周曉焱 李精華

摘要：中國近代的農(nóng)會(huì)出現(xiàn)于清末，但其作用是有限的。民國時(shí)期，南京國民政府也認(rèn)識(shí)到農(nóng)會(huì)的設(shè)立對(duì)其在農(nóng)村基層的統(tǒng)治有著重要作用，先后通過頒布修改有關(guān)農(nóng)會(huì)方面的支持法規(guī)來倡導(dǎo)在全國各地農(nóng)村建立各級(jí)農(nóng)會(huì)組織。但由于沒有切實(shí)考慮到當(dāng)時(shí)農(nóng)村的實(shí)際，未能從實(shí)質(zhì)上對(duì)農(nóng)村存在的弊端進(jìn)行改革，因而農(nóng)會(huì)組織在很大程度上被南京國民政府當(dāng)作基礎(chǔ)統(tǒng)治的工具。故南京國民政府的農(nóng)會(huì)立法對(duì)推動(dòng)近代中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用又是有限的，漸出歷史舞臺(tái)也是必然的。

關(guān)鍵詞：南京國民政府；農(nóng)會(huì)；農(nóng)會(huì)立法

中圖分類號(hào)：D693文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009--9107(2011)01--0123--06

鴉片戰(zhàn)爭以后，近代中國在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域產(chǎn)生了歷史性變革，導(dǎo)致了封建王朝的解體和民國的建立。盡管經(jīng)歷了不間斷的政治紛爭、軍閥混戰(zhàn)和外敵入侵，但在西學(xué)東漸和國內(nèi)階級(jí)力量對(duì)比發(fā)生重大變化的背景下，清王朝末期和北京政府統(tǒng)治時(shí)期就進(jìn)行了一系列農(nóng)會(huì)立法設(shè)計(jì)，在一定程度上維持了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，其效果得到了南京國民政府的認(rèn)同，也使得南京國民政府非常重視農(nóng)會(huì)立法工作。作為一種正式的制度安排，它不僅在一定程度上體現(xiàn)了政府希望規(guī)范農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的愿望，而且在某種意義上反映了一個(gè)國家的政治意愿和民主程度。我國現(xiàn)今農(nóng)會(huì)研究成果多是側(cè)重于清末、國民革命時(shí)期和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)會(huì)組織研究，對(duì)南京國民政府時(shí)期的農(nóng)會(huì)研究不多。近幾年來，李永芳、于建嶸、魏文享等為代表的學(xué)者對(duì)南京政府的農(nóng)會(huì)發(fā)展歷程進(jìn)行了比較深入的研究，并在相當(dāng)程度上涉及到了農(nóng)會(huì)立法問題，對(duì)本人的研究有很大幫助。但上述學(xué)者的研究重點(diǎn)多不是側(cè)重于立法問題，而本文側(cè)重于從社會(huì)立法的角度對(duì)南京國民政府的農(nóng)會(huì)立法進(jìn)行梳理，希望可以對(duì)這一時(shí)期的農(nóng)會(huì)研究有所裨益。

一、抗戰(zhàn)前的南京國民政府農(nóng)會(huì)立法

在1927年國共合作破裂后，南京政府以“共產(chǎn)黨操縱民眾運(yùn)動(dòng)……以農(nóng)民運(yùn)動(dòng)為最甚”為由厲行“清會(huì)”，當(dāng)年頒布的《各級(jí)黨部與各級(jí)民眾團(tuán)體之關(guān)系條例》中第4條明確規(guī)定：“各民眾團(tuán)體如發(fā)生重大事故，當(dāng)?shù)攸h部認(rèn)為應(yīng)緊急處置時(shí)，得由黨部知會(huì)當(dāng)?shù)剀娋浦?，同時(shí)呈報(bào)上級(jí)黨部核辦”，但其中并沒有規(guī)定什么是重大變故，相當(dāng)于給予各級(jí)黨部以無限的自由裁量權(quán)限。同時(shí)，國民黨社會(huì)部在其所印發(fā)《農(nóng)會(huì)會(huì)務(wù)與業(yè)務(wù)》之中，指出“……農(nóng)民未盡了解組織用意，不明運(yùn)用方法，致反為外人所操縱，用作政治上或他種爭斗的工具”，“過去農(nóng)民組織的失敗，不能歸咎于組織的本身，而在其策略錯(cuò)誤”，所以重建農(nóng)會(huì)組織是必要的。但在重建過程中國民政府總體上還是比較保守，也十分強(qiáng)調(diào)通過地方黨部和政府對(duì)農(nóng)會(huì)的限制、控制和指導(dǎo)，以遏制中共力量在農(nóng)村的發(fā)展。如國民黨中央于1927年6月頒布《各級(jí)黨部與各級(jí)民眾團(tuán)體之關(guān)系條例》、《縣黨部與縣政府之關(guān)系條例》，分別確認(rèn)了國民黨各級(jí)黨部對(duì)各級(jí)人民團(tuán)體具有監(jiān)督指導(dǎo)之權(quán)；縣級(jí)民眾團(tuán)體之建立應(yīng)由縣黨部指導(dǎo)，縣政府不得十涉等。

