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        福建省地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定機(jī)制研究

        2011-04-20 01:56:54福建省人大常委會(huì)研究室課題組
        人大研究 2011年4期
        關(guān)鍵詞:議題人大常委會(huì)監(jiān)督

        福建省人大常委會(huì)研究室課題組

        地方人大常委會(huì)監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn),還需要進(jìn)一步完善具體的工作制度。在這些工作制度中,建立和健全監(jiān)督議題選定機(jī)制是十分必要和迫切的。

        機(jī)制的原意是指一個(gè)工作系統(tǒng)各組織或部分之間相互作用的過(guò)程和方式。地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題的選定機(jī)制就是指對(duì)各年度地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題起論證、選擇和確定作用的各種相關(guān)因素相互聯(lián)系、相互作用而形成的體系。科學(xué)的議題選定機(jī)制可以指引作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)──地方人大常委會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展變化,合理選定或及時(shí)調(diào)整監(jiān)督對(duì)象和重點(diǎn),不斷完善監(jiān)督方式和程序,提高監(jiān)督效率,加強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。議題選定機(jī)制的完善對(duì)于提高地方人大常委會(huì)監(jiān)督的民主化、科學(xué)化水平和加強(qiáng)監(jiān)督的合法性和實(shí)效性意義重大,有必要進(jìn)行專門的探討。監(jiān)督議題選定機(jī)制作為一種工作制度,不是憑想象設(shè)計(jì)的,必須采用實(shí)證的分析方法,從監(jiān)督實(shí)務(wù)入手,探討有針對(duì)性的完善方案。從這一研究角度出發(fā),課題組考慮逐一分析、論證以下基本命題:地方人大常委會(huì)監(jiān)督的性質(zhì)和特點(diǎn)及對(duì)選定監(jiān)督議題的要求;目前福建省地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定機(jī)制是否存在,現(xiàn)狀如何,是否符合地方人大監(jiān)督發(fā)展的實(shí)際需求;應(yīng)如何進(jìn)一步完善等。作為課題研究方法,主要分析、比較借鑒了全國(guó)人大常委會(huì)、兄弟省市人大常委會(huì)在監(jiān)督法實(shí)施前后,監(jiān)督工作的經(jīng)驗(yàn)與成熟做法,特別是在議題選擇上的總體考慮;先后赴寧德、南平、三明、漳州、泉州市及蕉城、福安、政和、浦城、泰寧、將樂(lè)、平和、長(zhǎng)泰等縣(市、區(qū))開展調(diào)研,掌握第一手材料;課題組成員還參與了2010年省人大常委會(huì)開展的部分執(zhí)法檢查活動(dòng),了解監(jiān)督工作開展情況,豐富感性認(rèn)識(shí),增強(qiáng)理性思考。

        一、提高地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作水平首先需要科學(xué)選定監(jiān)督議題

        一位叫約瑟夫·哈里斯的外國(guó)學(xué)者認(rèn)為,在現(xiàn)代所有的國(guó)家中,對(duì)政府行政的監(jiān)督是代議機(jī)關(guān)的主要職能之一,對(duì)代議機(jī)關(guān)來(lái)講,僅把政策、方針制定成為法律是不夠的,還必須檢查這些政策、法律是如何被運(yùn)用的,是否取得預(yù)期的效果。英國(guó)的J·S·密爾曾講到“人民議會(huì)應(yīng)該控制什么是一回事,而它應(yīng)該做什么是另一回事……它的正當(dāng)職責(zé)不是去做這項(xiàng)工作,而是設(shè)法讓別人把工作做好”[1]。美國(guó)的威爾遜也認(rèn)為,在議會(huì)權(quán)力中,“和立法同等重要的事,是對(duì)政府的嚴(yán)密監(jiān)督”,“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作,并對(duì)所見到的一切進(jìn)行議論,乃是代議機(jī)構(gòu)的天職” [2]。盡管我國(guó)的人民代表大會(huì)與英國(guó)議會(huì)、美國(guó)國(guó)會(huì)不能類同,但在代議機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督這一點(diǎn)上是相通的。可以這樣說(shuō),監(jiān)督在人民代表大會(huì)及其常委會(huì)(特別是沒有立法權(quán)的市縣人大及其常委會(huì))各項(xiàng)職能中處于核心位置,起著至關(guān)重要的作用。

