劉大禹 王球云

摘要：九一八事變后，國(guó)民政府行政院為應(yīng)對(duì)危機(jī)，在內(nèi)部動(dòng)力與外在壓力之下進(jìn)行了機(jī)構(gòu)調(diào)整與改革。主要內(nèi)容是機(jī)構(gòu)調(diào)整與人員裁并，目標(biāo)是提高行政效能，樹立政府威信。行政院的機(jī)構(gòu)調(diào)整與改革具有延續(xù)性，以謀求穩(wěn)定的政治局面為取向。在派系矛盾嚴(yán)重的歧治環(huán)境中，這一時(shí)期的行政院機(jī)構(gòu)調(diào)整與改革未能深入進(jìn)行，但為抗戰(zhàn)時(shí)期的機(jī)構(gòu)改革建立了一定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：九一八；行政院；制度革新

九一八事變后，國(guó)民政府處于內(nèi)憂外患的政治環(huán)境中。1931年底的政制改革案規(guī)定，國(guó)民政府主席處于虛置地位，實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制，行政院向國(guó)民黨中央政治會(huì)議負(fù)責(zé)，形成了汪主政、蔣主軍的合作政局。作為最高行政機(jī)關(guān)的行政院，其政府威信與行政效能成為危機(jī)應(yīng)對(duì)的重要因素。對(duì)此，有學(xué)者對(duì)危機(jī)應(yīng)對(duì)中有關(guān)的具體事件進(jìn)行過探討；也有學(xué)者對(duì)國(guó)民政府提高行政效率的努力做出過一些探索。至今，未見專文探討國(guó)民政府行政院為應(yīng)對(duì)危機(jī)所進(jìn)行的機(jī)構(gòu)調(diào)整與改革。即便偶爾涉及對(duì)汪、蔣合作的國(guó)民政府的討論，亦大多停留于兩人的權(quán)力之爭(zhēng)，而非探討他們與機(jī)構(gòu)調(diào)整的關(guān)系。本文認(rèn)為，九一八事變之后，在汪、蔣合作的政治體制下，蔣始終具有對(duì)行政院機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革的意愿，并付諸實(shí)踐。其主旨是樹立政府威信，提高行政效率。由于受到政治環(huán)境的制約，行政院機(jī)構(gòu)改革未能深入進(jìn)行，但為抗戰(zhàn)時(shí)期的機(jī)構(gòu)調(diào)整與改革奠定了一定基礎(chǔ)。

一、汪、蔣合作體制下機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)力

國(guó)民政府完成形式上統(tǒng)一后，始終未能形成有效的權(quán)威治理模式。九一八事變后，蔣介石的首次集權(quán)因?qū)幓洓_突而暫時(shí)中斷。1932年初，汪、蔣合作，分享政、軍大權(quán)。汪精衛(wèi)掌理行政院，蔣介石專門負(fù)責(zé)“剿匪”與“國(guó)防”。蔣介石表示出“汪先生之主張，即余之主張”的態(tài)度。蔣希望在合作框架下盡量維護(hù)汪，以保持中央政局穩(wěn)定。1932年4月1日，蔣介石已考慮“滬案解決以后引退高蹈，放棄軍政大權(quán)，付托于汪，勿使國(guó)內(nèi)糾紛”。他對(duì)大公報(bào)記者說：“中國(guó)大患為人民對(duì)政治無信仰，對(duì)個(gè)人無信用，故余意為挽救危亡，首在穩(wěn)定政治中樞，無論如何，不使動(dòng)搖……深信中央穩(wěn)定下去，國(guó)事必有出路?！?/p>