早在1927年5月10日南京國民政府頒布《佃農(nóng)保護(hù)法》，其中第2條規(guī)定“佃農(nóng)繳納租項(xiàng)……由各地地方政府會(huì)同當(dāng)?shù)剞r(nóng)民協(xié)會(huì)按當(dāng)?shù)厍樾我?guī)定之”，賦予了農(nóng)會(huì)組織協(xié)調(diào)租佃矛盾的權(quán)利。1928年7月國民政府公布《農(nóng)民協(xié)會(huì)組織條例》，標(biāo)志徘徊已久的農(nóng)會(huì)重建工作正式開始。1929年4月農(nóng)礦部擬就《農(nóng)會(huì)條例草案》，并在1930年8月經(jīng)立法院153次會(huì)議討論通過《農(nóng)會(huì)立法院原則草案》，確定了《農(nóng)會(huì)法》的立法宗旨，農(nóng)會(huì)的組織架構(gòu)和區(qū)域設(shè)置、管理監(jiān)督等原則性規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，國民政府和國民黨中央于1930年12月30日和1931年1月31日、2月5日和10月20日，分別頒布《農(nóng)會(huì)法》(多次修改見表1)、《農(nóng)會(huì)法施行法》、《省黨部特別市黨部及縣市黨部指導(dǎo)農(nóng)會(huì)組織辦法》、《農(nóng)丁礦業(yè)團(tuán)體登記規(guī)則》等法律文件，確定了農(nóng)會(huì)立法中幾項(xiàng)基本法規(guī)。

1930年《農(nóng)會(huì)法》相當(dāng)多地繼承了1924年《農(nóng)民協(xié)會(huì)章程》和1928年《農(nóng)民協(xié)會(huì)組織條例》的內(nèi)容，如《農(nóng)會(huì)法》第1條規(guī)定“農(nóng)會(huì)以發(fā)展農(nóng)民經(jīng)濟(jì)，增進(jìn)農(nóng)民智識(shí)，改善農(nóng)民生活而圖農(nóng)業(yè)之發(fā)達(dá)為宗旨”；第5條規(guī)定“農(nóng)會(huì)應(yīng)答復(fù)政府或自治機(jī)關(guān)之咨詢并接受其委托”；第6條規(guī)定“農(nóng)會(huì)得就有關(guān)農(nóng)業(yè)之發(fā)達(dá)改良建議于中央及地方政府”；第7條規(guī)定“農(nóng)會(huì)分鄉(xiāng)農(nóng)會(huì)、區(qū)農(nóng)會(huì)、縣市農(nóng)會(huì)、省農(nóng)會(huì)”的組織框架，這些內(nèi)容和此前的農(nóng)會(huì)立法沒有什么大的區(qū)別。

《農(nóng)會(huì)法》和《農(nóng)會(huì)法施行法》較之以前的農(nóng)會(huì)立法還有許多不同，這些改變實(shí)際上反映了國民政府對(duì)待農(nóng)民組織的態(tài)度發(fā)生了根本性的變化。

首先，《農(nóng)會(huì)法》將農(nóng)民組織定義為“農(nóng)會(huì)”而非“農(nóng)民協(xié)會(huì)”，是想和此前政治性較強(qiáng)的農(nóng)民組織加以區(qū)別，目的是使農(nóng)會(huì)組織成為非政治性的民間互助組織。其次，在農(nóng)會(huì)會(huì)員的組成上看，《農(nóng)會(huì)法》第16條規(guī)定“凡中華民國人民，住居該區(qū)域內(nèi)，年滿二十歲，具有左列資格之一者，得為鄉(xiāng)農(nóng)會(huì)或市區(qū)農(nóng)會(huì)之會(huì)員。一、有農(nóng)地者。二、耕作農(nóng)地面積在十畝以上或同地面積在三畝以上之佃農(nóng)。三、中等以上學(xué)校畢業(yè)習(xí)農(nóng)業(yè)者。四、經(jīng)營與農(nóng)業(yè)有直接關(guān)系之事業(yè)者”，它采納了北京政府的農(nóng)會(huì)立法成例，把參加農(nóng)會(huì)人員的年齡限制由16歲提高到20歲；改“白耕農(nóng)、半自耕農(nóng)、佃農(nóng)、雇農(nóng)、農(nóng)村之手工業(yè)者及在農(nóng)村為體力的勞動(dòng)者。為主體的成員結(jié)構(gòu)為以農(nóng)村有產(chǎn)階級(jí)為主體，就相當(dāng)于把農(nóng)村中占有相當(dāng)比重的無地農(nóng)民擋在了農(nóng)會(huì)組織以外，使得農(nóng)會(huì)的代表性成立問題。

