福建省人大常委會(huì)研究室課題組

地方人大常委會(huì)監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)，還需要進(jìn)一步完善具體的工作制度。在這些工作制度中，建立和健全監(jiān)督議題選定機(jī)制是十分必要和迫切的。

機(jī)制的原意是指一個(gè)工作系統(tǒng)各組織或部分之間相互作用的過(guò)程和方式。地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題的選定機(jī)制就是指對(duì)各年度地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題起論證、選擇和確定作用的各種相關(guān)因素相互聯(lián)系、相互作用而形成的體系。科學(xué)的議題選定機(jī)制可以指引作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)──地方人大常委會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展變化，合理選定或及時(shí)調(diào)整監(jiān)督對(duì)象和重點(diǎn)，不斷完善監(jiān)督方式和程序，提高監(jiān)督效率，加強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。議題選定機(jī)制的完善對(duì)于提高地方人大常委會(huì)監(jiān)督的民主化、科學(xué)化水平和加強(qiáng)監(jiān)督的合法性和實(shí)效性意義重大，有必要進(jìn)行專門的探討。監(jiān)督議題選定機(jī)制作為一種工作制度，不是憑想象設(shè)計(jì)的，必須采用實(shí)證的分析方法，從監(jiān)督實(shí)務(wù)入手，探討有針對(duì)性的完善方案。從這一研究角度出發(fā)，課題組考慮逐一分析、論證以下基本命題：地方人大常委會(huì)監(jiān)督的性質(zhì)和特點(diǎn)及對(duì)選定監(jiān)督議題的要求；目前福建省地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定機(jī)制是否存在，現(xiàn)狀如何，是否符合地方人大監(jiān)督發(fā)展的實(shí)際需求；應(yīng)如何進(jìn)一步完善等。作為課題研究方法，主要分析、比較借鑒了全國(guó)人大常委會(huì)、兄弟省市人大常委會(huì)在監(jiān)督法實(shí)施前后，監(jiān)督工作的經(jīng)驗(yàn)與成熟做法，特別是在議題選擇上的總體考慮；先后赴寧德、南平、三明、漳州、泉州市及蕉城、福安、政和、浦城、泰寧、將樂(lè)、平和、長(zhǎng)泰等縣（市、區(qū)）開展調(diào)研，掌握第一手材料；課題組成員還參與了2010年省人大常委會(huì)開展的部分執(zhí)法檢查活動(dòng)，了解監(jiān)督工作開展情況，豐富感性認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)理性思考。

一、提高地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作水平首先需要科學(xué)選定監(jiān)督議題

一位叫約瑟夫·哈里斯的外國(guó)學(xué)者認(rèn)為，在現(xiàn)代所有的國(guó)家中，對(duì)政府行政的監(jiān)督是代議機(jī)關(guān)的主要職能之一，對(duì)代議機(jī)關(guān)來(lái)講，僅把政策、方針制定成為法律是不夠的，還必須檢查這些政策、法律是如何被運(yùn)用的，是否取得預(yù)期的效果。英國(guó)的Ｊ·Ｓ·密爾曾講到“人民議會(huì)應(yīng)該控制什么是一回事，而它應(yīng)該做什么是另一回事……它的正當(dāng)職責(zé)不是去做這項(xiàng)工作，而是設(shè)法讓別人把工作做好”[1]。美國(guó)的威爾遜也認(rèn)為，在議會(huì)權(quán)力中，“和立法同等重要的事，是對(duì)政府的嚴(yán)密監(jiān)督”，“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作，并對(duì)所見到的一切進(jìn)行議論，乃是代議機(jī)構(gòu)的天職” [2]。盡管我國(guó)的人民代表大會(huì)與英國(guó)議會(huì)、美國(guó)國(guó)會(huì)不能類同，但在代議機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督這一點(diǎn)上是相通的。可以這樣說(shuō)，監(jiān)督在人民代表大會(huì)及其常委會(huì)（特別是沒有立法權(quán)的市縣人大及其常委會(huì)）各項(xiàng)職能中處于核心位置，起著至關(guān)重要的作用。

胡錦濤總書記在首都各界紀(jì)念人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上的講話中明確指出：“人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是代表國(guó)家和人民進(jìn)行的具有法律效力的監(jiān)督?！盵3]在我國(guó)的國(guó)家監(jiān)督體系中，與其他形式的監(jiān)督相比，地方人大常委會(huì)監(jiān)督具有自己獨(dú)特的性質(zhì)與特點(diǎn)。

一是這種監(jiān)督有憲法的約束力和強(qiáng)制力，具有最高的權(quán)威性。從法理上講，由國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督皆是依法作出的，因而均具有法的約束力和強(qiáng)制力。但是，各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)所實(shí)施監(jiān)督的直接法律依據(jù)是不同的，這決定了它們的監(jiān)督所具有的法的約束力和強(qiáng)制力亦有差異。行政監(jiān)督的直接法律依據(jù)是有關(guān)行政方面的法律、法規(guī)，檢察監(jiān)督的直接法律依據(jù)，是人民檢察院組織法?？梢哉f(shuō)，行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督等所依據(jù)的都是普通法，所以只具有普通法的約束力和強(qiáng)制力。我國(guó)憲法不僅明確規(guī)定了各級(jí)人民代表大會(huì)的性質(zhì)和地位，而且直接、具體地表述了全國(guó)人大及其常委會(huì)和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督職權(quán)。因此，人大監(jiān)督的直接法律依據(jù)是憲法，這表明人大監(jiān)督具有憲法的約束力和強(qiáng)制力。與其他地方國(guó)家機(jī)關(guān)性質(zhì)的監(jiān)督相比，地方人大常委會(huì)監(jiān)督就具有最高的權(quán)威性。

二是這種監(jiān)督涵蓋社會(huì)生活的所有重要方面，具有全局性。從監(jiān)督的對(duì)象和內(nèi)容上看，行政監(jiān)督機(jī)關(guān)是對(duì)本級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員以及下一級(jí)人民政府的行政首長(zhǎng)貫徹執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)和政策以及決定和命令的情況進(jìn)行監(jiān)督檢察。檢察機(jī)關(guān)是對(duì)公民、法人和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的各種犯罪行為進(jìn)行檢察和公訴；對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督；對(duì)人民法院的刑事、民事、行政等各種審判活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督；對(duì)刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督。這表明，行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督等只是在社會(huì)生活中的某一特定方面，對(duì)某一特定對(duì)象和特定事項(xiàng)依法實(shí)行監(jiān)督，他們的監(jiān)督具有很強(qiáng)的專門性。而地方人大常委會(huì)監(jiān)督與行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督等有明顯不同。社會(huì)生活中的所有重要方面皆在法的調(diào)整范圍內(nèi)，而法對(duì)社會(huì)生活的調(diào)整作用又主要是通過(guò)專門國(guó)家機(jī)關(guān)的專門活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。人大及其常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，不僅要制定法律、法規(guī)，而且還要產(chǎn)生執(zhí)法的國(guó)家機(jī)關(guān)；不僅監(jiān)督法律、法規(guī)的實(shí)施，而且監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作；不僅決定國(guó)家或地方社會(huì)生活中的各種重大問(wèn)題，而且通過(guò)監(jiān)督來(lái)保證其決定的貫徹落實(shí)?？梢哉f(shuō)，國(guó)家和社會(huì)生活中的重要方面或重要領(lǐng)域都屬于人大的監(jiān)督范圍，地方人大常委會(huì)的監(jiān)督具有全局性。