        胡錦濤總書記在首都各界紀(jì)念人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上的講話中明確指出:“人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督,是代表國(guó)家和人民進(jìn)行的具有法律效力的監(jiān)督?!盵3]在我國(guó)的國(guó)家監(jiān)督體系中,與其他形式的監(jiān)督相比,地方人大常委會(huì)監(jiān)督具有自己獨(dú)特的性質(zhì)與特點(diǎn)。

        一是這種監(jiān)督有憲法的約束力和強(qiáng)制力,具有最高的權(quán)威性。從法理上講,由國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督皆是依法作出的,因而均具有法的約束力和強(qiáng)制力。但是,各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)所實(shí)施監(jiān)督的直接法律依據(jù)是不同的,這決定了它們的監(jiān)督所具有的法的約束力和強(qiáng)制力亦有差異。行政監(jiān)督的直接法律依據(jù)是有關(guān)行政方面的法律、法規(guī),檢察監(jiān)督的直接法律依據(jù),是人民檢察院組織法??梢哉f(shuō),行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督等所依據(jù)的都是普通法,所以只具有普通法的約束力和強(qiáng)制力。我國(guó)憲法不僅明確規(guī)定了各級(jí)人民代表大會(huì)的性質(zhì)和地位,而且直接、具體地表述了全國(guó)人大及其常委會(huì)和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督職權(quán)。因此,人大監(jiān)督的直接法律依據(jù)是憲法,這表明人大監(jiān)督具有憲法的約束力和強(qiáng)制力。與其他地方國(guó)家機(jī)關(guān)性質(zhì)的監(jiān)督相比,地方人大常委會(huì)監(jiān)督就具有最高的權(quán)威性。

        二是這種監(jiān)督涵蓋社會(huì)生活的所有重要方面,具有全局性。從監(jiān)督的對(duì)象和內(nèi)容上看,行政監(jiān)督機(jī)關(guān)是對(duì)本級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員以及下一級(jí)人民政府的行政首長(zhǎng)貫徹執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)和政策以及決定和命令的情況進(jìn)行監(jiān)督檢察。檢察機(jī)關(guān)是對(duì)公民、法人和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的各種犯罪行為進(jìn)行檢察和公訴;對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督;對(duì)人民法院的刑事、民事、行政等各種審判活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督;對(duì)刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督。這表明,行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督等只是在社會(huì)生活中的某一特定方面,對(duì)某一特定對(duì)象和特定事項(xiàng)依法實(shí)行監(jiān)督,他們的監(jiān)督具有很強(qiáng)的專門性。而地方人大常委會(huì)監(jiān)督與行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督等有明顯不同。社會(huì)生活中的所有重要方面皆在法的調(diào)整范圍內(nèi),而法對(duì)社會(huì)生活的調(diào)整作用又主要是通過(guò)專門國(guó)家機(jī)關(guān)的專門活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。人大及其常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),不僅要制定法律、法規(guī),而且還要產(chǎn)生執(zhí)法的國(guó)家機(jī)關(guān);不僅監(jiān)督法律、法規(guī)的實(shí)施,而且監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作;不僅決定國(guó)家或地方社會(huì)生活中的各種重大問(wèn)題,而且通過(guò)監(jiān)督來(lái)保證其決定的貫徹落實(shí)??梢哉f(shuō),國(guó)家和社會(huì)生活中的重要方面或重要領(lǐng)域都屬于人大的監(jiān)督范圍,地方人大常委會(huì)的監(jiān)督具有全局性。

