文/張利林 郭亦鹿 李德寶

當前，我國經濟社會發(fā)展處于重要的戰(zhàn)略機遇期，各種自然和社會、外部環(huán)境和內部機制、傳統(tǒng)習慣與科學理性的風險、矛盾交織并存。面對各種風險的復雜性和不確定性，質監(jiān)部門必須著眼于維護社會公共安全、履行質監(jiān)法定職能和提高干部職工素質，厘清兩種關系、提升三種素質、增強五種能力，建立健全系統(tǒng)風險管理機制，實現(xiàn)依法行政、科學管理、從容應對、有效控制。

一、厘清兩種關系

1.應急管理與風險管理

應急管理，或叫突發(fā)事件應急管理，已經成為當今社會一個非常重要的研究課題。應急管理是指政府及其他公共機構在突發(fā)事件的事前預防、事發(fā)應對、事中處置和善后管理過程中，通過建立必要的應對機制，采取一系列必要措施，保障公眾生命財產安全，促進社會和諧健康發(fā)展的有關活動。應急管理的對象是突發(fā)事件。

風險管理是指如何在一個肯定有風險的環(huán)境里把風險減至最低的管理過程。一般包括風險識別、風險評估、風險控制與風險回顧四個步驟，相互之間構成一個有機整體。風險識別主要包括危險識別或危害因素辨識，是風險管理的基礎和前提條件；風險評估是指在充分進行風險識別的基礎上，按照法律法規(guī)、組織目標和組織的可接受程度，開展風險評估，評定風險可能導致的后果和危害程度，然后進行分級，為制定風險控制措施提供依據；風險控制是指制定降低或控制風險的措施，并將這些措施通過培訓、規(guī)范、監(jiān)督等使之付諸行動，最終把風險控制在預想的水平和范圍內；風險管理最后一個環(huán)節(jié)為風險回顧，風險回顧包括三方面內容：一是對前三個過程進行回顧性評定，二是對未識別出的潛在風險或可能失效的控制措施進行補救，三是就風險管理的結果與政府、媒體、專家學者、公眾進行及時、準確、透明地溝通，以促進風險管理科學化。風險管理的對象是潛在的或已存在的風險。

二者之間既有區(qū)別又相互聯(lián)系，風險管理側重于事前的風險源查找及風險信息的分析和研判，強調的是防患于未然，強化風險的事先預防機制。風險事件一旦發(fā)生，就成為突發(fā)事件，應立即啟動應急預案，開展應急處置。因此開展以風險管理理論為指導，以風險識別為前提，以事件管理為對象，以解決監(jiān)督中遇到的難題、新問題、遺漏問題為重點，增強應急預案編制的針對性和實用性，使應急管理由事故救援向事故預防的過程轉變，是質監(jiān)部門開展風險管理和應急管理研究的重要內容和主要方向。

2.自我完善與集聚智慧

當今質監(jiān)部門面臨的食品安全、產品質量安全風險大多來自于現(xiàn)代科技的應用，如食品生產經營中違法添加非食用物質和濫用食品添加劑，都離不開科技的不斷革新，現(xiàn)代科技的發(fā)展導致風險不斷增加與改變，又由于現(xiàn)代風險所產生的影響常常有延遲效應和混合出現(xiàn)的可能，因此風險管理本身就是一個自我發(fā)展、自我完善的過程。標準作為風險規(guī)制的主要技術手段，在風險管理中發(fā)揮著重要的作用。根據《中華人民共和國標準化法》第7條規(guī)定，保障人體健康，人身、財產安全的標準是強制性標準。國家標準化管理委員會在2002年2月24日印發(fā)了《關于加強強制性標準管理的若干規(guī)定》的通知，對強制性標準或強制條文內容的范圍、起草、審查和批準程序都作了規(guī)定。目前我國更多的標準還集中于工業(yè)生產領域，安全、衛(wèi)生、節(jié)能和環(huán)保等風險規(guī)制領域的標準在整個標準體系中所占的比率，以及標準的指標設計和水平選取方面，都還與法治發(fā)達國家有較大的差距。2010年12月中下旬，諸多媒體播報了“泡沫塑料地墊或含有毒成分，國內尚無鑒定標準”為主題的新聞，由于這種地墊會釋放一種有毒物質甲酰胺，給兒童健康帶來傷害，一時間成為社會熱議的對象，無鑒定標準更導致有市民對監(jiān)管部門提出異議。制修訂和完善風險規(guī)制標準體系，將會成為今后質監(jiān)部門及其它部門加強風險管理的一項重要任務。

