政府的監(jiān)管能力畢竟是有限的，政府要有效監(jiān)管，必須有效地利用社會(huì)、市場(chǎng)內(nèi)生的監(jiān)管機(jī)制。其中非常重要的一點(diǎn)就是有效利用現(xiàn)代法律發(fā)展出的產(chǎn)品責(zé)任法原則，讓終端產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)更大責(zé)任，推動(dòng)它們積極地監(jiān)管零散的原料供應(yīng)商

三聚氰胺奶的后遺癥還在發(fā)作，皮革奶疑云塵埃剛剛落定，肉制品行業(yè)又爆出“瘦肉精”風(fēng)波。人們的不安全感又增加了一層。

雙匯集團(tuán)“瘦肉精”豬肉被曝光后，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室會(huì)同公安部、監(jiān)察部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、工商總局、質(zhì)檢總局組成的聯(lián)合工作組到達(dá)河南省，要求徹查“瘦肉精”事件。

是政府沒(méi)有監(jiān)管嗎？當(dāng)然不是。早在2002年，農(nóng)業(yè)部已明確禁止在養(yǎng)殖業(yè)使用“瘦肉精”，“瘦肉精”的管理，由畜牧、商務(wù)、工商、食品藥品監(jiān)管、公安等多個(gè)部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管，按照職責(zé)分工，其監(jiān)管的環(huán)節(jié)依次為：養(yǎng)殖、屠宰、流通、藥品銷(xiāo)售以及相關(guān)案件偵破等，有關(guān)企業(yè)還號(hào)稱(chēng)“生豬屠宰要經(jīng)過(guò)十八道檢驗(yàn)”。

央視曝光的南京部分屠宰廠，“瘦肉精”監(jiān)測(cè)無(wú)具體部門(mén)負(fù)責(zé)。從屠宰廠出來(lái)的豬肉并沒(méi)有進(jìn)行“瘦肉精”檢測(cè)，就直接打上“肉檢”“驗(yàn)訖”的印章，并且開(kāi)具“動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明”。南京動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所一位不愿透露姓名的高級(jí)工程師接受采訪時(shí)稱(chēng)：“我們的職責(zé)范圍就是檢寄生蟲(chóng)病、傳染病?！?/p>

這又是一起多頭監(jiān)管的后遺癥。

人們已經(jīng)對(duì)多頭監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行了很多討論。這確實(shí)是一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，多頭監(jiān)管的結(jié)果必然是彼此推卸責(zé)任，導(dǎo)致監(jiān)管落空。因此，確實(shí)有必要整合目前分散在多個(gè)政府部門(mén)中的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立專(zhuān)業(yè)的食品質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

至關(guān)重要的是，這個(gè)新設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須保持充分獨(dú)立性。如果留意新聞，人們或許可以發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)嚴(yán)重的食品安全公共事件，大都是媒體大規(guī)模報(bào)道之后，監(jiān)管部門(mén)才介入。

但是，監(jiān)管部門(mén)果真就不了解行業(yè)情況嗎？當(dāng)然不是。尤其是基層監(jiān)管部門(mén)，對(duì)于相關(guān)行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和安全隱患，應(yīng)當(dāng)是相當(dāng)清楚的。但是，他們卻無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)管。原因在于，他們是地方政府的辦事機(jī)構(gòu)，而地方政府領(lǐng)導(dǎo)人普遍把GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)當(dāng)作最重要的政績(jī)，他們當(dāng)然不愿意監(jiān)管機(jī)構(gòu)妨礙企業(yè)的增長(zhǎng)。為此，地方政府負(fù)責(zé)人通常會(huì)約束監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不允許其嚴(yán)格依照法律進(jìn)行監(jiān)管。