再次，《農(nóng)會(huì)法》一反此前對(duì)農(nóng)會(huì)職能界定模糊的問題，對(duì)農(nóng)會(huì)的職能進(jìn)行了明確界定，如第4條規(guī)定了農(nóng)會(huì)有“土地、水利之改良”、“種子、肥料及農(nóng)具之改良”、“森林之培植及保護(hù)”、“水旱蟲災(zāi)之預(yù)防及救濟(jì)”、“農(nóng)業(yè)教育及農(nóng)村教育之推進(jìn)”、“公共圖書室閱報(bào)室之設(shè)置”、“公共娛樂之舉辦”、“生產(chǎn)、消費(fèi)、信用、倉庫等合作事業(yè)之提倡”、“治療所托兒所及養(yǎng)老濟(jì)貧事業(yè)之舉辦”、“糧食之儲(chǔ)積及調(diào)劑”、“荒地之開墾”、“其他關(guān)于農(nóng)業(yè)之發(fā)達(dá)改良”等十一項(xiàng)職責(zé)，其目的就是為了使農(nóng)會(huì)成為單純的經(jīng)濟(jì)合作組織和民間互助組織，防止農(nóng)會(huì)成為階級(jí)斗爭的工具。

第四，在農(nóng)會(huì)成立的門檻條件上，《農(nóng)會(huì)法》第13條規(guī)定“鄉(xiāng)農(nóng)會(huì)、市區(qū)農(nóng)會(huì)之設(shè)立應(yīng)有該區(qū)域內(nèi)有會(huì)員資格者五十人以上之發(fā)起”方可設(shè)立，而《農(nóng)民協(xié)會(huì)條例》規(guī)定農(nóng)民45人以上連署就可以提出申請(qǐng)。在全國性組織的建設(shè)上，《農(nóng)會(huì)法》并沒有對(duì)全國性農(nóng)會(huì)組織的建設(shè)做出明確的規(guī)定，而且直到民國覆滅最終也沒有實(shí)現(xiàn)全國性農(nóng)會(huì)組織的建立。

最后，《農(nóng)會(huì)法》第2條規(guī)定“農(nóng)會(huì)為法人”，確定了農(nóng)會(huì)的獨(dú)立地位，有利于改變傳統(tǒng)的農(nóng)村治理模式，實(shí)現(xiàn)基層管理的現(xiàn)代化和民主化。同時(shí)，也使農(nóng)會(huì)成為農(nóng)村中與保甲組織、士紳階層相制衡的第二三方力量，有利于對(duì)打擊地方勢力和加強(qiáng)中央集權(quán)。

在重建農(nóng)會(huì)組織的同時(shí)，國民黨中央于1933年

2月連續(xù)頒布《各地高級(jí)黨部指導(dǎo)人民團(tuán)體權(quán)限劃分辦法》、《人民團(tuán)體經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助辦法》、《人民團(tuán)體組織指導(dǎo)員任用規(guī)則》、《指導(dǎo)人民團(tuán)體改組辦法》、《人民團(tuán)體職員選舉通則》、《人民團(tuán)體理事監(jiān)事就職宣誓規(guī)則》，以加強(qiáng)對(duì)農(nóng)會(huì)組織的管理。特別是1933年6、7月間國民黨中央公布的《修正民眾團(tuán)體組織方案》和《農(nóng)人運(yùn)動(dòng)指導(dǎo)綱領(lǐng)》對(duì)農(nóng)會(huì)組織管理進(jìn)行了明確的規(guī)定，如《修正民眾團(tuán)體組織方案》第二節(jié)第1條申明“人民團(tuán)體由民眾自行組織，惟須接受黨部之指導(dǎo)與協(xié)助及政府之監(jiān)督”；第三節(jié)第3條標(biāo)明“除例會(huì)外，各項(xiàng)會(huì)議須得當(dāng)?shù)馗呒?jí)黨部及主管官署之許可方可召集”；第四節(jié)規(guī)定“本黨對(duì)于依上標(biāo)的組織之民眾團(tuán)體，應(yīng)盡力扶持并加以指導(dǎo)；對(duì)于非法團(tuán)體或有違背三民主義的行為之團(tuán)體，應(yīng)加糾正并由政府分別制裁之”。農(nóng)會(huì)作為人民團(tuán)體之一，無疑要遵守這些規(guī)定?！掇r(nóng)人運(yùn)動(dòng)指導(dǎo)綱領(lǐng)》則指出農(nóng)會(huì)應(yīng)“以黨部輔導(dǎo)農(nóng)人自行組織為原則”、“各地之未有農(nóng)會(huì)組織者，應(yīng)扶助其有會(huì)員資格之農(nóng)人，從速完成其組織。其已有農(nóng)會(huì)組織，而尚未健全，或組織不良，不合農(nóng)會(huì)法者，應(yīng)設(shè)法使其組織健全或改組。其區(qū)域內(nèi)有會(huì)員資格之農(nóng)人尚未加入農(nóng)會(huì)者，并應(yīng)勸導(dǎo)其盡量加入。”要求農(nóng)人訓(xùn)練“應(yīng)由農(nóng)會(huì)于黨部指導(dǎo)之下切實(shí)施行之?！薄爸笇?dǎo)農(nóng)人……改良農(nóng)村組織，積極參加地方自治工作，并且是舉辦清鄉(xiāng)保甲等?！迸c此前的法令相比，通過國民黨中央關(guān)于人民團(tuán)體的一系列決議，更進(jìn)一步把農(nóng)會(huì)變成了一個(gè)依附政府兼有社會(huì)控制職能的組織。