三是這種監(jiān)督從監(jiān)督對(duì)象的執(zhí)法行為開始時(shí)起，到執(zhí)法行為的效力終止時(shí)止，具有全程性。憲法和法律賦予人大的監(jiān)督權(quán)是完全的權(quán)力，未作時(shí)間上的限制，只要依法進(jìn)行，什么時(shí)間都可以監(jiān)督。人大的監(jiān)督既包括預(yù)防和糾正違法行為，又包括支持和保護(hù)合法行為，其最終目的不是糾正幾件錯(cuò)案，而是確保憲法、法律得到正確貫徹實(shí)施。而且事中監(jiān)督比事后監(jiān)督更容易，預(yù)防比糾錯(cuò)更重要。有許多執(zhí)法行為，如不提前監(jiān)督，就無(wú)法挽回或者很難挽回?fù)p失，事后監(jiān)督將失去意義。如嚴(yán)重污染案件、重大工程建設(shè)等，一旦付諸實(shí)施，就不可逆轉(zhuǎn)，造成無(wú)法彌補(bǔ)的損失，不但損害了國(guó)家和人民的利益，而且使執(zhí)法者陷入泥潭。加強(qiáng)事中監(jiān)督，于國(guó)于民于執(zhí)法者都有利。地方人大常委會(huì)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)從“只能進(jìn)行事后監(jiān)督”的觀念中解放出來(lái)，關(guān)口前移，加強(qiáng)事前防范，依法積極地開展全程監(jiān)督。

人大工作范圍涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域和民主建設(shè)的方方面面，這給地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題確定提供了廣闊的空間和豐富的選擇，但地方人大常委會(huì)主要的工作形式是召開會(huì)議，在當(dāng)前增加常委會(huì)全體會(huì)議次數(shù)或延長(zhǎng)會(huì)議時(shí)間要充分考慮現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員的現(xiàn)實(shí)承受能力，意味著常委會(huì)會(huì)議議題以至監(jiān)督議題安排是有一定容量規(guī)模限制的情形下，如果在議題選擇上各方面平衡考慮，什么都抓，既抓不了，也不一定抓得好的境況也擺在現(xiàn)實(shí)面前。這就要求突出重點(diǎn)，堅(jiān)持有所為、有所不為，這個(gè)重點(diǎn)就是集中精力抓好黨委要求做的，群眾希望做的，政府及“兩院”應(yīng)該并能夠做到的重大問(wèn)題。從地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作權(quán)威性、全局性和全程性的性質(zhì)與特點(diǎn)出發(fā)，相應(yīng)要求在監(jiān)督議題的選擇上：

一要注重議題的科學(xué)性要求，使所選擇的議題能夠突出監(jiān)督重點(diǎn)，有利于增強(qiáng)監(jiān)督工作的權(quán)威性。應(yīng)當(dāng)根據(jù)黨委的中心工作、代表提出的意見和建議、群眾反映集中的問(wèn)題，確定監(jiān)督重點(diǎn)，選擇經(jīng)過(guò)努力可以解決的突出問(wèn)題作為突破口，舉一反三，以點(diǎn)帶面，不斷充實(shí)監(jiān)督內(nèi)容，使人大監(jiān)督工作更具有深度、更符合實(shí)際。

二是要注重議題的有機(jī)性要求，有利于地方人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督職權(quán)充分體現(xiàn)整體性，增強(qiáng)監(jiān)督工作的全局性。在監(jiān)督議題選擇上，既要考慮全面性，也要堅(jiān)決杜絕排排坐、吃果果、無(wú)病呻吟的議題，真正把改革發(fā)展穩(wěn)定中的焦點(diǎn)、政府工作中的難點(diǎn)、人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)，納入常委會(huì)監(jiān)督首選議題，同時(shí)將過(guò)去審議過(guò)的、執(zhí)法檢查中要求整改落實(shí)情況不好的，或者信訪反映強(qiáng)烈但又沒有及時(shí)解決的適當(dāng)確定列入審議議題，真正使確定了的監(jiān)督議題具有代表性。從監(jiān)督法規(guī)定的七種監(jiān)督形式看，對(duì)詢問(wèn)和質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職案的審議和決定這三種剛性監(jiān)督形式也應(yīng)給予足夠的重視，適時(shí)考慮在恰當(dāng)議題的監(jiān)督過(guò)程中運(yùn)用剛性監(jiān)督手段，以增強(qiáng)人大常委會(huì)監(jiān)督工作的針對(duì)性。

三是要注重議題的可行性要求，有利于提高相關(guān)監(jiān)督議題審議意見的質(zhì)量，增強(qiáng)研究處理的可操作性。如果地方人大常委會(huì)一年安排監(jiān)督議題過(guò)多，有一些必要性不強(qiáng)或者根本沒有必要性，就可能產(chǎn)生以下負(fù)面效應(yīng)：可能影響常委會(huì)集中精力突出重點(diǎn)工作，影響監(jiān)督工作的質(zhì)量和效果；可能增加了“一府兩院”工作負(fù)擔(dān)，對(duì)人大常委會(huì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，事前要配合調(diào)研，事中要精心準(zhǔn)備報(bào)告，事后要研究處理，這對(duì)平常工作任務(wù)十分繁重的“一府兩院”來(lái)講，如果太多必然影響正常工作；可能影響監(jiān)督形式的作用，如果所選的議題沒有多大監(jiān)督的必要性，審議必然無(wú)所新意，意見無(wú)所實(shí)用價(jià)值，這樣的議題多了，“一府兩院”就可能應(yīng)付了之，產(chǎn)生厭煩情緒，人大常委會(huì)監(jiān)督的權(quán)威性和嚴(yán)肅性也會(huì)大打折扣。因此，地方人大常委會(huì)在確定監(jiān)督議題時(shí)，一定要按監(jiān)督法所列途徑反映的問(wèn)題來(lái)精心慎重篩選，著重將那些關(guān)乎全局問(wèn)題、民生問(wèn)題、發(fā)展問(wèn)題、社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，而“一府兩院”還重視不夠、推進(jìn)不力的重點(diǎn)工作確定為監(jiān)督的議題，力求少而精準(zhǔn)、少而必要。那些“一府兩院”正在積極正常推進(jìn)的工作，自己認(rèn)識(shí)到存在問(wèn)題和不足正在積極改進(jìn)的工作，受到客觀條件限制暫時(shí)憑主觀努力無(wú)法推進(jìn)的工作，屬于分步實(shí)施下一階段才推行的工作，就不一定有必要納入監(jiān)督專項(xiàng)工作的議題。

實(shí)踐表明，地方人大常委會(huì)承擔(dān)任務(wù)比較多，很容易造成平均使用力量，面面俱到；同時(shí)由于地方人大工作特別講程序，也較容易偏重于形式。因此，只有緊緊圍繞中心工作，在監(jiān)督議題選擇上力求站得高一點(diǎn)，看得遠(yuǎn)一點(diǎn)，想得深一點(diǎn)，切實(shí)抓住那些帶有普遍性和傾向性、經(jīng)過(guò)努力可以解決的突出問(wèn)題作為監(jiān)督工作的突破口，牽住“牛鼻子”，以點(diǎn)帶面，舉一反三，才能充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，使地方人大監(jiān)督工作更具針對(duì)性、更有深度，從而取得黨和人民滿意的效果。

二、福建省地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定工作取得的成績(jī)與存在的不足

（一）成績(jī)

福建省地方各級(jí)人大常委會(huì)自設(shè)立以來(lái)，特別是監(jiān)督法頒布實(shí)施以來(lái)，福建省地方各級(jí)人大常委會(huì)在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真履行法定職責(zé)，監(jiān)督工作取得了新的進(jìn)展。特別是在選定監(jiān)督議題，確定監(jiān)督工作計(jì)劃時(shí)，普遍注意把握：一是緊扣中心。及時(shí)了解黨委的主張和意圖，根據(jù)黨委的中心工作，確定監(jiān)督工作重點(diǎn)。二是加強(qiáng)協(xié)調(diào)。我國(guó)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)雖然職責(zé)分工不同，但目標(biāo)是完全一致的，都要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，既依法獨(dú)立負(fù)責(zé)地履行職責(zé)，又協(xié)調(diào)一致地開展工作。因此，人大常委會(huì)在確定監(jiān)督議題時(shí)，應(yīng)牢固樹立“一盤棋”的思想，注意與“一府兩院”有效溝通，力求做到寓支持于監(jiān)督之中。三是突出重點(diǎn)?！耙桓畠稍骸钡墓ぷ鞣敝?，涉及面廣，人大常委會(huì)的監(jiān)督不能事無(wú)巨細(xì)，什么都管，而應(yīng)抓住關(guān)系本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧的“三農(nóng)”、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、拆遷補(bǔ)償?shù)戎卮髥?wèn)題，精心選擇監(jiān)督議題，把監(jiān)督工作做深做細(xì)，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。在預(yù)算審查監(jiān)督方面，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)預(yù)算資金、上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金、預(yù)算外收入的安排，以及部門預(yù)算制度建立和執(zhí)行情況的監(jiān)督，促進(jìn)政府依法理財(cái)。

