜電等特性。一般燃燒和爆炸下限低、范圍寬、且燃爆和著火能量極小。
(2)裝運(yùn)條件因素。危險(xiǎn)貨物的運(yùn)輸、裝卸、儲存條件如包裝、積載、隔離等因素對事故發(fā)生也有影響。在包裝危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全方面,貨物的包裝至關(guān)重要,既能保護(hù)危險(xiǎn)貨物質(zhì)量和數(shù)量的完整,也是防止運(yùn)輸裝卸過程中發(fā)生燃燒、爆炸、腐蝕、毒害等事故的重要措施,是安全運(yùn)輸?shù)幕緱l件之一。但在實(shí)際工作中由于包裝容器強(qiáng)度不夠,或者包裝襯墊材料選用不當(dāng),可能導(dǎo)致容器破損,化學(xué)物料泄漏,引發(fā)事故。
閆化然(1986—),男,安徽亳州人,講師,博士生,研究方向?yàn)榇敖煌üこ獭-mail:455596621@qq.com
(3)人的因素。有些從事危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸裝卸的工作人員,法律意識淡薄,文化素質(zhì)低,專業(yè)知識有限。從業(yè)人員對危險(xiǎn)貨物相關(guān)的法律法規(guī)知識了解很少,違章運(yùn)輸,甚至非法運(yùn)輸;對所裝運(yùn)的危險(xiǎn)貨物的危險(xiǎn)性也知之甚少,一旦貨物發(fā)生泄漏或引起火災(zāi)等事故,不能在第一時間采取有效措施,制止事態(tài)擴(kuò)大。從業(yè)人員流動頻繁,影響技術(shù)水平的進(jìn)一步提高。還有的裝卸人員違反操作規(guī)程,不按規(guī)定裝卸,都容易導(dǎo)致事故發(fā)生。
(4)物的原因。小型船舶不適航、不適裝,形成水上危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸在承運(yùn)、裝卸、作業(yè)過程中的安全隱患;設(shè)備處于危險(xiǎn)狀態(tài);裝置現(xiàn)場的設(shè)施不良;缺少防火、防爆安全裝置和設(shè)施;缺少警戒設(shè)備;缺少保護(hù)性裝具等。
(5)管理的原因。包括管理人員不稱職;管理體制不適應(yīng)、規(guī)章制度不健全、技術(shù)力量不強(qiáng)等。
1.技術(shù)性法律規(guī)范。
由于危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)募夹g(shù)性較強(qiáng),我國在借鑒國際公約的基礎(chǔ)上,制定了專門的技術(shù)性規(guī)范來調(diào)整港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸。危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸區(qū)別于一般貨物運(yùn)輸?shù)囊粋€突出特點(diǎn)是運(yùn)輸?shù)陌踩?。尤其是在港口中轉(zhuǎn)運(yùn)輸過程中,一旦發(fā)生事故,將造成岸上不特定多數(shù)人生命財(cái)產(chǎn)損失,危及到公共安全,嚴(yán)重事故都將可能摧毀一座港口。因而,為確保港口危險(xiǎn)貨物的運(yùn)輸安全,對危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)募夹g(shù)性規(guī)范水平提出了相當(dāng)高的要求。
我國制定了許多有關(guān)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)募夹g(shù)性法律規(guī)范。目前,涉及到港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)募夹g(shù)性法律規(guī)范主要是一些行政法規(guī)、部門規(guī)章和國家標(biāo)準(zhǔn)。
在 《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》、 《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》、 《道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》這些規(guī)范中都涉及到有關(guān)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理的內(nèi)容,但是規(guī)定較為籠統(tǒng)、概括,缺乏實(shí)踐的指導(dǎo)意義。不過,對于危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理最具有指導(dǎo)性的是相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn),而且值得一提的是這些國家標(biāo)準(zhǔn)通常是同國際接軌,較為具體、系統(tǒng)、全面。
國家標(biāo)準(zhǔn)通常包括強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。其中,強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是具有法規(guī)性質(zhì)的技術(shù)性規(guī)范。可見,這些國家標(biāo)準(zhǔn)也是危險(xiǎn)貨物法律體系的重要組成部分。
2.管理規(guī)范。
我國高度重視海上危險(xiǎn)貨物的運(yùn)輸安全,尤其是港口危險(xiǎn)貨物的作業(yè)安全。在港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理方面,我國頒布了諸多規(guī)范性的法律、法規(guī)和政策。早在1983年,全國人大常委會就已經(jīng)通過了 《海上交通安全法》,但僅有兩條相關(guān)規(guī)定。該法的法律責(zé)任一章也未對相關(guān)違法行為的處罰作出非常明確具體的規(guī)定。對于違章的處罰主要是適用 《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》。該規(guī)定作為部門規(guī)章不能很好地滿足加大對危險(xiǎn)貨物違章處罰力度的需要。此后于2000年頒布實(shí)施了 《海洋環(huán)境保護(hù)法》。從2004年1月1日起, 《港口法》、《港口危險(xiǎn)貨物管理規(guī)定》 (交通部2003年9號令)和《船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》 (交通部2003年10號令)同時生效。其它關(guān)于危險(xiǎn)貨物的管理規(guī)定主要有 《船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物安全監(jiān)督管理規(guī)則》、 《集裝箱裝運(yùn)危險(xiǎn)貨物監(jiān)督管理規(guī)定》、 《船舶載運(yùn)外貿(mào)危險(xiǎn)貨物申報(bào)規(guī)定》等。