結(jié)合農(nóng)會(huì)法實(shí)施過程中存在的問題，國民政府于1937年5月21日公布修正后的《農(nóng)會(huì)法》和《農(nóng)會(huì)法施行法》，對(duì)1930年的農(nóng)會(huì)法進(jìn)行了相當(dāng)?shù)男薷?，如?條改為“農(nóng)會(huì)不得為營利事業(yè)”以確保農(nóng)會(huì)成為非營利性組織，并與農(nóng)村信用合作社等私益組織相區(qū)別；第9條改為“同一區(qū)域內(nèi)，每級(jí)農(nóng)會(huì)以一個(gè)為限”，防止了農(nóng)會(huì)之間因爭奪會(huì)員引發(fā)的沖突；第13條在會(huì)員加人條件中增加“一年以上之雇農(nóng)”、“農(nóng)業(yè)學(xué)校畢業(yè)者”、“具有農(nóng)業(yè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，并現(xiàn)在從事農(nóng)業(yè)工作者”，擴(kuò)大了農(nóng)會(huì)的代表性；第14條在會(huì)員禁入條件中增加“吸食鴉片或其代用品者”嚴(yán)格了農(nóng)會(huì)紀(jì)律；第20條增加“現(xiàn)任公務(wù)員不得被選為農(nóng)會(huì)職員”的內(nèi)容，可以在一定程度上保證農(nóng)會(huì)的獨(dú)立性，成為農(nóng)村中的制衡力量。但因抗戰(zhàn)的全面爆發(fā)，這次修改并沒有取得預(yù)期的成果。

這一時(shí)期，農(nóng)會(huì)發(fā)展總體上比較慢，除了國民黨對(duì)人民團(tuán)體建設(shè)的嚴(yán)格限制和控制外，還有兩個(gè)方面的原因：一是因?yàn)閲窀锩笃趪顸h對(duì)農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的血腥鎮(zhèn)壓的讓農(nóng)民心有余悸，不敢加入農(nóng)會(huì)；二是這時(shí)的農(nóng)會(huì)主要是農(nóng)村有產(chǎn)者的組織，難以代表無地農(nóng)民的利益，而關(guān)于會(huì)費(fèi)的強(qiáng)制性要求也限制了下層農(nóng)民的參加。正如1938年《各級(jí)農(nóng)會(huì)調(diào)整辦法》所稱“我國農(nóng)民運(yùn)動(dòng)，自民國十六年以還，漸趨消沉，各級(jí)農(nóng)會(huì)雖多依法組織，而實(shí)質(zhì)極為空虛，工作幾近廢弛?！?/p>