1980年2月，福建省五屆人大常委會(huì)第二次會(huì)議聽取了省政府關(guān)于福建省進(jìn)出口工作情況的匯報(bào)。這是省人大常委會(huì)設(shè)立后首次聽取和審議省政府的專項(xiàng)工作匯報(bào)，從此開啟了省人大常委會(huì)的監(jiān)督之門。截至2009年，省人大常委會(huì)共聽取和審議“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告300多項(xiàng)。1980年5月，福建省人大常委會(huì)就關(guān)于實(shí)施刑法、刑事訴訟法的情況聽取省公、檢、法三家的匯報(bào)，這是省人大常委會(huì)第一次就法律實(shí)施情況聽取報(bào)告、開展監(jiān)督。至2009年，省人大常委會(huì)先后對(duì)180多項(xiàng)法律法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行檢查監(jiān)督[4]（見圖表一）。

圖表一：1980~2009年福建省人大常委會(huì)監(jiān)督工作有關(guān)情況

資料來(lái)源：福建省人大常委會(huì)電子檔案資料圖表自制

30多年來(lái)，省人大常委會(huì)共聽取和審議“一府兩院”工作報(bào)告364項(xiàng)，其中五屆、六屆、七屆、八屆、九屆、十屆、十一屆（至2009年）分別為25、55、81、75、43、58和27項(xiàng)；進(jìn)行了147項(xiàng)的法律、法規(guī)和決定執(zhí)行情況的檢查或視察，其中五屆、六屆、七屆、八屆、九屆、十屆和十一屆（至2009年）分別為6、18、26、40、20、26、11項(xiàng)（見圖表二）。

圖表二：省人大常委會(huì)監(jiān)督工作有關(guān)情況

資料來(lái)源：福建省人大常委會(huì)電子檔案資料圖表自制

從聽取364項(xiàng)工作報(bào)告的監(jiān)督議題來(lái)看，省人大常委會(huì)對(duì)政府履行責(zé)任情況的監(jiān)督，較之“兩院”的數(shù)量更多,付出了更多的精力（見圖表三）。

圖表三：1980~2009年福建省人大常委會(huì)聽取“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告結(jié)構(gòu)圖

資料來(lái)源：福建省人大常委會(huì)電子檔案資料圖表自制

30多年來(lái)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為監(jiān)督的重中之重，共聽取和審議的關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的工作報(bào)告163項(xiàng)，占政府報(bào)告項(xiàng)目總數(shù)一半以上（51.8%）；關(guān)注社會(huì)建設(shè)的全面發(fā)展，聽取和審議關(guān)于教育科學(xué)文化衛(wèi)生方面的報(bào)告35項(xiàng)，社會(huì)民生建設(shè)方面22項(xiàng)，農(nóng)村建設(shè)方面14項(xiàng)，綜合治理方面8項(xiàng)，僑務(wù)工作方面8項(xiàng)，總計(jì)87項(xiàng)，占27.7%，達(dá)到四分之一強(qiáng)；重視社會(huì)主義民主法制建設(shè)，聽取和審議相關(guān)工作報(bào)告51項(xiàng)，占16.2%；關(guān)注環(huán)境保護(hù)工作，聽取和審議環(huán)保生態(tài)建設(shè)方面報(bào)告5項(xiàng)；重視代表建議的落實(shí)工作，聽取辦理情況報(bào)告8項(xiàng)（見圖表四）。

圖表四：聽取政府工作報(bào)告結(jié)構(gòu)圖

資料來(lái)源：福建省人大常委會(huì)電子檔案資料圖表自制

從課題調(diào)研情況看，福建福安市人大常委會(huì)精煉概括“法律所賦、黨政所需、群眾所盼、人大所能” 的選題依據(jù)；長(zhǎng)泰縣人大常委會(huì)探索建立的“縣委工作中心點(diǎn)、‘一府兩院工作薄弱點(diǎn)和群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)”三圍繞監(jiān)督議題形成機(jī)制給我們留下深刻印象。而平和縣人大常委會(huì)從平和作為農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)資市場(chǎng)總量占漳州三分之一、全省十分之一的實(shí)際出發(fā)，高度重視農(nóng)資市場(chǎng)整治工作，2008年在市人大代表提出相關(guān)監(jiān)督建議并列入常委會(huì)重點(diǎn)監(jiān)督議題以來(lái)，持續(xù)3年開展跟蹤監(jiān)督，取得了良好的社會(huì)效益；政和縣人大常委會(huì)結(jié)合建設(shè)綠色經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣實(shí)際，有針對(duì)性開展《龍?zhí)断孙嬎垂芾砼c保護(hù)暫行規(guī)定》《洞宮山風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行規(guī)定》執(zhí)行情況檢查；泰寧縣人大常委會(huì)近年來(lái)圍繞申報(bào)世界自然遺產(chǎn)這一全縣中心工作，綜合運(yùn)用調(diào)研、視察、聽取審議報(bào)告等方式，對(duì)縣十五屆人大三次會(huì)議《關(guān)于創(chuàng)建友好型生態(tài)環(huán)境推進(jìn)泰寧旅游二次創(chuàng)業(yè)的決定》貫徹落實(shí)情況進(jìn)行檢查，有力推進(jìn)“申遺”工作的順利進(jìn)行，無(wú)不體現(xiàn)著科學(xué)選定監(jiān)督議題的重要作用。

監(jiān)督法第二章第八條、第九條對(duì)以聽取專項(xiàng)工作報(bào)告這一監(jiān)督形式的議題征集與確定程序作出了明確規(guī)定。根據(jù)監(jiān)督法這一規(guī)定精神，福建省地方人大常委會(huì)普遍注重以公開透明和從群眾中來(lái)到群眾中去的方式方法為準(zhǔn)則，明確監(jiān)督議題選取的程序：面向社會(huì)，從代表、群眾、各界人士普遍關(guān)注和集中反映的問(wèn)題中廣泛選取監(jiān)督議題；主任會(huì)議初步確定全年監(jiān)督工作重點(diǎn)；相關(guān)工作委室具體提出建議議題；辦公廳（室）擬出年度監(jiān)督計(jì)劃（草案）；向社會(huì)廣泛征求對(duì)監(jiān)督計(jì)劃（草案）意見；向黨委匯報(bào)年度監(jiān)督計(jì)劃（草案）；主任會(huì)議討論確定年度監(jiān)督計(jì)劃（有的還由人大常委會(huì)會(huì)議審議確定年度監(jiān)督計(jì)劃）；向全體代表通報(bào)并向社會(huì)公布年度監(jiān)督計(jì)劃；繼續(xù)收集代表和社會(huì)各界人士意見；聽取合理意見個(gè)別調(diào)整、完善年度監(jiān)督計(jì)劃。嚴(yán)格按上述程序確定下來(lái)的監(jiān)督計(jì)劃既綜合了社情民意，抓住了本行政區(qū)域內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)，又使常委會(huì)的監(jiān)督工作真正貼近人民群眾、更加貼近客觀實(shí)際，有效地發(fā)揮好作用。如寧德市蕉城區(qū)人大常委會(huì)就總結(jié)出“社會(huì)征報(bào)、代表推報(bào)、府院自報(bào)、委辦選報(bào)、主任會(huì)議確定”環(huán)環(huán)相扣的幾個(gè)環(huán)節(jié)；三明市人大常委會(huì)研究室2010年還將征集監(jiān)督議題范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，向各縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、市人大離退休老干部寄送征求意見表，在全面匯總的基礎(chǔ)上，將干部群眾意見最集中的按所提次數(shù)依次排列，把位居前列的建議意見篩選出來(lái)，先由秘書長(zhǎng)辦公會(huì)議討論后再提交主任會(huì)議研究審定，形成常委會(huì)年度監(jiān)督工作計(jì)劃。