實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制的國(guó)民政府雖暫時(shí)避免了武力政爭(zhēng)，但并不能協(xié)調(diào)一致。面對(duì)日本入侵的不斷加深，蔣介石難以全心投入軍事之中，再次轉(zhuǎn)向關(guān)注政治，萌生了革新政治的設(shè)想。他說：“余于政府，則仿美國(guó)總統(tǒng)制；于立法，則仿德國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)之立法制；于選舉，則地區(qū)與職業(yè)制并重；于中央與地方權(quán)限，則仿法國(guó)制。”蔣在9月10日日記中寫道：“對(duì)于國(guó)內(nèi)政治，亦只有盡力改革，不能急激求成也?！蓖瑫r(shí)，蔣對(duì)制度研究與機(jī)構(gòu)改革具有異常急迫的心理，“對(duì)于中央組織與制度，恨無一時(shí)為之研究”。

蔣介石的改革理念至少包含了兩層含義。從總目標(biāo)而言，蔣希望將推行憲政作為改革的方向?！皼Q以世界第二次大戰(zhàn)之期為標(biāo)準(zhǔn)，于此期間速行憲政，使國(guó)民共負(fù)國(guó)政，且以國(guó)民之力促進(jìn)本黨之急進(jìn)也，否則以黨亡國(guó)也?！钡牵Y的憲政設(shè)想并不能在國(guó)民黨內(nèi)輕易獲得認(rèn)同。如蔣在1932年12月20日所記：“下午到全會(huì)，眾多不愿談憲法，更不愿定發(fā)布憲法之期。余力避之，天下哪有無憲法可以成立之國(guó)?”“如不立憲法之期，則更無他法以促進(jìn)本黨之團(tuán)結(jié)與整理也。”從改革的具體目的與運(yùn)作而言，蔣希望提高行政效率，并且將政府的低效與無序歸因于人事的相互牽制，因而希冀實(shí)行個(gè)人領(lǐng)袖集權(quán)。蔣認(rèn)為憲法應(yīng)當(dāng)規(guī)定總統(tǒng)的大權(quán)，認(rèn)為“憲法惟在緊急命令權(quán)”，“憲法以總統(tǒng)權(quán)限加大，有解散議會(huì)與緊急命令權(quán)”。

任何自上而下的機(jī)構(gòu)改革，均需要具備一個(gè)推動(dòng)改革的力量源泉，或者具備高度的政府或政黨信仰。由于汪、蔣軍政分立，因而蔣的改革意愿由行政院院長(zhǎng)汪精衛(wèi)予以實(shí)施。雖然蔣盡量維護(hù)著汪，汪所處政治環(huán)境卻相當(dāng)艱難。自1932年淞滬停戰(zhàn)協(xié)定以來，國(guó)內(nèi)一直存在倒汪運(yùn)動(dòng)。汪自1933年起兼任行政院外交部長(zhǎng)，積極推行對(duì)日妥協(xié)政策，更為黨內(nèi)外所不滿。在反汪潮流洶涌之時(shí)，雖然也存在著多股反蔣抗日潮流，但汪是唯一駐留南京的中政會(huì)常委且掌管行政院及外交部，首當(dāng)其沖，所面臨的壓力更甚于蔣。無論汪精衛(wèi)采取何種方式，在汪、蔣合作中必然處于被動(dòng)地位。在危機(jī)時(shí)期，軍事首領(lǐng)必然擁有更多的政治主導(dǎo)權(quán)，即使他并不一定要謀求某一政治職位。負(fù)責(zé)軍事的蔣介石不斷涉足政治，也因而留下以軍權(quán)干預(yù)行政權(quán)之口實(shí)。馮玉祥認(rèn)為：“鬧到現(xiàn)在，洛陽(yáng)的國(guó)府主席，是等于虛設(shè)，所謂責(zé)任內(nèi)閣制的行政院長(zhǎng)，也不得不出國(guó)遠(yuǎn)游，人民只看到滬寧贛的飛機(jī)，常載著一切的政治、軍事、外交、財(cái)政等重大使命，飛來飛去，我們縱然說這不是獨(dú)裁，有誰(shuí)能信?”