二、抗戰(zhàn)中的南京國民政府農(nóng)會(huì)立法

在抗戰(zhàn)時(shí)期，國民政府更加重視對(duì)人民團(tuán)體，以提高政府的社會(huì)動(dòng)員能力。1938年3月，國民黨臨時(shí)全代會(huì)通過的《改進(jìn)黨政關(guān)系案》中指出：“由下而上形成之組織，即由民眾自動(dòng)組織之團(tuán)體，亦即本黨在其間必須設(shè)法發(fā)揮黨團(tuán)作用之組織，如農(nóng)會(huì)，工會(huì)，商會(huì)，各文化團(tuán)體，職業(yè)團(tuán)體等”，“本黨應(yīng)立于策動(dòng)地位，其未組織成立者，由黨策動(dòng)黨員發(fā)起組織之，其已組織成立者，由黨運(yùn)用黨團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)之，以運(yùn)用方式，稗得貫徹黨的意志?！痹诖嘶A(chǔ)上，1938年至1939年國民黨中央社會(huì)部制訂了《各級(jí)農(nóng)會(huì)調(diào)整辦法》、《農(nóng)會(huì)組織須知》，針對(duì)地方農(nóng)會(huì)覆蓋面有限、組織渙散和能力不足等現(xiàn)狀，要求對(duì)地方農(nóng)會(huì)加以整頓。一是針對(duì)農(nóng)會(huì)多為地方官員和士紳階層把持的現(xiàn)狀，禁止非現(xiàn)在從事農(nóng)業(yè)者參加，強(qiáng)調(diào)“農(nóng)會(huì)職員須以會(huì)員充任為原則，農(nóng)業(yè)知識(shí)分子須立于協(xié)助農(nóng)民改良技術(shù)推行合作之立場，參與農(nóng)會(huì)工作，其不合于本條之規(guī)定者，應(yīng)即改選”。二是強(qiáng)調(diào)農(nóng)會(huì)組織應(yīng)該擔(dān)負(fù)更多支持抗戰(zhàn)建國的任務(wù)，組織訓(xùn)練農(nóng)民“須與壯丁訓(xùn)練工作及地方自衛(wèi)組織取得密切聯(lián)系”。三是要求國民黨各省市黨部“應(yīng)分期派員視導(dǎo)，并考核其效能，報(bào)部備核”，加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)會(huì)組織的控制和指導(dǎo)責(zé)任，以期進(jìn)一步限制和取消了共產(chǎn)黨力量對(duì)農(nóng)會(huì)的影響，使農(nóng)會(huì)完全成為只受控于政府和國民黨的政治社團(tuán)。

在抗戰(zhàn)進(jìn)入最艱苦的階段以后，國民政府加大了社會(huì)控制的力度，尤其針對(duì)社會(huì)組織以限制入退會(huì)、派遣管理人員的形式加以控制。1937年《農(nóng)會(huì)法》曾規(guī)定政府之公務(wù)員不得加人農(nóng)會(huì)，但1941年司法院明文解釋說：“鄉(xiāng)保甲長為公務(wù)員，不能加人農(nóng)會(huì)；不過，黨務(wù)人員非官吏，可被選為農(nóng)會(huì)職員?！睆亩鵀閲顸h通過黨務(wù)系統(tǒng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)會(huì)組織控制打開了方便之門。1940年6月國民政府公布《非常時(shí)期人民團(tuán)體組織綱領(lǐng)》第2條規(guī)定“人民團(tuán)體之組織應(yīng)以適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)需要為前提”；第8條規(guī)定“職業(yè)團(tuán)體之會(huì)員入會(huì)，及下級(jí)團(tuán)體加入上級(jí)團(tuán)體，均以強(qiáng)制為原則，退會(huì)應(yīng)有限制”；第10條規(guī)定“各種職業(yè)團(tuán)體應(yīng)設(shè)書記一人，以曾經(jīng)特種訓(xùn)練合格之人員充任，必要時(shí)得由政府指派”。1940年社會(huì)部工作計(jì)劃即稱：“兒人民以年齡之高下，必須逐級(jí)編人各種組織之中，均為各縣政府所當(dāng)強(qiáng)制實(shí)行者?！泊司鶎俑骷?jí)黨部應(yīng)積極參加活動(dòng)之工作”。1940—1942年公布的《非常時(shí)期職業(yè)團(tuán)體會(huì)員強(qiáng)制人會(huì)與限制退會(huì)辦法》、《非常時(shí)期黨政機(jī)關(guān)督導(dǎo)人民團(tuán)體辦法》《職業(yè)團(tuán)體書記派遣辦法》、《調(diào)整鄉(xiāng)農(nóng)會(huì)原則》、《非常時(shí)期人民團(tuán)體組織法》等及其附屬法規(guī)均秉承上意，強(qiáng)制民眾加入農(nóng)會(huì)工會(huì)等各種職業(yè)團(tuán)體，并派員指導(dǎo)。