這樣的制度缺陷，乃是食品等行業(yè)監(jiān)管失靈的制度根源。那么，如果新設(shè)立食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，就應(yīng)當(dāng)透過(guò)制度變革，確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有必要的獨(dú)立性?？梢栽O(shè)想兩種方案：第一種，監(jiān)管機(jī)構(gòu)至少在財(cái)務(wù)和人事上獨(dú)立于地方行政當(dāng)局；第二種，建立垂直的全國(guó)性監(jiān)管體系，基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)不受地方政府的管轄。

不管采取哪一種方案，都是減少旨在追求政績(jī)的地方官員干預(yù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的可能性，從而提高監(jiān)管的獨(dú)立性。而這，是有效監(jiān)管的基本前提。假如沒(méi)有這樣的制度前提，監(jiān)管部門(mén)人員再多，設(shè)備再先進(jìn)，權(quán)力再大，也沒(méi)有什么用處。因?yàn)?，現(xiàn)代監(jiān)管失靈的根本問(wèn)題不是監(jiān)管能力的大小，而在于監(jiān)管意愿的強(qiáng)弱。

在解決了這個(gè)問(wèn)題之后，還應(yīng)當(dāng)調(diào)整監(jiān)管策略。不妨來(lái)看一下這一次國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人列舉的整頓打擊次序：首先是非法制售“瘦肉精”的窩點(diǎn)和渠道，其次是使用瘦肉精的生豬養(yǎng)殖戶，接下來(lái)是疏于監(jiān)管、嚴(yán)重失職的地方監(jiān)管部門(mén)，然后是動(dòng)物檢驗(yàn)檢疫人員。

這樣的監(jiān)管策略幾乎完全忽略了社會(huì)、市場(chǎng)內(nèi)生的監(jiān)管機(jī)制所能發(fā)揮的作用，把監(jiān)管的全部責(zé)任都?jí)旱搅苏O(jiān)管部門(mén)肩上。但是，政府的監(jiān)管能力畢竟是有限的，政府要有效監(jiān)管，必須有效地利用社會(huì)、市場(chǎng)內(nèi)生的監(jiān)管機(jī)制。

其中非常重要的一點(diǎn)就是有效利用現(xiàn)代法律發(fā)展出的產(chǎn)品責(zé)任法原則，讓終端產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)更大責(zé)任，推動(dòng)它們積極地監(jiān)管零散的原料供應(yīng)商。中國(guó)食品行業(yè)，比如肉制品和乳制品行業(yè)的一個(gè)共同特點(diǎn)，就是原料生產(chǎn)過(guò)程高度分散，生豬、生奶經(jīng)常是由分散的農(nóng)戶提供的。政府逐個(gè)監(jiān)管這些農(nóng)戶，幾乎是不可能的事情。

有效的監(jiān)管策略是，政府主要監(jiān)管成品生產(chǎn)商，讓它對(duì)自己產(chǎn)品給消費(fèi)者造成的傷害，承擔(dān)全部責(zé)任，并支付懲罰性賠償。這將促使生產(chǎn)商嚴(yán)厲地監(jiān)管分散的農(nóng)戶。生產(chǎn)商也完全可以采取一種有效的監(jiān)管制度，比如，鼓勵(lì)農(nóng)戶成立合作社，對(duì)其成員實(shí)行責(zé)任共擔(dān)制度，一戶出現(xiàn)問(wèn)題，公司停止收購(gòu)整個(gè)合作社原料。這將誘導(dǎo)合作社自身發(fā)展出監(jiān)管機(jī)制，有效地控制分散的農(nóng)戶不負(fù)責(zé)任的經(jīng)營(yíng)行為。

當(dāng)然，形成這一系列監(jiān)管機(jī)制的前提依然是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性，可以嚴(yán)厲地懲罰成品生產(chǎn)商。假如沒(méi)有這一點(diǎn)，成品生產(chǎn)商受地方政府的寵愛(ài)，出了安全問(wèn)題之后又得到地方政府的庇護(hù)，因侵害消費(fèi)者而蒙受損失后還可以得到地方政府補(bǔ)貼，那一切監(jiān)管都無(wú)從談起?！?/p>