通過(guò)對(duì)福建省人大常委會(huì)和部分市縣區(qū)人大常委會(huì)設(shè)立以來(lái)開展的主要監(jiān)督工作情況分析，可以清晰地看到，聽取專項(xiàng)工作報(bào)告數(shù)量安排上由少增多，議題內(nèi)容上也由較泛散趨于更加精細(xì)，覆蓋面由窄變寬；開展執(zhí)法檢查數(shù)量安排上逐步注重精煉，由缺乏有機(jī)性到注重整體性。較地方人大常委會(huì)設(shè)立前期監(jiān)督視角更多落在一些諸如垃圾粉塵等雖事關(guān)民生但帶有一定局限性的具體問(wèn)題上，隨著監(jiān)督法的實(shí)施，在福建省地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定工作中，近些年監(jiān)督立意和層面不斷提升，常委會(huì)也更趨站在整體角度，審視區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提出具有全局性、宏觀性和前瞻性的監(jiān)督議題和意見建議。如寧德市蕉城區(qū)人大常委會(huì)2009年監(jiān)督計(jì)劃安排中聽取區(qū)政府關(guān)于種糧農(nóng)民農(nóng)資綜合直補(bǔ)資金、漁船燃油補(bǔ)貼等工作情況報(bào)告的議題表述，相較2001年計(jì)劃中較為寬泛地聽取交通工作、海洋水產(chǎn)工作匯報(bào)更加精確。泰寧縣人大常委會(huì)2001年、2002年分別開展執(zhí)法檢查11項(xiàng)和10項(xiàng)，而監(jiān)督法出臺(tái)實(shí)施后，從更加注重依法規(guī)范開展法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查出發(fā)，2007年至2009年這三年分別為3項(xiàng)、1項(xiàng)、1項(xiàng)，以嚴(yán)格按照法律要求做細(xì)、做實(shí)各項(xiàng)監(jiān)督環(huán)節(jié)。

從自身的構(gòu)成要素出發(fā)，考察監(jiān)督議題選定機(jī)制，主要就是要研究以下問(wèn)題：一是選定主體的范圍，即由誰(shuí)進(jìn)行選定；二是選定方式的擇定，即如何選定；三是作出選定結(jié)論的依據(jù)，即選定的標(biāo)準(zhǔn)。以此三個(gè)基本要素為線索來(lái)考量福建省地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定機(jī)制的現(xiàn)狀，我們首先可以得出的結(jié)論是：監(jiān)督法及省實(shí)施辦法對(duì)如何確定地方人大常委會(huì)年度聽取專項(xiàng)工作報(bào)告和執(zhí)法檢查這兩項(xiàng)監(jiān)督工作計(jì)劃及監(jiān)督議題已作出一些具體規(guī)定，盡管目前相較立法法、省立法條例對(duì)常委會(huì)5年立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃及立法制定項(xiàng)目、調(diào)研項(xiàng)目體系相對(duì)完整的規(guī)定仍有所欠缺，但在憲法和法律的框架下，福建省地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定機(jī)制是存在并發(fā)揮著一定作用的。主要表現(xiàn)在：

首先，地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作的運(yùn)行過(guò)程本身就包含了一定的選題評(píng)價(jià)估量因素。如人大代表提出監(jiān)督類議案要求一定數(shù)量的代表聯(lián)名，聯(lián)名過(guò)程自然要對(duì)議案的可行性、合法性、適當(dāng)性進(jìn)行討論評(píng)估。人大常委會(huì)作為一個(gè)集體行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，有關(guān)監(jiān)督?jīng)Q議的通過(guò)往往需要專門委員會(huì)和常委會(huì)的數(shù)次審議，在整個(gè)審議過(guò)程中，嚴(yán)格的人大議事程序其實(shí)就是一個(gè)不斷評(píng)議和選擇的過(guò)程，具有較強(qiáng)的決策和糾偏能力。

其次，外部評(píng)估機(jī)制的存在。每年各級(jí)人大召開全體會(huì)議時(shí)，政協(xié)同時(shí)開會(huì)，并列席人大會(huì)議，聽取國(guó)家機(jī)關(guān)的各項(xiàng)報(bào)告，對(duì)人大會(huì)議議程中的重大問(wèn)題進(jìn)行討論，并提出建議。目前，各地政協(xié)對(duì)人大監(jiān)督職責(zé)的履行狀況作出非正式評(píng)估，并提出相關(guān)監(jiān)督議題建議方面的提案，對(duì)人大監(jiān)督議題的確定也有一定影響力。如早在1983年福建省五屆政協(xié)一次會(huì)議上，就有鄧子基、林景亮、洪惠馨、孫承梁等委員對(duì)人大常委會(huì)工作提出應(yīng)當(dāng)督促政府加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)和物價(jià)管理的建議；省工商聯(lián)在省政協(xié)九屆一次會(huì)議上提出關(guān)于開展《福建省個(gè)體工商戶和私營(yíng)企業(yè)權(quán)益保護(hù)條例》回頭看活動(dòng)的建議，對(duì)省人大常委會(huì)將《福建省個(gè)體工商戶和私營(yíng)企業(yè)權(quán)益保護(hù)條例》實(shí)施情況執(zhí)法檢查列入2003年的監(jiān)督工作中，也起到了良好的促進(jìn)作用。

第三，根據(jù)地方組織法和監(jiān)督法的規(guī)定，上一級(jí)人大有權(quán)撤銷下級(jí)人大不適當(dāng)?shù)臎Q議和命令，這也就意味著，人大監(jiān)督職能的行使要依法接受上級(jí)人大的評(píng)估。近些年來(lái)，全國(guó)人大以及上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大的監(jiān)督工作加強(qiáng)了關(guān)注支持力度，其中自然包括了對(duì)下級(jí)人大監(jiān)督工作的評(píng)價(jià)比較等。開展這種評(píng)估依據(jù)的大多不是法律的明文規(guī)定，而是長(zhǎng)期以來(lái)形成的習(xí)慣，其表現(xiàn)方式是多種多樣的，如會(huì)議精神、領(lǐng)導(dǎo)講話、工作評(píng)比等。這些意見、講話雖然不具有法律約束力，但實(shí)際上對(duì)人大監(jiān)督包括議題選定工作是產(chǎn)生一定影響的，在某種意義上是一種準(zhǔn)正式的評(píng)估機(jī)制。如1989年七屆全國(guó)人大二次會(huì)議提出加強(qiáng)人大監(jiān)督的幾點(diǎn)意見：一是強(qiáng)調(diào)財(cái)政監(jiān)督的重要性，二是肯定了聽取審議工作匯報(bào)的監(jiān)督方式，三是每年第三季度由國(guó)務(wù)院向常委會(huì)作計(jì)劃預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，四是提出人大監(jiān)督“兩院”工作，不直接處理具體案件。這些提法雖然當(dāng)時(shí)只是對(duì)人大監(jiān)督工作進(jìn)行評(píng)估分析后提出的一些建議，但各級(jí)人大都普遍按照會(huì)議要求加強(qiáng)和改善了監(jiān)督工作。再如監(jiān)督法及福建省實(shí)施辦法都對(duì)上一級(jí)人大常委會(huì)委托下一級(jí)人大常委會(huì)開展執(zhí)法檢查作出規(guī)范，有利于完善上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，也有利于在監(jiān)督議題上突出重點(diǎn)，整合上下級(jí)人大監(jiān)督力量，共同監(jiān)督，一抓到底，構(gòu)建立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

（二）議題選定機(jī)制的局限性

雖然上述機(jī)制因素對(duì)地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定工作發(fā)揮了很大的作用，但是隨著人大監(jiān)督工作的深入開展，其局限性也逐步顯現(xiàn)，主要體現(xiàn)在：