1943年國民政府第三次修正《農(nóng)會(huì)法》，相對(duì)與此前的農(nóng)會(huì)法做出了相當(dāng)大的修改，如第1條宗旨中增加了“并協(xié)助政府關(guān)于國防及生產(chǎn)等政令之實(shí)施”的內(nèi)容；第4條增加了“十二、關(guān)于政府機(jī)關(guān)之咨詢及委托事項(xiàng)”為農(nóng)會(huì)職責(zé)；第18條刪除了地主可以加入農(nóng)會(huì)的規(guī)定，并規(guī)定“公私團(tuán)體經(jīng)營農(nóng)業(yè)之員工”可以閂愿加入農(nóng)會(huì)，客觀上有利于與共產(chǎn)黨爭奪農(nóng)村民眾。1944年3月國民政府召開社會(huì)行政業(yè)務(wù)檢討會(huì)，對(duì)抗戰(zhàn)期間的社會(huì)行政加以總結(jié)，在其會(huì)議決議之一的“完成農(nóng)會(huì)組織并充實(shí)其事業(yè)案”中，第2項(xiàng)規(guī)定“鄉(xiāng)農(nóng)會(huì)區(qū)域遼闊或會(huì)員人數(shù)過于眾多時(shí)，得沒分會(huì)，其小組并應(yīng)予保甲之基層組織配合”，充分表露了國民政府積極擴(kuò)大農(nóng)會(huì)的目的，是要使農(nóng)會(huì)成為農(nóng)村基層政權(quán)的補(bǔ)充形式和保甲制度的附庸。

三、抗戰(zhàn)后的南京國民政府農(nóng)會(huì)立法

抗戰(zhàn)勝利以后的1945年國民黨召開六大，通過農(nóng)民政策綱領(lǐng)其內(nèi)容有“(一)農(nóng)民政策在發(fā)展農(nóng)民組織，……以保障農(nóng)民權(quán)益，提高農(nóng)民生活；(二)本綱領(lǐng)所稱之農(nóng)民，是指直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之人民；(三)確認(rèn)農(nóng)會(huì)為農(nóng)民中心之組織，并扶植其發(fā)展”，因此國民政府《三十五年度國家施政方針》第16條明文要求“加強(qiáng)同業(yè)公會(huì)、農(nóng)會(huì)、工會(huì)、商會(huì)及具他職業(yè)團(tuán)體之組織”，第29條要求“加強(qiáng)農(nóng)

工、生產(chǎn)、運(yùn)銷、信用、合作組織及消費(fèi)合作組織”。等組織建設(shè)。但隨著解放戰(zhàn)爭的全面爆發(fā)，1947年12月16日國防最高委員會(huì)通過了《經(jīng)濟(jì)緊急措施方案》申明“禁止閉廠、罷工或怠工”；5月18日同民政府內(nèi)政部頒布了《維持社會(huì)秩序臨時(shí)辦法》，禁止10人以上的請(qǐng)?jiān)负鸵磺辛T工、罷課、游行示威，并授權(quán)各地方當(dāng)局對(duì)違反者進(jìn)行鎮(zhèn)壓6月20日國民政府社會(huì)部公布《示范縣農(nóng)會(huì)實(shí)施辦法》，要求地方政府對(duì)縣級(jí)農(nóng)會(huì)建設(shè)嚴(yán)加指導(dǎo)，可見其中心目的已經(jīng)由推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)，轉(zhuǎn)變到加強(qiáng)社會(huì)控制、與共產(chǎn)黨爭奪農(nóng)村群眾上來。

隨著國民政府在內(nèi)政和戰(zhàn)場上的雙重失敗，使國民政府的農(nóng)會(huì)立法不斷趨于保守和反動(dòng)。1948年國民政府先后頒布了《戡亂建同全國總動(dòng)員方案》、《動(dòng)員戡亂完成憲政實(shí)施綱要》、《戡亂時(shí)期危害國家緊急治罪條例》，并在月19日修改《戒嚴(yán)法》第11條明文禁止工農(nóng)運(yùn)動(dòng)，強(qiáng)令軍警機(jī)關(guān)禁止一切集會(huì)、結(jié)社及游行請(qǐng)?jiān)?，并取締其認(rèn)為有妨害軍事者。11月28日國民政府第四次修訂了《農(nóng)會(huì)法》，并要求令國各地對(duì)農(nóng)會(huì)進(jìn)行改組整頓。存原淪陷區(qū)要求重新建立農(nóng)會(huì)組織，加強(qiáng)農(nóng)民訓(xùn)練，并明確指出國民黨進(jìn)行農(nóng)會(huì)組織的重建目的是“一方面提高其社會(huì)道德，增進(jìn)其智識(shí)技能，促進(jìn)其生產(chǎn)與生產(chǎn)額，以達(dá)到改善生計(jì)之目的；一方面健全其組織，對(duì)內(nèi)則使其協(xié)助政府，實(shí)行本黨之土地政策，并以全力肅清共產(chǎn)土匪，以求社會(huì)安寧，而促進(jìn)地方自治；對(duì)外則提高其民族意識(shí)，啟發(fā)其自衛(wèi)能力，共救同家民族之危亡。在加緊立法控制的同時(shí)，國民政府社會(huì)部和國民黨中央組織部、農(nóng)工部兩次舉辦“社會(huì)工作培訓(xùn)班”，其工作目標(biāo)為“調(diào)查奸黨分子及其活動(dòng)”，以便從組織上進(jìn)行反共和控制工人運(yùn)動(dòng)。