上海提出“十二五”期間將深入推進“智慧城市”建設，一個真正的“智慧城市”，應該把政府提供的服務和與百姓工作生活息息相關的主體都連接起來。比如把食品安全、交通、醫(yī)療、保險、餐飲、零售等服務行業(yè)和相關管理部門等都連在一起，只有這種情況下這個城市才會變得更加智慧。質監(jiān)部門加強風險管理，必須集聚多方智慧，充分發(fā)揮“智囊團”、“思想庫”的作用，更好地應對產品風險、工作風險及隊伍建設風險，推動質監(jiān)事業(yè)科學發(fā)展。集聚智慧，要充分發(fā)揮集中專家智慧的作用，將系統(tǒng)內、外的食品、特種設備、產品質量、標準、計量等方面專家納入質監(jiān)風險管理的專家?guī)?，在風險管理的不同階段，要精心組織相關專家提出合理化的建議和專項提案，要圍繞風險的應對，引導“智囊團”主動出主意、想辦法、獻計策、提建議。集聚智慧，要充分發(fā)揮集聚合力的作用。在風險應對和控制過程中，要將專家意見和職能部門意見融合，積極協(xié)調力量，整合相關資源，形成工作合力。

二、提升三種素質

1.增強責任意識

由于現(xiàn)代風險的復雜性和不確定性，風險的產生及其應對沒有先例可循，如何規(guī)避、減少、分擔風險，并將風險控制在預期范圍內，筆者認為，質監(jiān)系統(tǒng)領導干部應在思想上強化風險責任意識，帶頭查找風險點，著重查找在管理決策上存在的風險，制定防范措施，充分發(fā)揮表率作用。

風險分析和風險管理是一項新的工作，在實際開展中會遇到不少新課題、新項目，質監(jiān)系統(tǒng)干部職工應當認真履行職責，敢于面對困難，解決難題，積極主動應對面臨的風險，探索解決風險的思路和措施。

2.樹立務實作風

建立健全質監(jiān)部門風險管理機制，需要明確風險管理的目標、任務及各階段工作步驟，抓住工作重點，以務實的作風強化執(zhí)行。

質監(jiān)部門要緊密圍繞工作實際和工作重點，健全風險防范機制，制定適應履職要求的風險管理制度和風險信息管理工作實施方案，從制度上控制產品、工作和隊伍建設風險。進一步加強風險信息的收集、分析、研判工作，及時開展風險預警和處置，努力做到對風險問題早發(fā)現(xiàn)、早研判、早預警、早處置，提高風險管理工作的針對性和有效性，力爭避免出現(xiàn)重大風險事故，或者力爭降低風險事故造成的危害。

在此基礎上，還需要引入監(jiān)督機制，把部門監(jiān)督與社會監(jiān)督、政府專門機關監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機結合，整合監(jiān)督資源，實施有效監(jiān)督管理。

3.創(chuàng)新發(fā)展理念

中央經濟工作會議提出，注重把抓住發(fā)展機遇和創(chuàng)新發(fā)展理念、發(fā)展模式有機結合起來，努力實現(xiàn)又好又快發(fā)展。經濟發(fā)展方式從單純追求數(shù)量、追求規(guī)模轉變到更加注重質量上來，勢必會導致經濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、人民生活等方方面面的質量問題更加凸顯，這對質監(jiān)部門來說，既是挑戰(zhàn)，也是機遇。只有通過創(chuàng)新質監(jiān)發(fā)展理念，破解質監(jiān)發(fā)展難題，提高應對危機和風險的能力，才能抓住機遇、轉危為機。

作為質監(jiān)部門一項創(chuàng)新的工作，風險管理更需要創(chuàng)新的精神、創(chuàng)新的勇氣、創(chuàng)新的方法和創(chuàng)新的人才，只有這樣才能適應形勢發(fā)展的要求，才能應對層出不窮、復雜多變的各類風險。