首先，各級(jí)人大常委會(huì)沒有專門負(fù)責(zé)評(píng)估事務(wù)的工作機(jī)構(gòu)，監(jiān)督工作缺乏必要的評(píng)價(jià)和總結(jié)。作為人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，我國(guó)人大在同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)中居于首位，其余的機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生并對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，這從根本上區(qū)別于西方“以權(quán)制權(quán)”的分權(quán)制衡模式，因此對(duì)人大履行監(jiān)督職責(zé)來(lái)說(shuō)，自律機(jī)制就顯得十分重要。在西方，加強(qiáng)議會(huì)內(nèi)部的自律機(jī)制已經(jīng)越來(lái)越引起人們的重視。這在許多國(guó)家的議會(huì)改革中都有所體現(xiàn)。如英國(guó)地方議會(huì)在新一輪改革中，普遍采用了莫德報(bào)告和貝恩斯報(bào)告的建議，成立了一個(gè)“政策和策略委員會(huì)，負(fù)責(zé)優(yōu)先考慮各種策略，協(xié)調(diào)政策和控制地方計(jì)劃的實(shí)行”。這其中當(dāng)然也包括對(duì)議會(huì)監(jiān)督工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和評(píng)價(jià)[6]。 日本地方議會(huì)監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)之一就是要對(duì)議會(huì)各委員會(huì)的行動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督審查，并向議會(huì)及議長(zhǎng)報(bào)告。而目前在我國(guó)人民代表大會(huì)中，各專門委員會(huì)大都相對(duì)獨(dú)立地開展工作，缺乏專門的機(jī)構(gòu)定期對(duì)人大監(jiān)督工作進(jìn)行總結(jié)、評(píng)估、協(xié)調(diào)，一定層面上導(dǎo)致主任會(huì)議和常委會(huì)也很難準(zhǔn)確地調(diào)整、把握監(jiān)督工作的重點(diǎn)與成效。

其次，選題評(píng)估方式和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)尚未制度化、法律化。完善的評(píng)估方式應(yīng)該能夠?qū)θ舜蟊O(jiān)督工作進(jìn)行全方位的評(píng)析和判斷，既有對(duì)人大某一時(shí)期內(nèi)監(jiān)督工作進(jìn)行總體評(píng)價(jià)的方法，也有針對(duì)某一具體監(jiān)督工作進(jìn)行評(píng)估的手段；對(duì)人大某一監(jiān)督職責(zé)的履行，既有事后的評(píng)估總結(jié)，更應(yīng)當(dāng)有對(duì)監(jiān)督工作啟動(dòng)前（也就是本課題關(guān)注的議題選定評(píng)估）和運(yùn)行中的評(píng)價(jià)和關(guān)注。而目前，由于我國(guó)人大評(píng)估工作特別是監(jiān)督工作評(píng)估主要依靠人大內(nèi)部議事程序的某些制度，沒有形成專門的工作機(jī)制，因而評(píng)估方式和標(biāo)準(zhǔn)也還沒有專門化和制度化。

第三，對(duì)民眾等社會(huì)力量這一作為新型選題評(píng)價(jià)主體的興起還缺乏足夠認(rèn)識(shí)和有效引導(dǎo)。隨著我國(guó)民主改革的深入和現(xiàn)代信息化技術(shù)特別是網(wǎng)絡(luò)的成熟，民眾參與政治的熱情不斷高漲，影響不斷深化和擴(kuò)大。目前，民眾監(jiān)督的焦點(diǎn)仍集中于行政權(quán)力的濫用損害弱勢(shì)群體權(quán)利或觸犯公共利益的問(wèn)題上，如對(duì)某地政府部門公費(fèi)出國(guó)旅游、杭州富二代飆車撞人事件、看守所非正常致死案等的熱切關(guān)注。其監(jiān)督效果往往依靠領(lǐng)導(dǎo)重視——行政機(jī)關(guān)自我糾正——檢察、紀(jì)檢機(jī)關(guān)介入的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，但這一應(yīng)急的解決方式不是引導(dǎo)民眾積極參與民主政治建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。作為民意代表機(jī)關(guān)的各級(jí)人大，應(yīng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，探索如何有效將民眾監(jiān)督與人大監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，建立民眾參與和評(píng)估人大監(jiān)督包括議題選定工作的制度，以更好地引導(dǎo)人民行使監(jiān)督權(quán)，并以此為契機(jī)增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的實(shí)效。

（三）議題選定存在的不足之處

上述這些局限性在一定程度上導(dǎo)致福建省地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定工作上還存在著一些不容回避的不足之處：

一是有的選題還存在“拼盤”傾向，一定程度上有機(jī)性有所缺乏。有些地方人大常委會(huì)在制訂年度監(jiān)督工作計(jì)劃，確定監(jiān)督議題時(shí)，只是簡(jiǎn)單匯總各委辦室根據(jù)各自對(duì)口聯(lián)系部門情況提出的監(jiān)督需求項(xiàng)目，側(cè)重各項(xiàng)監(jiān)督議題的工作開展時(shí)間、地點(diǎn)等事宜的協(xié)調(diào)安排，而沒有充分考慮作為地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作整體性的要求，還一定程度上存在平衡照顧傾向，各個(gè)監(jiān)督議題之間有機(jī)性聯(lián)系不強(qiáng)，形成常委會(huì)整體監(jiān)督合力還不夠。特別是在近年來(lái)，越來(lái)越多的政府部門或司法機(jī)關(guān)要求向地方人大常委會(huì)匯報(bào)工作，主動(dòng)接受監(jiān)督，或多或少有通過(guò)匯報(bào)的方式增強(qiáng)部門利益合法性或?yàn)槟撤N改革披上合法外衣的考慮，也起到宣傳本部門工作，以及完成上級(jí)主管部門硬性要求等動(dòng)機(jī)的情形下，更應(yīng)當(dāng)認(rèn)真加強(qiáng)對(duì)此類監(jiān)督議題動(dòng)議的分析、論證。

二是有的選題還存在“隨意”傾向，一定程度上嚴(yán)謹(jǐn)性有所缺乏。如有些地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定中存在“厚此薄彼”、“挑肥揀瘦”現(xiàn)象，對(duì)一些在社會(huì)上、老百姓心中“位高權(quán)重”的強(qiáng)力部門很少監(jiān)督，顛倒了監(jiān)督者與被監(jiān)督者的位置，默許一些被監(jiān)督部門對(duì)于人大監(jiān)督的漠視，有違人大監(jiān)督公開、公平、公正的宗旨，與“陽(yáng)光監(jiān)督”理念相悖。地方人大常委會(huì)監(jiān)督理應(yīng)圍繞地方“中心”，統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)有效進(jìn)行。

三是有的選題還存在“走過(guò)場(chǎng)”傾向，一定程度上民主性還有所缺乏。有的地方人大常委會(huì)在監(jiān)督議題選定過(guò)程中，雖有按照監(jiān)督法規(guī)定的程序在運(yùn)作，但在注重對(duì)少數(shù)人意見的保護(hù)上還缺乏必要的認(rèn)識(shí)。隨著民主實(shí)踐的發(fā)展，越來(lái)越多的人開始認(rèn)識(shí)到，“民主就是多數(shù)統(tǒng)治這一口號(hào)是不正確的，只有尊重和保護(hù)少數(shù)的權(quán)利，才能維護(hù)民主的力量和機(jī)制?？傊?，少數(shù)的權(quán)利是民主過(guò)程本身的條件”[7] 。這一觀念在西方議會(huì)正逐步得到制度體現(xiàn)和保障，很多議會(huì)委員會(huì)都實(shí)行“少數(shù)意見報(bào)告制度”?！吧贁?shù)意見的存在，不但可以明確提案審查的重點(diǎn)，又可以對(duì)議會(huì)的決議增加國(guó)民信任的評(píng)價(jià)”[8]。在選題工作中注重建立對(duì)監(jiān)督議題不同意見的梳理和報(bào)告制度，對(duì)提高監(jiān)督議題的科學(xué)性是十分重要的。

四是有的選題還存在“閉門”傾向，一定程度上公開性還有所缺乏。從目前各地人大監(jiān)督公開的情況看，在公開的內(nèi)容、公開的對(duì)象、公開的方式、公開的載體等方面都還有一定的局限性，監(jiān)督選題公開的渠道與途徑也還不夠充分、有效。有的地方人大常委會(huì)受制于電子政務(wù)建設(shè)的條件所限，對(duì)在遵守國(guó)家秘密法的前提下，通過(guò)建立完善人大網(wǎng)上檔案庫(kù)，方便群眾上網(wǎng)查閱，及時(shí)發(fā)布動(dòng)態(tài)信息，公開人大監(jiān)督情況，設(shè)立“網(wǎng)上論壇”和“主任信箱”、“投稿箱”等電子信箱，廣納群眾意見建議，搭建人大與公眾互動(dòng)的平臺(tái)，使人大監(jiān)督公開的情況和資料更充分、更詳細(xì)上還顯得力不從心。與此同時(shí)，人大常委會(huì)公報(bào)、簡(jiǎn)報(bào)、人大通訊等刊物作為人大工作的宣傳陣地和喉舌，也還存在進(jìn)一步擴(kuò)大發(fā)放范圍，及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)楣_文本，提供人大常委會(huì)辦公場(chǎng)所或公共場(chǎng)所讓公眾免費(fèi)查閱，或依公民申請(qǐng)贈(zèng)閱等亟待改進(jìn)之處。