抗戰(zhàn)勝利以后，國民政府進(jìn)行的一系列農(nóng)會(huì)辦：法并沒有在進(jìn)步的道路上進(jìn)行下去。隨著國民黨的全面失敗，已淪落為控制，甚至壓制農(nóng)民運(yùn)動(dòng)工具的一系列農(nóng)會(huì)立法被扔進(jìn)了歷史的垃圾堆。

四、對(duì)南京國民政府農(nóng)會(huì)立法的評(píng)價(jià)

縱觀南京國民政府的歷史，有關(guān)農(nóng)會(huì)的法律法規(guī)和由政黨制定的、與農(nóng)會(huì)相關(guān)的政綱有一個(gè)之多?？梢哉f，這些法律和政黨政綱大部分鄙順應(yīng)了歷史發(fā)展的潮流，一定程度上提高了農(nóng)民的地位，協(xié)調(diào)了農(nóng)村階級(jí)關(guān)系，對(duì)于整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與進(jìn)步都具有重大的歷史意義。

首先，南京同民政府的農(nóng)會(huì)立法注重參號(hào)外國的農(nóng)會(huì)法例，特別是國民政府建立之初，出于發(fā)展資本主義和改變中國落后面貌的良好愿望，繼承了西力。資本主義國家農(nóng)會(huì)立法的精神實(shí)質(zhì)和優(yōu)秀成果，基本做到了與資本主義國家的農(nóng)會(huì)立法相接軌。所以，其立法內(nèi)容大大超過了當(dāng)時(shí)世界上殖民地半殖民地國家的農(nóng)會(huì)立法水平，對(duì)于處于現(xiàn)代化起步過程的中國具有明顯地進(jìn)步意義。

其次，南京國民政府通過農(nóng)會(huì)立法確立了比較完整的農(nóng)會(huì)管理機(jī)構(gòu)，在制度上確定了國家對(duì)增進(jìn)工人福利，保護(hù)農(nóng)會(huì)組織發(fā)展的法定責(zé)任和體制保障(見表2)。

第三，南京國民政府的農(nóng)會(huì)立法初衷之一是為了提高農(nóng)民知識(shí)和技能，改變其散漫落后的面貌，維護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，以達(dá)到穩(wěn)定社會(huì)的目的。如《訓(xùn)政時(shí)期約法》規(guī)定了農(nóng)民有組織農(nóng)會(huì)的基本權(quán)利；《農(nóng)會(huì)法》確定農(nóng)會(huì)為獨(dú)立的非營利法人，為其承擔(dān)推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村改造、民間互助等提供了法律依據(jù)。農(nóng)會(huì)的建立在一定程度上限制了對(duì)農(nóng)民的盤剝，加上同民政府以行政手段的大力推動(dòng)，使得這一時(shí)期的農(nóng)民樂于加入農(nóng)會(huì)組織，大大推動(dòng)了農(nóng)會(huì)組織和會(huì)員的增加(見圖1、2、3)。

第四，中國國民黨在推動(dòng)南京國民政府的農(nóng)會(huì)立法方面發(fā)揮了積極作用。盡管國民黨并沒有實(shí)現(xiàn)其消滅農(nóng)村租佃制度、實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的政治主張，但其在三大、四大、五大、六大決議中均明確了推進(jìn)農(nóng)會(huì)組織建設(shè)的內(nèi)容。所以說，不論是北洋政府統(tǒng)治時(shí)期還是南京國民政府統(tǒng)治時(shí)期，不論是出于三民主義的理念，還是出于鞏固統(tǒng)治的需要，中國國民黨始終為農(nóng)會(huì)立法奔走呼號(hào)，更直接指導(dǎo)和推動(dòng)了廣東地方政府與南京同民政府的一系列立法行動(dòng)，這是一個(gè)不可以否定的事實(shí)。

在承認(rèn)南京國民政府農(nóng)會(huì)立法進(jìn)步作用的同時(shí)，我們也必須承認(rèn)作為一種具有階級(jí)性的社會(huì)調(diào)控手段，農(nóng)會(huì)立法集中體現(xiàn)了南京國民政府對(duì)農(nóng)民及其團(tuán)體的態(tài)度和意圖，具有明顯的時(shí)代和階級(jí)的局限性：