如上所述,我國涉及港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理的法律規(guī)范主要是技術(shù)規(guī)范和管理規(guī)范??傮w上看,我國港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理的法律規(guī)范缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性和可操作性。具體主要存在以下三方面的問題:
1.技術(shù)性規(guī)范過于概括,缺乏操作性。一直以來,我國對港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全重視不夠,相關(guān)的技術(shù)規(guī)范內(nèi)容較少,也不夠完善。目前,我國的危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理的技術(shù)性規(guī)范主要是各類國家標(biāo)準(zhǔn),也有相關(guān)的行政法規(guī)和部門規(guī)章涉及到部分內(nèi)容。這類國家標(biāo)準(zhǔn)對危險(xiǎn)貨物的包裝、標(biāo)識以及裝卸運(yùn)輸?shù)南鄳?yīng)問題作了規(guī)定,但是卻不夠全面、具體。例如,我國的危險(xiǎn)貨物名錄對危險(xiǎn)貨物的列舉不夠全面,有部分具有危險(xiǎn)性的貨物并沒有列入我國危險(xiǎn)貨物名表,這對于危險(xiǎn)貨物的運(yùn)輸安全和海上運(yùn)輸安全都是十分不利的。此外,對于危險(xiǎn)貨物的包裝、標(biāo)識以及裝卸等內(nèi)容的規(guī)定,都是適用一般危險(xiǎn)貨物的原則性規(guī)定,對于某些具有特殊性質(zhì)的危險(xiǎn)貨物應(yīng)當(dāng)在這部分規(guī)范中予以特別規(guī)定,這樣才更具操作性,長遠(yuǎn)來看,也更加有利于我國危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸法律法規(guī)同國際接軌。
2.法律位階較低,導(dǎo)致執(zhí)法管理力度不夠。我國的港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容大多散見于海洋環(huán)境保護(hù)的部分法律、法規(guī)中。例如在 《海洋環(huán)境保護(hù)法》中,對這部分內(nèi)容僅有幾條規(guī)定,而其它主要對港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理內(nèi)容作出規(guī)定的大部分是規(guī)章和政府的某些政策。由于港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理的立法位階較低,對相應(yīng)的違法行為并不能起到較好的威懾作用。隨著我國危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)难该桶l(fā)展,目前的港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理的法律法規(guī),除了 《海上交通安全法》、 《海洋環(huán)境保護(hù)法》以外,其它規(guī)定的法律層級較低,由于海上危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)目焖侔l(fā)展和港口管理職責(zé)的加強(qiáng),這些規(guī)定在加強(qiáng)港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理方面已不能起到一個很好的監(jiān)督管理效果。
3.多部門管理,職能劃分不明確。根據(jù)我國港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理的法律、法規(guī),我國港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理部門有海事部門、海關(guān)部門、環(huán)保部門以及有關(guān)港口管理部門。各級海事管理機(jī)構(gòu)履行 《海上交通安全法》、 《海洋環(huán)境保護(hù)法》、 《水污染防治法》、 《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》、 《水上安全監(jiān)督行政處罰規(guī)定》等國家法律、行政法規(guī)、規(guī)章中 “港務(wù)監(jiān)督”、 “港航監(jiān)督”、 “港監(jiān)機(jī)構(gòu)”的管理和處罰職責(zé);海關(guān)嚴(yán)格按照 《中華人民共和國海關(guān)關(guān)于境內(nèi)公路承運(yùn)海關(guān)監(jiān)管貨物的運(yùn)輸企業(yè)及其車輛、駕駛員的管理辦法》 (〔2005〕總署第121令)的有關(guān)規(guī)定,嚴(yán)把運(yùn)輸企業(yè)危險(xiǎn)品資質(zhì)的審核關(guān),加強(qiáng)海關(guān)對運(yùn)輸企業(yè)車輛及駕駛員的監(jiān)督管理等;港口公安機(jī)關(guān)對港口內(nèi)的危險(xiǎn)品作業(yè)按照中華人民共和國相關(guān)法律執(zhí)行。多部門分散管理,權(quán)責(zé)不明確,不能很好地形成管理合力,容易造成混亂,浪費(fèi)行政資源。
所以,在港口危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理法律體系的完善中,有必要制定調(diào)整危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)慕y(tǒng)一立法,補(bǔ)充頒布相關(guān)的實(shí)施細(xì)則,從而達(dá)到危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理的立法系統(tǒng)化,加大對危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)督管理工作。