此外，還普遍存在經(jīng)常性監(jiān)督方式有議題選定計(jì)劃安排，而對(duì)剛性監(jiān)督方式使用上缺乏考慮，這與監(jiān)督法總體精神要求還有一定差距。特別是2010年全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告提出“將依法開展詢問(wèn)、質(zhì)詢，選擇代表普遍關(guān)心的問(wèn)題聽取國(guó)務(wù)院有關(guān)部門專題匯報(bào)，根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，請(qǐng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)同志到會(huì)聽取意見、回答詢問(wèn)、答復(fù)問(wèn)題”，這一精神對(duì)今后地方人大常委會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督議題選定機(jī)制建設(shè)，更好實(shí)現(xiàn)計(jì)劃性與靈活性相結(jié)合，以進(jìn)一步提高監(jiān)督工作水平提出的新要求有待繼續(xù)加強(qiáng)探索與實(shí)踐。在監(jiān)督議題選定機(jī)制中，也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮如何適時(shí)啟動(dòng)質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、罷免等剛性監(jiān)督手段，使之在堅(jiān)持黨管干部、發(fā)揚(yáng)民主、依法辦事的原則下運(yùn)用起來(lái)，逐步習(xí)慣，求得有所發(fā)展，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)更加有效地行使職權(quán)。

三、對(duì)完善地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定機(jī)制的建議

（一）從宏觀層面考慮，在地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定的指導(dǎo)思想上，要注意實(shí)現(xiàn)“四個(gè)相結(jié)合”

一是“條條”與“塊塊”相結(jié)合。地方人大常委會(huì)既要堅(jiān)決服從中央政策、國(guó)家法律法規(guī)，切實(shí)保證中央政策和國(guó)家法律法規(guī)在本行政區(qū)的正確貫徹實(shí)施，同時(shí)也要從本地實(shí)際出發(fā)，體現(xiàn)地方特色。為此要在政治上同黨中央保持一致，圍繞中央、各級(jí)黨委的重大決策，確定監(jiān)督工作重點(diǎn)并以此為主線，根據(jù)地方實(shí)際情況，著眼于解決本地的特殊矛盾，把兩者有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

二是必要性與現(xiàn)實(shí)性相結(jié)合。一方面要充分了解“一府兩院”的工作重點(diǎn)和存在的困難與問(wèn)題，把議題選在其需要加強(qiáng)和改進(jìn)或正在著手抓的工作上；另一方面，要從自身實(shí)際出發(fā)，充分考慮組成人員對(duì)擬審議監(jiān)督議題的了解程度，否則就無(wú)法提出質(zhì)量較高的審議意見，就會(huì)影響常委會(huì)例會(huì)質(zhì)量與監(jiān)督工作質(zhì)量。

三是全局與局部相結(jié)合。人大常委會(huì)在監(jiān)督議題選定工作中應(yīng)以抓宏觀為主，不宜直接處理具體事務(wù)，但也要善于通過(guò)解剖麻雀，找出帶共性的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)宏觀目標(biāo)。

四是統(tǒng)籌安排與補(bǔ)充完善相結(jié)合。這是保證地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作目標(biāo)明確性和審議內(nèi)容適時(shí)性的重要方法。地方人大常委會(huì)在屆首及每年年初就應(yīng)對(duì)5年或當(dāng)年的主要監(jiān)督議題有個(gè)通盤的考慮,以便于在制定選擇確定年度具體監(jiān)督議題上，能前后照應(yīng)、互相補(bǔ)充。在工作過(guò)程中，若臨時(shí)出現(xiàn)重大問(wèn)題需要列入議程進(jìn)行審議或原計(jì)劃的監(jiān)督議題需要延期審議時(shí)，就要及時(shí)作出調(diào)整和安排。如2009年黨中央提出應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和“保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定”的方針后，福建省各級(jí)人大常委會(huì)緊緊圍繞中央精神和省委部署，站位全局，主動(dòng)作為，及時(shí)根據(jù)形勢(shì)任務(wù)的變化，對(duì)年度監(jiān)督工作計(jì)劃作適當(dāng)調(diào)整，增加了與“三?！毕嚓P(guān)議題，增強(qiáng)了工作的針對(duì)性與實(shí)效性。2010年省人大常委會(huì)為深入貫徹落實(shí)胡錦濤總書記在福建考察時(shí)的重要講話精神，及時(shí)對(duì)2010年監(jiān)督工作計(jì)劃作出調(diào)整，增加了聽取和審議省政府關(guān)于加快轉(zhuǎn)變福建省經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的專項(xiàng)工作報(bào)告這項(xiàng)重要內(nèi)容。

（二）從微觀層面考慮，具體構(gòu)建上應(yīng)當(dāng)建立或完善的三個(gè)機(jī)制

監(jiān)督議題選定機(jī)制，是地方人大常委會(huì)根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定的6條途徑反映的監(jiān)督議題選題，在廣泛聽取民意、深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，就監(jiān)督的必要性、合法性、內(nèi)容、核心要求以及效果預(yù)期等問(wèn)題進(jìn)行的論證、評(píng)估和確定。實(shí)踐證明，監(jiān)督議題選定機(jī)制作為指導(dǎo)監(jiān)督工作開展和安排相關(guān)審議工作的重要依據(jù)，是統(tǒng)籌監(jiān)督工作，融科學(xué)監(jiān)督和民主監(jiān)督于一體，提高監(jiān)督工作質(zhì)量的一項(xiàng)有效制度。前面的分析業(yè)已表明，目前福建省對(duì)地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定的相關(guān)制度還未成熟，因此，在議題選定機(jī)制的建立與完善方面，仍有大量的工作需要完成?；诖?，課題組認(rèn)為，監(jiān)督議題選定機(jī)制的建立并非一朝一夕之功，但以下制度的建立健全是十分關(guān)鍵并有現(xiàn)實(shí)可行性的：

一是監(jiān)督議題選定的規(guī)劃?rùn)C(jī)制。建議借鑒福建省立法條例第五條確立的常委會(huì)立法規(guī)劃編制成功經(jīng)驗(yàn)，相應(yīng)確定地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作規(guī)劃，力爭(zhēng)在一屆人大任期5年內(nèi)，對(duì)一些重點(diǎn)部門的工作，應(yīng)有選擇地監(jiān)督一到兩次，兼顧到廣泛性、多樣性和全面性，調(diào)動(dòng)各部門的積極性，提高人大監(jiān)督工作的落實(shí)率。注意保持與多個(gè)部門的廣泛聯(lián)系和對(duì)接，認(rèn)真聽取方方面面的意見，在依據(jù)5年監(jiān)督規(guī)劃編制各年度監(jiān)督工作計(jì)劃時(shí)，既要考慮地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作中有些方面的內(nèi)容是有年度要求的，如計(jì)劃預(yù)算監(jiān)督、代表議案辦理等。同時(shí)也特別要認(rèn)識(shí)到一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)管理中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題、廣大人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，需要長(zhǎng)期逐步推動(dòng)解決，需要一個(gè)連續(xù)監(jiān)督的過(guò)程，僅靠1年的監(jiān)督是很難取得實(shí)際效果的，必須從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)考慮、來(lái)安排。對(duì)那些人大作出的重大決議決定、代表反映比較集中的問(wèn)題和群眾反映強(qiáng)烈的難點(diǎn)問(wèn)題，需要按規(guī)劃安排持續(xù)多年開展跟蹤監(jiān)督，以適應(yīng)監(jiān)督工作階段性與長(zhǎng)期性相結(jié)合的要求。在這方面全國(guó)人大常委會(huì)連續(xù)數(shù)年安排跟蹤檢查和監(jiān)督拖欠農(nóng)民工工資和超期羈押等問(wèn)題，有效推動(dòng)問(wèn)題解決的經(jīng)驗(yàn)值得地方人大常委會(huì)借鑒。