        三是這種監(jiān)督從監(jiān)督對(duì)象的執(zhí)法行為開始時(shí)起,到執(zhí)法行為的效力終止時(shí)止,具有全程性。憲法和法律賦予人大的監(jiān)督權(quán)是完全的權(quán)力,未作時(shí)間上的限制,只要依法進(jìn)行,什么時(shí)間都可以監(jiān)督。人大的監(jiān)督既包括預(yù)防和糾正違法行為,又包括支持和保護(hù)合法行為,其最終目的不是糾正幾件錯(cuò)案,而是確保憲法、法律得到正確貫徹實(shí)施。而且事中監(jiān)督比事后監(jiān)督更容易,預(yù)防比糾錯(cuò)更重要。有許多執(zhí)法行為,如不提前監(jiān)督,就無(wú)法挽回或者很難挽回?fù)p失,事后監(jiān)督將失去意義。如嚴(yán)重污染案件、重大工程建設(shè)等,一旦付諸實(shí)施,就不可逆轉(zhuǎn),造成無(wú)法彌補(bǔ)的損失,不但損害了國(guó)家和人民的利益,而且使執(zhí)法者陷入泥潭。加強(qiáng)事中監(jiān)督,于國(guó)于民于執(zhí)法者都有利。地方人大常委會(huì)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)從“只能進(jìn)行事后監(jiān)督”的觀念中解放出來(lái),關(guān)口前移,加強(qiáng)事前防范,依法積極地開展全程監(jiān)督。

        人大工作范圍涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域和民主建設(shè)的方方面面,這給地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題確定提供了廣闊的空間和豐富的選擇,但地方人大常委會(huì)主要的工作形式是召開會(huì)議,在當(dāng)前增加常委會(huì)全體會(huì)議次數(shù)或延長(zhǎng)會(huì)議時(shí)間要充分考慮現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員的現(xiàn)實(shí)承受能力,意味著常委會(huì)會(huì)議議題以至監(jiān)督議題安排是有一定容量規(guī)模限制的情形下,如果在議題選擇上各方面平衡考慮,什么都抓,既抓不了,也不一定抓得好的境況也擺在現(xiàn)實(shí)面前。這就要求突出重點(diǎn),堅(jiān)持有所為、有所不為,這個(gè)重點(diǎn)就是集中精力抓好黨委要求做的,群眾希望做的,政府及“兩院”應(yīng)該并能夠做到的重大問(wèn)題。從地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作權(quán)威性、全局性和全程性的性質(zhì)與特點(diǎn)出發(fā),相應(yīng)要求在監(jiān)督議題的選擇上:

        一要注重議題的科學(xué)性要求,使所選擇的議題能夠突出監(jiān)督重點(diǎn),有利于增強(qiáng)監(jiān)督工作的權(quán)威性。應(yīng)當(dāng)根據(jù)黨委的中心工作、代表提出的意見和建議、群眾反映集中的問(wèn)題,確定監(jiān)督重點(diǎn),選擇經(jīng)過(guò)努力可以解決的突出問(wèn)題作為突破口,舉一反三,以點(diǎn)帶面,不斷充實(shí)監(jiān)督內(nèi)容,使人大監(jiān)督工作更具有深度、更符合實(shí)際。

        二是要注重議題的有機(jī)性要求,有利于地方人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督職權(quán)充分體現(xiàn)整體性,增強(qiáng)監(jiān)督工作的全局性。在監(jiān)督議題選擇上,既要考慮全面性,也要堅(jiān)決杜絕排排坐、吃果果、無(wú)病呻吟的議題,真正把改革發(fā)展穩(wěn)定中的焦點(diǎn)、政府工作中的難點(diǎn)、人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn),納入常委會(huì)監(jiān)督首選議題,同時(shí)將過(guò)去審議過(guò)的、執(zhí)法檢查中要求整改落實(shí)情況不好的,或者信訪反映強(qiáng)烈但又沒有及時(shí)解決的適當(dāng)確定列入審議議題,真正使確定了的監(jiān)督議題具有代表性。從監(jiān)督法規(guī)定的七種監(jiān)督形式看,對(duì)詢問(wèn)和質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職案的審議和決定這三種剛性監(jiān)督形式也應(yīng)給予足夠的重視,適時(shí)考慮在恰當(dāng)議題的監(jiān)督過(guò)程中運(yùn)用剛性監(jiān)督手段,以增強(qiáng)人大常委會(huì)監(jiān)督工作的針對(duì)性。