輿論界大多贊成實(shí)行以蔣為中心的集權(quán)政治。1936年之前，雖然輿論界對(duì)國(guó)民政府的機(jī)構(gòu)改革爭(zhēng)執(zhí)較大，但在行政院革新的問題上，卻與蔣的意圖一致，即要求提高行政院的行政效率。而達(dá)到這一目的方法是提高行政院的地位，使其擔(dān)負(fù)真正的責(zé)任。張傅泉指出：“現(xiàn)在的行政院及各部幾乎成了承辦公文的科司，而絲毫沒有發(fā)動(dòng)權(quán)可言。”“因行政院不能左右中政會(huì)而須聽中政會(huì)左右，并且監(jiān)察院及立法院亦有時(shí)從中梗礙，于是使得現(xiàn)在的中央政制距責(zé)任內(nèi)閣制，仍然是極遠(yuǎn)?！薄皯?yīng)力采責(zé)任內(nèi)閣制的長(zhǎng)處，同時(shí)開放黨禁，抬高立法院的地位，增強(qiáng)行政院的實(shí)力。”

國(guó)民政府行政效率之低下一直為輿論界所批評(píng)。有論者認(rèn)為：“中國(guó)嘗被罵為‘無組織及‘非現(xiàn)代化矣，其重要癥結(jié)亦即在于行政效能之未彰。”“中國(guó)政府的大病在于行政效率太差”。③行政效率的低下與機(jī)構(gòu)設(shè)置有著密切的關(guān)聯(lián)。據(jù)陳之邁觀察，“行政機(jī)關(guān)因須應(yīng)付這些無聊而又無窮盡的文書，不得不擴(kuò)大其內(nèi)部的組織”。深知官僚內(nèi)幕的徐道鄰回憶說，一件文件到達(dá)省政府機(jī)關(guān)需要經(jīng)過37個(gè)關(guān)卡，不少文件在漫長(zhǎng)而枯燥的公文旅行中消失，埋葬在某人辦公桌的抽屜里。甘乃光說：“民國(guó)21年(1932)我在內(nèi)政部任次長(zhǎng)時(shí)，看見部?jī)?nèi)許多處理公務(wù)的方法，毫無效率。例如檔案管理，各司科各自為政，編號(hào)登記，紛亂異常，有時(shí)查閱一卷非數(shù)小時(shí)甚至于數(shù)日調(diào)不出來。研究文件時(shí)發(fā)現(xiàn)，每一文件從收文登記之后，起碼去了一個(gè)星期，才能發(fā)出去。此外，內(nèi)政部收到各方寄送的行政參考資料，及送請(qǐng)審定版權(quán)的圖書等甚多。以前對(duì)此類資料及圖書沒有精密的登記及保管辦法，以致散失者十之八九?！笨梢?，行政效率低下的根源在于行政機(jī)構(gòu)繁多及機(jī)構(gòu)隸屬混亂。

同時(shí)，行政機(jī)構(gòu)的事權(quán)并未得到合理劃分，事權(quán)厘定模糊。黃紹竑在擔(dān)任內(nèi)政部部長(zhǎng)期間，發(fā)現(xiàn)內(nèi)政部的職權(quán)有很多是被割裂的。如報(bào)紙、刊物的登記檢查，圖書、雜志的審查，電影戲劇的審查，依照規(guī)定都是內(nèi)政部主管的。但這些事項(xiàng)，當(dāng)時(shí)真正的管理權(quán)卻不在內(nèi)政部，而在黨部及其他的部會(huì)里，內(nèi)政部對(duì)于這種工作就好像一個(gè)備員，并不十分過問。

從以上分析不難得知，在內(nèi)憂外患的政治環(huán)境中，蔣介石具有刷新政治與機(jī)構(gòu)改革的意愿，這種意愿也得到了輿論界的支持。行政院的機(jī)構(gòu)改革至少應(yīng)達(dá)到兩個(gè)效果：第一，行政院應(yīng)有責(zé)任內(nèi)閣之實(shí)，如此，需調(diào)整行政院與中政會(huì)的關(guān)系，加強(qiáng)行政院的權(quán)責(zé)。第二，行政院所屬部會(huì)及相關(guān)行政部門需厘定事權(quán)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與裁并人員，以提高行政效能。前者屬于制度革新的宏觀層面，即屬于黨政關(guān)系的調(diào)