二是監(jiān)督議題收集機(jī)制。被監(jiān)督者處在行政、司法工作的第一線，了解、掌握的信息全面、系統(tǒng)、直接、真實(shí)；相較而言，監(jiān)督者接受信息的方式往往是被動(dòng)的，很多信息還依賴于被監(jiān)督者提供。監(jiān)督和被監(jiān)督兩方面信息不對(duì)稱成為長(zhǎng)期以來(lái)困擾地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作的問(wèn)題。這就需要通過(guò)報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、公開征求意見、信訪等多種形式和途徑，加強(qiáng)人大的信息渠道建設(shè)，吸收社會(huì)各方面的信息，了解社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，了解人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題；需要深入實(shí)際調(diào)查研究，掌握第一手材料，重視對(duì)人民群眾反映的問(wèn)題的積累、分析，精心梳理，以占有準(zhǔn)確、真實(shí)、充分的信息來(lái)提高監(jiān)督議題選定質(zhì)量和水平。特別要針對(duì)監(jiān)督法第九條所列6個(gè)方面的問(wèn)題，建立相應(yīng)的收集反饋機(jī)制，及時(shí)把這些問(wèn)題準(zhǔn)確全面完整地傳遞給同級(jí)人大常委會(huì)，確保相關(guān)信息不遲滯、不失真，為開展專項(xiàng)監(jiān)督提供原始素材，奠定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。為了選準(zhǔn)議題，可以采用“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”與“走出去”的方式，深入了解社情民意，重點(diǎn)掌握關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局、關(guān)系群眾切身利益和社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，為制訂全年的監(jiān)督計(jì)劃提供更多的議題資源。

三是監(jiān)督議題篩選、評(píng)價(jià)機(jī)制。這是確定監(jiān)督議題的關(guān)鍵。6個(gè)方面的問(wèn)題涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面，收集到的問(wèn)題肯定會(huì)形形色色，篩選、評(píng)價(jià)就是要對(duì)收集到的問(wèn)題按一定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行必要的提純過(guò)濾，所監(jiān)督的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是事關(guān)大多數(shù)群眾利益或是某一社會(huì)群體迫切需要解決的問(wèn)題，這樣才使監(jiān)督具有更高的社會(huì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效益的最大化。建立專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)或監(jiān)督工作協(xié)調(diào)會(huì)議制度，對(duì)篩選的問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)，判別議題是否體現(xiàn)事關(guān)全局、事關(guān)民生、事關(guān)未來(lái)的要求。通過(guò)對(duì)監(jiān)督議題的篩選、評(píng)價(jià)，使人大監(jiān)督的議題更能把握全面、更具有針對(duì)性、更體現(xiàn)民意，也使人大監(jiān)督更具實(shí)效。

有必要在實(shí)踐中探索逐步在縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)設(shè)立專門的負(fù)責(zé)監(jiān)督事務(wù)的機(jī)構(gòu)，宏觀調(diào)控由人大常委會(huì)各工作部門具體負(fù)責(zé)開展的各項(xiàng)監(jiān)督工作，以防止監(jiān)督各自為政、重復(fù)監(jiān)督或監(jiān)督真空等問(wèn)題的出現(xiàn)，定期對(duì)人大監(jiān)督工作進(jìn)行總結(jié)、評(píng)估，并向常委會(huì)報(bào)告，以利于人大常委會(huì)作為一個(gè)整體行使監(jiān)督權(quán)，確保人大監(jiān)督的日?；蜋?quán)威性；同時(shí)也更便于人大及時(shí)與相關(guān)部門及民眾進(jìn)行溝通，深入調(diào)研，使人大監(jiān)督更好地反映民意，增強(qiáng)人大監(jiān)督的針對(duì)性，使之更符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，避免監(jiān)督流于形式或脫離實(shí)際。2008年3月27日青海省十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議決定設(shè)立監(jiān)督工作辦公室，其主要職責(zé)是承辦省人大常委會(huì)及省人大各專門委員會(huì)的監(jiān)督工作方面的相關(guān)服務(wù)協(xié)調(diào)工作。在受編制等因素制約，專門機(jī)構(gòu)一時(shí)難以設(shè)立的情況下，建議可以借鑒北京市人大常委會(huì)2008年為保證監(jiān)督工作的順利開展，建立監(jiān)督工作協(xié)調(diào)會(huì)議制度，由常委會(huì)副主任牽頭，秘書長(zhǎng)、相關(guān)副秘書長(zhǎng)、各工作機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人參加，在常委會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與區(qū)縣人大常委會(huì)上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督工作，統(tǒng)一開展監(jiān)督工作效能評(píng)價(jià)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出改進(jìn)意見，推進(jìn)工作創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)。

（三）從具體操作層面，盡快制定監(jiān)督議題選定標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于監(jiān)督議題選定標(biāo)準(zhǔn)，從內(nèi)容來(lái)說(shuō)，我們建議可以從某項(xiàng)地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題的預(yù)期效果、預(yù)期效益、預(yù)期效率、預(yù)期時(shí)間四個(gè)維度上來(lái)總體把握和構(gòu)建監(jiān)督議題篩選、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

1.從預(yù)期效果角度評(píng)估。一看是否有利于維護(hù)法律尊嚴(yán)、統(tǒng)一與權(quán)威。法律是人大監(jiān)督的唯一依據(jù)，也是地方人大常委會(huì)加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的動(dòng)力來(lái)源。在推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)的過(guò)程中，法律代表著國(guó)家利益，但是國(guó)家利益可以說(shuō)總是與特定集團(tuán)的利益沖突的，法律的實(shí)施不可避免地會(huì)遇到抵制或受到某種破壞。法律的出臺(tái)在最開始或許能產(chǎn)生一定的效果，但久而久之，利益集團(tuán)就會(huì)找到法律的漏洞，或制造法律的漏洞，危害法律的執(zhí)行，一個(gè)極為普遍的現(xiàn)象是“法久則弊”。這就需要人大常委會(huì)時(shí)時(shí)關(guān)注法律的實(shí)施情況，促進(jìn)法律實(shí)施機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行法律，在執(zhí)行中符合立法者意圖，推動(dòng)法律的貫徹實(shí)施，維護(hù)法律的尊嚴(yán)、統(tǒng)一和權(quán)威。二看是否有利于維護(hù)人民的合法利益。人民是國(guó)家的主人，人民關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，關(guān)系人民群眾切身利益的問(wèn)題，應(yīng)該成為人大監(jiān)督的重點(diǎn)。通過(guò)人大監(jiān)督，切實(shí)推動(dòng)民生問(wèn)題的解決，切實(shí)維護(hù)人民群眾的根本利益。值得注意的是，維護(hù)人民合法利益作為政治要求，這一點(diǎn)毋庸置疑，在各地人大常委會(huì)監(jiān)督工作中也受到普遍擁護(hù)，但在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)利益多元、各方利益存在沖突的狀況下，如何在把握上述政治要求的前提下在方法層面協(xié)調(diào)好公權(quán)力與私權(quán)利、整體利益與局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益之間的關(guān)系，應(yīng)該成為具體監(jiān)督議題選定的一個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)?！按h制度的實(shí)質(zhì)就在于由各種局部利益的代言人（即代議士）通過(guò)表達(dá)、妥協(xié)而形成共同一致的根本利益?！盵9]三看是否有利于促進(jìn)具體問(wèn)題的解決。李鵬委員長(zhǎng)在九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上明確指出：“無(wú)論是執(zhí)法檢查，還是聽取專題工作報(bào)告，都要在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，督促‘一府兩院改進(jìn)工作，只有這樣，監(jiān)督工作才能產(chǎn)生實(shí)效。”法律實(shí)施中的問(wèn)題與“一府兩院”貫徹實(shí)施法律存在的問(wèn)題，盡管角度不同，但反映出來(lái)的問(wèn)題有共同性，并且都會(huì)體現(xiàn)在具體工作中。監(jiān)督議題選定就是要找出、找準(zhǔn)這個(gè)具體問(wèn)題，推動(dòng)“一府兩院”解決這個(gè)問(wèn)題。對(duì)具體問(wèn)題的解決，盡管有些是表面性的，但容易被人民群眾和社會(huì)所感知，看得見、摸得著，是人大監(jiān)督實(shí)效的最直接的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