        三是要注重議題的可行性要求,有利于提高相關(guān)監(jiān)督議題審議意見的質(zhì)量,增強(qiáng)研究處理的可操作性。如果地方人大常委會(huì)一年安排監(jiān)督議題過(guò)多,有一些必要性不強(qiáng)或者根本沒有必要性,就可能產(chǎn)生以下負(fù)面效應(yīng):可能影響常委會(huì)集中精力突出重點(diǎn)工作,影響監(jiān)督工作的質(zhì)量和效果;可能增加了“一府兩院”工作負(fù)擔(dān),對(duì)人大常委會(huì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告,事前要配合調(diào)研,事中要精心準(zhǔn)備報(bào)告,事后要研究處理,這對(duì)平常工作任務(wù)十分繁重的“一府兩院”來(lái)講,如果太多必然影響正常工作;可能影響監(jiān)督形式的作用,如果所選的議題沒有多大監(jiān)督的必要性,審議必然無(wú)所新意,意見無(wú)所實(shí)用價(jià)值,這樣的議題多了,“一府兩院”就可能應(yīng)付了之,產(chǎn)生厭煩情緒,人大常委會(huì)監(jiān)督的權(quán)威性和嚴(yán)肅性也會(huì)大打折扣。因此,地方人大常委會(huì)在確定監(jiān)督議題時(shí),一定要按監(jiān)督法所列途徑反映的問(wèn)題來(lái)精心慎重篩選,著重將那些關(guān)乎全局問(wèn)題、民生問(wèn)題、發(fā)展問(wèn)題、社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題,而“一府兩院”還重視不夠、推進(jìn)不力的重點(diǎn)工作確定為監(jiān)督的議題,力求少而精準(zhǔn)、少而必要。那些“一府兩院”正在積極正常推進(jìn)的工作,自己認(rèn)識(shí)到存在問(wèn)題和不足正在積極改進(jìn)的工作,受到客觀條件限制暫時(shí)憑主觀努力無(wú)法推進(jìn)的工作,屬于分步實(shí)施下一階段才推行的工作,就不一定有必要納入監(jiān)督專項(xiàng)工作的議題。

        實(shí)踐表明,地方人大常委會(huì)承擔(dān)任務(wù)比較多,很容易造成平均使用力量,面面俱到;同時(shí)由于地方人大工作特別講程序,也較容易偏重于形式。因此,只有緊緊圍繞中心工作,在監(jiān)督議題選擇上力求站得高一點(diǎn),看得遠(yuǎn)一點(diǎn),想得深一點(diǎn),切實(shí)抓住那些帶有普遍性和傾向性、經(jīng)過(guò)努力可以解決的突出問(wèn)題作為監(jiān)督工作的突破口,牽住“牛鼻子”,以點(diǎn)帶面,舉一反三,才能充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì),使地方人大監(jiān)督工作更具針對(duì)性、更有深度,從而取得黨和人民滿意的效果。

        二、福建省地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定工作取得的成績(jī)與存在的不足

        (一)成績(jī)