第一，南京國民政府的農(nóng)會(huì)立法有一定的矛盾性。其一，在民族矛盾和階級(jí)矛盾十分尖銳的情況下，在不徹底解決農(nóng)村土地問題的前提下，幻想把農(nóng)會(huì)組織限制在非政治的領(lǐng)域中是一個(gè)難以想象的難題，也就為國民黨在同共產(chǎn)黨爭奪農(nóng)民的斗爭中敗下陣來埋下了伏筆。盡管在國民政府行將覆亡的最后幾年，也試圖在農(nóng)村推行“二五減租”，要求農(nóng)會(huì)以推行土地改革為中心工作，但隨著國民政府的迅速覆滅也沒有什么大效果。其二，南京國民政府的農(nóng)會(huì)立法把農(nóng)民的主體界定為有產(chǎn)階層，但顯然不利于農(nóng)民特別是下層無地農(nóng)民借助農(nóng)會(huì)改變自身困境，也就無法動(dòng)員更多的農(nóng)民加入農(nóng)會(huì)組織。

第二，南京國民政府雖然以立法的形式保護(hù)了農(nóng)民和農(nóng)會(huì)的一些權(quán)益，但是它同樣也以立法的形式限制、甚至是剝奪了農(nóng)民和農(nóng)會(huì)的一些合法權(quán)利。特別當(dāng)其統(tǒng)治權(quán)面臨嚴(yán)重威脅的時(shí)候，不論是北洋政府還是國民政府，都撕去了偽裝，以修正《農(nóng)會(huì)法》限制農(nóng)會(huì)的職能，限制無產(chǎn)者加入農(nóng)會(huì)的權(quán)利；以新聞檢查的方式限制農(nóng)會(huì)刊物的發(fā)表；以血腥的鎮(zhèn)壓力抗農(nóng)民運(yùn)動(dòng)。隨著南京國民政府對(duì)農(nóng)會(huì)的“控制”達(dá)到了頂點(diǎn)，也窒息了農(nóng)會(huì)的生存活力，最終導(dǎo)致了民國自身的覆亡。

第三，南京國民政府的農(nóng)會(huì)立法具有一定的空想性。一方面，力圖把農(nóng)會(huì)建成一種掌握舉辦農(nóng)業(yè)教育、推廣先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)、互助合作、公共娛樂及養(yǎng)老濟(jì)貧事業(yè)的機(jī)構(gòu)，顯然對(duì)剛剛起步的農(nóng)會(huì)組織期望過高。另一方面，南京國民政府積極鼓勵(lì)農(nóng)會(huì)參與增進(jìn)農(nóng)民福利的行動(dòng)，但由于相當(dāng)一部分農(nóng)民生活疲困，無錢繳納會(huì)費(fèi)，也享受不到農(nóng)會(huì)保障。就是加入了農(nóng)會(huì)的農(nóng)民，由于農(nóng)會(huì)本身經(jīng)費(fèi)比較短缺，用于福利事業(yè)的經(jīng)費(fèi)很少。加之，農(nóng)會(huì)立法一味強(qiáng)調(diào)和國際接軌，脫離了中國實(shí)際，很多主張根本就無法實(shí)行。

第四，中國國民黨在推動(dòng)農(nóng)會(huì)建設(shè)方面發(fā)揮了重大作用，但其黨政不分的情況難免出現(xiàn)“政出多門，號(hào)令不一”的情況，使得管理比較混亂。加之其“揠苗助長”式的推動(dòng)，客觀上對(duì)農(nóng)會(huì)組織的健康成長是不利的。

總的來說，南京國民政府的農(nóng)會(huì)立法其體系越來越完整，基本實(shí)現(xiàn)了與國際接軌，反映了南京國民政府成立初期企圖超越階級(jí)對(duì)立、主張勞資合作的復(fù)雜動(dòng)因，它既隱含著消弭當(dāng)時(shí)已經(jīng)如火如荼的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的深層政治動(dòng)機(jī)和穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活秩序的迫切愿望，也在相當(dāng)程度上蘊(yùn)含著對(duì)統(tǒng)治長遠(yuǎn)利益的追求。但是在那個(gè)法令多于牛毛、政壇“你方唱罷我登場”和社會(huì)動(dòng)蕩貧窮的年代，幻想一項(xiàng)單行法規(guī)取得突出的效果無異于鏡花水月?？梢?，任何一項(xiàng)立法行動(dòng)，要真正有效的實(shí)施，除了要借助政府的努力外，還要靠安定和諧的社會(huì)環(huán)境等諸多因素的合力才有可能，否則難免要陷入“徒善不足以為政，徒法不足以自行”的困境，這可能就是我國今天的醞釀中的農(nóng)會(huì)立法必須接受的教訓(xùn)。

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