2.從預(yù)期效益角度分析。這主要從充分認(rèn)識(shí)人大監(jiān)督是一個(gè)動(dòng)態(tài)、發(fā)展的過(guò)程，是人大監(jiān)督行為不斷采取、人大監(jiān)督效益不斷累積的過(guò)程，來(lái)考量某項(xiàng)監(jiān)督議題對(duì)民主法制建設(shè)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展推動(dòng)的增量。對(duì)增量性質(zhì)的認(rèn)識(shí)可以使地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作向著正確的方向前進(jìn)，在推進(jìn)“一府兩院”工作中，更加務(wù)實(shí)地看待“一府兩院”的改進(jìn)態(tài)度和措施，而不會(huì)過(guò)于計(jì)較它們的具體改進(jìn)方法，把重點(diǎn)放在階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上，通過(guò)具體目標(biāo)的累計(jì)，達(dá)到最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而體現(xiàn)人大監(jiān)督的效益。我國(guó)著名學(xué)者俞可平先生把中國(guó)的政治模式稱為增量民主，就是通過(guò)增量改革來(lái)逐漸推進(jìn)中國(guó)的民主治理，擴(kuò)大公民的政治權(quán)益。地方人大常委會(huì)監(jiān)督也要有這種終極性推進(jìn)的勇氣和智慧，在深化政治體制改革、推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)過(guò)程中，要把保障性和建設(shè)性統(tǒng)一起來(lái)，在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，積極推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)，在不損害人民群眾原有政治利益的前提下，最大限度地增加新的政治利益。具體看，由于地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題的不確定性和多樣性，監(jiān)督效益的表現(xiàn)形式也多種多樣：有時(shí)候表現(xiàn)為社會(huì)總產(chǎn)值的增加，社會(huì)福利和社會(huì)就業(yè)機(jī)會(huì)的改善；有時(shí)表現(xiàn)為社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高；有時(shí)表現(xiàn)為社會(huì)秩序和公共安全的好轉(zhuǎn)；有時(shí)還表現(xiàn)為環(huán)境污染的減少及所受侵害獲得的相應(yīng)補(bǔ)償?shù)取?/p>

3.從預(yù)期效率角度分析。監(jiān)督效率可以表示為監(jiān)督所獲得的成果收益與該項(xiàng)監(jiān)督工作所花費(fèi)的成本之間的比率。人大監(jiān)督的成本主要由兩個(gè)部分組成：一是監(jiān)督主體的執(zhí)行成本，即人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)所耗費(fèi)的資源，包括人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)成本、人大監(jiān)督活動(dòng)所產(chǎn)生的業(yè)務(wù)成本和機(jī)會(huì)成本。二是監(jiān)督客體的依從成本，即被監(jiān)督者因接受和配合人大監(jiān)督工作所耗費(fèi)的資源。要重視通過(guò)充分、合理運(yùn)用監(jiān)督資源，降低監(jiān)督成本，以最小的監(jiān)督成本獲取最大的成果。由于地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作都是依法按程序開展的，一般來(lái)說(shuō)，包括組織視察、調(diào)研、座談以及各種方式的聽取意見，組織檢查、常委會(huì)聽取有關(guān)報(bào)告、提出審議意見、落實(shí)審議意見等環(huán)節(jié)。盡管存在著人大監(jiān)督的效率受監(jiān)督權(quán)運(yùn)作周期和人大監(jiān)督本身的嚴(yán)密程序的影響，以及體制在監(jiān)督成本上形成的行政、司法權(quán)運(yùn)作與人大監(jiān)督在實(shí)踐中有諸多磨合等客觀原因，但人大監(jiān)督作為最高層次的監(jiān)督理應(yīng)也是公正與效率的典范和旗幟。一定的情況下，推動(dòng)問(wèn)題解決越多、越徹底，說(shuō)明監(jiān)督行為產(chǎn)出的效益也就越高。在同等監(jiān)督效益條件下，監(jiān)督工作所耗費(fèi)的成本越少，監(jiān)督行為產(chǎn)出的效益也就越高；監(jiān)督所耗費(fèi)的成本越高，監(jiān)督行為產(chǎn)出的效益也就越低。

4.從預(yù)期時(shí)機(jī)角度分析。分析擬選定的監(jiān)督議題是不是在最恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間做的最適合的監(jiān)督，看有沒有需要人大進(jìn)行監(jiān)督而沒有監(jiān)督的情況。人大監(jiān)督也有時(shí)效性，也有時(shí)機(jī)要求，人大只有抓住時(shí)機(jī)，實(shí)效才能事半功倍。一方面，在現(xiàn)實(shí)生活中，盡管有些工作十分重要，但由于政府及有關(guān)部門認(rèn)識(shí)沒有到位，群眾的關(guān)注度不高，往往沒有引起政府及全社會(huì)的應(yīng)有重視。在“一府兩院”相關(guān)工作的積極性和主動(dòng)性還不很強(qiáng)的時(shí)候，人大去監(jiān)督，盡管竭盡全力，效果不一定會(huì)很理想。而有時(shí)突發(fā)事件的產(chǎn)生，就像導(dǎo)火線一樣，很快就能引起社會(huì)的極大關(guān)注和政府的高度重視，這時(shí)人大開展監(jiān)督，則會(huì)收到事半功倍的效果。另一方面，當(dāng)發(fā)展的形勢(shì)非常緊迫或黨委十分重視，政府及有關(guān)部門對(duì)某個(gè)問(wèn)題有了一定的認(rèn)識(shí)，或者政府及有關(guān)部門在推進(jìn)工作的過(guò)程中，需要人大的推動(dòng)和社會(huì)方方面面的支持，人大若在這時(shí)切入開展監(jiān)督工作，比較容易與政府及有關(guān)部門達(dá)成共識(shí)，從而形成工作合力，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

最后，課題組認(rèn)為，對(duì)地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定工作本身也要重視開展評(píng)估，在實(shí)踐具體操作中，應(yīng)當(dāng)盡量避免監(jiān)督實(shí)施者自己評(píng)估自己參與選定的監(jiān)督議題完成情況，也應(yīng)做到常委會(huì)機(jī)關(guān)內(nèi)部制訂監(jiān)督計(jì)劃、執(zhí)行監(jiān)督計(jì)劃和評(píng)估具體監(jiān)督議題項(xiàng)目三者有效分離，切實(shí)提高地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定機(jī)制的運(yùn)行實(shí)效。

注釋：

[1]【英】J·S·密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書館1982年第1版，第70頁(yè)。

[2]【美】威爾遜：《國(guó)會(huì)政體：美國(guó)政治研究》，熊希齡、呂德本譯，商務(wù)印書館1982年第1版，第164頁(yè)。

[3]胡錦濤：《在首都各界紀(jì)念人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上的講話》，人民出版社2004年版，第16頁(yè)。

[4]葉勇鵬：《監(jiān)督，以人民的名義——省人大常委會(huì)30年監(jiān)督工作紀(jì)事》，載福建日?qǐng)?bào)2009年12月19日。

[5]張慶福主編：《憲法學(xué)基本理論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1994年版，第92~93頁(yè)。

[6]【英】格林伍德、威爾遜：《英國(guó)行政管理》，汪淑鈞譯，商務(wù)印書館1991年版，第144~145頁(yè)。

[7]【美】喬萬(wàn)尼·薩托利：《民主新論》，馮克利等譯，東方出版社1993年版，第4頁(yè)。

[8]董璠輿：《外國(guó)議會(huì)議事規(guī)則》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第215頁(yè)。

[9]周光輝：《政治文明的主題：人類對(duì)合理的公共秩序的追求》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2003 年第4 期。

（課題指導(dǎo)：蔡德奇、潘金順，課題組成員：林侯軍、鄧雨、楊獻(xiàn)莉，課題執(zhí)筆：鄧雨）