        福建省地方各級(jí)人大常委會(huì)自設(shè)立以來(lái),特別是監(jiān)督法頒布實(shí)施以來(lái),福建省地方各級(jí)人大常委會(huì)在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下,認(rèn)真履行法定職責(zé),監(jiān)督工作取得了新的進(jìn)展。特別是在選定監(jiān)督議題,確定監(jiān)督工作計(jì)劃時(shí),普遍注意把握:一是緊扣中心。及時(shí)了解黨委的主張和意圖,根據(jù)黨委的中心工作,確定監(jiān)督工作重點(diǎn)。二是加強(qiáng)協(xié)調(diào)。我國(guó)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)雖然職責(zé)分工不同,但目標(biāo)是完全一致的,都要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,既依法獨(dú)立負(fù)責(zé)地履行職責(zé),又協(xié)調(diào)一致地開展工作。因此,人大常委會(huì)在確定監(jiān)督議題時(shí),應(yīng)牢固樹立“一盤棋”的思想,注意與“一府兩院”有效溝通,力求做到寓支持于監(jiān)督之中。三是突出重點(diǎn)?!耙桓畠稍骸钡墓ぷ鞣敝?,涉及面廣,人大常委會(huì)的監(jiān)督不能事無(wú)巨細(xì),什么都管,而應(yīng)抓住關(guān)系本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧的“三農(nóng)”、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、拆遷補(bǔ)償?shù)戎卮髥?wèn)題,精心選擇監(jiān)督議題,把監(jiān)督工作做深做細(xì),促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。在預(yù)算審查監(jiān)督方面,加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)預(yù)算資金、上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金、預(yù)算外收入的安排,以及部門預(yù)算制度建立和執(zhí)行情況的監(jiān)督,促進(jìn)政府依法理財(cái)。

        1980年2月,福建省五屆人大常委會(huì)第二次會(huì)議聽取了省政府關(guān)于福建省進(jìn)出口工作情況的匯報(bào)。這是省人大常委會(huì)設(shè)立后首次聽取和審議省政府的專項(xiàng)工作匯報(bào),從此開啟了省人大常委會(huì)的監(jiān)督之門。截至2009年,省人大常委會(huì)共聽取和審議“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告300多項(xiàng)。1980年5月,福建省人大常委會(huì)就關(guān)于實(shí)施刑法、刑事訴訟法的情況聽取省公、檢、法三家的匯報(bào),這是省人大常委會(huì)第一次就法律實(shí)施情況聽取報(bào)告、開展監(jiān)督。至2009年,省人大常委會(huì)先后對(duì)180多項(xiàng)法律法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行檢查監(jiān)督[4](見圖表一)。

        圖表一:1980~2009年福建省人大常委會(huì)監(jiān)督工作有關(guān)情況

        資料來(lái)源:福建省人大常委會(huì)電子檔案資料圖表自制

        30多年來(lái),省人大常委會(huì)共聽取和審議“一府兩院”工作報(bào)告364項(xiàng),其中五屆、六屆、七屆、八屆、九屆、十屆、十一屆(至2009年)分別為25、55、81、75、43、58和27項(xiàng);進(jìn)行了147項(xiàng)的法律、法規(guī)和決定執(zhí)行情況的檢查或視察,其中五屆、六屆、七屆、八屆、九屆、十屆和十一屆(至2009年)分別為6、18、26、40、20、26、11項(xiàng)(見圖表二)。

        圖表二:省人大常委會(huì)監(jiān)督工作有關(guān)情況

        資料來(lái)源:福建省人大常委會(huì)電子檔案資料圖表自制

        從聽取364項(xiàng)工作報(bào)告的監(jiān)督議題來(lái)看,省人大常委會(huì)對(duì)政府履行責(zé)任情況的監(jiān)督,較之“兩院”的數(shù)量更多,付出了更多的精力(見圖表三)。

        圖表三:1980~2009年福建省人大常委會(huì)聽取“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告結(jié)構(gòu)圖