三、增強五種能力

一是增強風險信息識別能力。要加強風險信息的收集、分析、研判工作，努力做到風險早發(fā)現(xiàn)、早研判、早預警。對人民來信、群眾上訪、新聞媒體網絡輿情、投訴舉報、檢驗檢測等風險信息來源應當認真篩查和識別，分析存在的風險點，提出處理意見并按規(guī)定要求及時上報。要按照國家質檢總局風險監(jiān)測和風險信息研判的要求，加強相關制度建設，開展主動監(jiān)測，拓寬研判方式，有效增強風險管控能力。

二是增強技術研究能力。加大對在國外已導致健康危害或有潛在危險的，且國內存在的產品研究，對無鑒定標準的，加快制訂相關標準；加大對健康危害較大、風險程度較高的國內現(xiàn)行標準未包括的非常規(guī)項目研究，分析其潛在的風險；加大現(xiàn)場快速檢測技術的研究和應用；研究特種設備設計、生產、安裝、改造、維修和使用各環(huán)節(jié)存在的風險及其評估技術，建立特種設備風險評估系統(tǒng)；加大對產品質量安全評估研究中心資金投入和實驗室風險項目研究支持。

三是增強科學決策能力。為順應政府公開，建設法治質監(jiān)，解決立法體制上的不足，降低行政執(zhí)法風險，構筑和諧社會，質監(jiān)部門推出了開門案審。針對新的（即比較特殊、不常見的）、疑難案件及有較大影響、引起政府或群眾關注的大要案，邀請人大、政協(xié)、司法、行政監(jiān)察和新聞媒體等部門的專家和記者，共同參與案件的公開審理，集聚專家智慧，提高判案準確度，降低行政復議和訴訟發(fā)生率，促進行政效率的提升和風險的有效防范。質監(jiān)部門要在加強風險管理的過程中，借鑒開門案審成功的經驗方法及產生的綜合效應，集聚多方智慧，增強科學決策能力。

四是增強培訓宣傳能力。要用群眾喜聞樂見的方式，推進全系統(tǒng)干部職工的風險意識，案例編撰就是一種比較好的方法。2007年以來，寶山、青浦等區(qū)質量技監(jiān)局先后接到對有關產品的質量申述、舉報來信，由于部分工作人員忽略了國家質檢總局發(fā)布的《產品質量申述處理辦法》第六條“技術監(jiān)督行政部門應當在接到產品質量申訴后七日內作出處理、移送處理或不予處理的決定，并告知申述人”中的時間要求，未在規(guī)定期限內答復申訴人，結果引發(fā)行政復議或行政訴訟，據不完全統(tǒng)計，已涉及的單位有寶山、青浦、浦東新區(qū)等區(qū)質量技監(jiān)局。此類事件導致了區(qū)縣質量技監(jiān)局申述舉報工作極其被動。針對上述系列案例，上海市質量技監(jiān)局法規(guī)處會同有關部門，一一分析應對工作中的不足和存在的風險點，研究制定防范對策，有效控制了同類風險的發(fā)生。質監(jiān)部門要整理匯總已發(fā)生的風險案例，列舉案例中存在的風險點、風險識別方法、風險分析內容、風險控制措施等，并編輯成冊，以典型案例引導風險應對工作，充分發(fā)揮典型案例在風險管理中的指導和警示教育作用。

五是增強拒腐防變能力。各級質監(jiān)部門要成立風險管理領導小組，完善風險管理組織體系，依據風險分類成立專職風險管理工作機構。建立由各專業(yè)領域專家組成的風險管理專家?guī)?，提供專業(yè)指導和決策，提出消除或降低風險危害的處置措施或方案。加強風險管理人員理論知識、專業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)培訓，加強黨風行風廉政教育培訓，提升風險管理隊伍的執(zhí)行力。夯實風險管理基礎工作，從嚴管理隊伍，堅持積極主動、開拓創(chuàng)新的工作作風，變風險管理由事前“應付”、事后處置為常態(tài)性的工作。