土地財政終究不是政府可以長期依賴的財源，這不僅因為它的可持續(xù)性較差，也因為它本身就不具備充分的正當性，會讓政府混淆自己的身份

2010年被稱為房地產(chǎn)行業(yè)的“最嚴調(diào)控年”。就在這樣的年份，地方政府的土地財政收入?yún)s獲得了大豐收。國土資源部負責人近日在全國國土資源工作會議上披露，2010年，全國土地出讓金總額達2.7萬億元，同比增幅達70.4%。

專業(yè)機構(gòu)提供的數(shù)據(jù)支持這一說法：2010年，全國120個城市土地出讓金總額為18814.4億元，同比增加50%。其中，北京、上海、大連三城市的土地出讓金收入分別達到1615億元、1497億元和1073億元。尤其是后者的同比增長幅度達到310%。

這些數(shù)據(jù)說明，土地財政已經(jīng)推動地方政府的財政收入結(jié)構(gòu)高度畸形，這種狀況如果不予以迅速改變，必然會出現(xiàn)非常嚴重的經(jīng)濟、社會和政治后果。

這一點是由土地出讓金的性質(zhì)所決定的。嚴格說來，土地財政收入并不是財政收入。財政收入是政府作為公共管理者而通過法定程序向民眾征收的，其主要形態(tài)是稅收。土地出讓金收入?yún)s是政府以土地所有權(quán)人的身份出售政府擁有的土地產(chǎn)權(quán)而獲得的營業(yè)性收入。也就是說，土地出讓金是政府做買賣的收入。

任何具有正常理智和政治常識的人都會承認，政府是不能夠做買賣的，即便不得不做，也須將其控制在最低限度、最小規(guī)模內(nèi)。因為，政府擁有強制性權(quán)力。政府在從事經(jīng)營性活動的時候，難免將這種強制性權(quán)力帶入交易過程中。如此一來，交易對象就會被置于不公平位置，這樣的交易必然損害市場秩序和社會秩序。

反過來，政府作為交易主體參與商業(yè)性交易，如果十分頻繁且規(guī)模巨大，政府的性質(zhì)也必然會隨之發(fā)生變化。因為，經(jīng)常從事商業(yè)交易的政府官員可能具有商人心態(tài)，他們可能忘記其公共管理職能，或者會用商業(yè)經(jīng)營的心態(tài)來理解公共管理工作。而這樣的認知必然讓政府偏離自己的正當職責，從而造成混亂。

過去若干年來，在中國各地恰恰發(fā)生了這樣的事情。地方政府以商人心態(tài)經(jīng)營城市，主要是經(jīng)營土地。政府以國有土地所有人的身份活躍在土地一級市場上。由于政府出讓土地的收益巨大，使一些地方政府不惜采取強制性手段在城市進行拆遷，或者征收農(nóng)民土地。在這個過程中，爆發(fā)了很多糾紛、沖突，引起了社會的緊張、激化了矛盾。

按規(guī)定，從2007年1月1日起，土地出讓收入要全額納入預算管理。但審計署2009年審計抽查的10個省本級、23個市本級和41個縣發(fā)現(xiàn)，2007年有848.26億元非稅收入未納入一般預算和基金預算管理，其中主要是土地出讓收入626.42億元。當時，審計署有關(guān)負責人表示，這說明這些地區(qū)財政部門預算約束意識還不夠強，加之出于自身利益考慮，執(zhí)行國家政策還不到位。

2009年，全國土地出讓收入為14239.7億元，占當年地方財政收入的43.7%。2010年，上海接近1500億元的土地出讓金已經(jīng)占到上海地方財政收入的55%左右，占到地方GDP的9.4%以上。財政部在2010年9月表示，今后一個時期是財政部門深入推進依法行政、依法理財?shù)年P(guān)鍵時期，要積極穩(wěn)妥地推進預算公開，把政府所有收支全部納入預算管理，推進公共支出、基本建設(shè)支出、行政經(jīng)費支出預算和執(zhí)行情況公開。

各地土地出讓金使用的混亂，還導致廉租住房保障資金執(zhí)行不到位。按規(guī)定，各地從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例不得低于10%。但是，審計署于去年11月公布的審計報告顯示，2007年至2009年，全國有22個城市的提取比例未達要求，共計少提取達146.23億元。而對于這種狀況，地方人大無從置喙，上級政府無從干預。

凡此種種說明，土地出讓金不是一種好制度。不錯，地方政府走上依賴土地財政之路，有其迫不得已之處。在1994年分稅制改革之后，地方政府的公共服務責任與其財權(quán)之間出現(xiàn)了嚴重失衡，不得不尋找新的財源。但是，土地財政終究不是政府可以長期依賴的財源，這不僅因為它的可持續(xù)性較差，也因為它本身就不具備充分的正當性，會讓政府混淆自己的身份。

令人擔心的是，由于土地財政給地方政府帶來莫大好處，相當一部分官員把畸形的土地財政當成一種制度創(chuàng)新。去年年底，廈門市規(guī)劃局局長趙燕菁和贛州市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局黨委書記劉宏長分別在媒體上撰文，為土地財政制度鳴冤抱不平。尤其是趙燕菁高調(diào)主張，土地財政是中國經(jīng)濟發(fā)展最重要創(chuàng)新，在現(xiàn)階段放棄土地財政是“自毀長城”。這是一種危險的想法。

那么，如何解決地方政府依賴土地財政的問題？需要多管齊下。當下可以采取的一個辦法是加快征收條例的出臺，以終結(jié)拆遷制度。目前正是拆遷制度給了政府經(jīng)營土地的巨大便利。通過廢除或修改現(xiàn)行的拆遷制度，或許可以倒逼財稅制度改革。 ★