        資料來(lái)源:福建省人大常委會(huì)電子檔案資料圖表自制

        30多年來(lái),經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為監(jiān)督的重中之重,共聽取和審議的關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的工作報(bào)告163項(xiàng),占政府報(bào)告項(xiàng)目總數(shù)一半以上(51.8%);關(guān)注社會(huì)建設(shè)的全面發(fā)展,聽取和審議關(guān)于教育科學(xué)文化衛(wèi)生方面的報(bào)告35項(xiàng),社會(huì)民生建設(shè)方面22項(xiàng),農(nóng)村建設(shè)方面14項(xiàng),綜合治理方面8項(xiàng),僑務(wù)工作方面8項(xiàng),總計(jì)87項(xiàng),占27.7%,達(dá)到四分之一強(qiáng);重視社會(huì)主義民主法制建設(shè),聽取和審議相關(guān)工作報(bào)告51項(xiàng),占16.2%;關(guān)注環(huán)境保護(hù)工作,聽取和審議環(huán)保生態(tài)建設(shè)方面報(bào)告5項(xiàng);重視代表建議的落實(shí)工作,聽取辦理情況報(bào)告8項(xiàng)(見圖表四)。

        圖表四:聽取政府工作報(bào)告結(jié)構(gòu)圖

        資料來(lái)源:福建省人大常委會(huì)電子檔案資料圖表自制

        從課題調(diào)研情況看,福建福安市人大常委會(huì)精煉概括“法律所賦、黨政所需、群眾所盼、人大所能” 的選題依據(jù);長(zhǎng)泰縣人大常委會(huì)探索建立的“縣委工作中心點(diǎn)、‘一府兩院工作薄弱點(diǎn)和群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)”三圍繞監(jiān)督議題形成機(jī)制給我們留下深刻印象。而平和縣人大常委會(huì)從平和作為農(nóng)業(yè)大縣,農(nóng)資市場(chǎng)總量占漳州三分之一、全省十分之一的實(shí)際出發(fā),高度重視農(nóng)資市場(chǎng)整治工作,2008年在市人大代表提出相關(guān)監(jiān)督建議并列入常委會(huì)重點(diǎn)監(jiān)督議題以來(lái),持續(xù)3年開展跟蹤監(jiān)督,取得了良好的社會(huì)效益;政和縣人大常委會(huì)結(jié)合建設(shè)綠色經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣實(shí)際,有針對(duì)性開展《龍?zhí)断孙嬎垂芾砼c保護(hù)暫行規(guī)定》《洞宮山風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行規(guī)定》執(zhí)行情況檢查;泰寧縣人大常委會(huì)近年來(lái)圍繞申報(bào)世界自然遺產(chǎn)這一全縣中心工作,綜合運(yùn)用調(diào)研、視察、聽取審議報(bào)告等方式,對(duì)縣十五屆人大三次會(huì)議《關(guān)于創(chuàng)建友好型生態(tài)環(huán)境推進(jìn)泰寧旅游二次創(chuàng)業(yè)的決定》貫徹落實(shí)情況進(jìn)行檢查,有力推進(jìn)“申遺”工作的順利進(jìn)行,無(wú)不體現(xiàn)著科學(xué)選定監(jiān)督議題的重要作用。

        監(jiān)督法第二章第八條、第九條對(duì)以聽取專項(xiàng)工作報(bào)告這一監(jiān)督形式的議題征集與確定程序作出了明確規(guī)定。根據(jù)監(jiān)督法這一規(guī)定精神,福建省地方人大常委會(huì)普遍注重以公開透明和從群眾中來(lái)到群眾中去的方式方法為準(zhǔn)則,明確監(jiān)督議題選取的程序:面向社會(huì),從代表、群眾、各界人士普遍關(guān)注和集中反映的問(wèn)題中廣泛選取監(jiān)督議題;主任會(huì)議初步確定全年監(jiān)督工作重點(diǎn);相關(guān)工作委室具體提出建議議題;辦公廳(室)擬出年度監(jiān)督計(jì)劃(草案);向社會(huì)廣泛征求對(duì)監(jiān)督計(jì)劃(草案)意見;向黨委匯報(bào)年度監(jiān)督計(jì)劃(草案);主任會(huì)議討論確定年度監(jiān)督計(jì)劃(有的還由人大常委會(huì)會(huì)議審議確定年度監(jiān)督計(jì)劃);向全體代表通報(bào)并向社會(huì)公布年度監(jiān)督計(jì)劃;繼續(xù)收集代表和社會(huì)各界人士意見;聽取合理意見個(gè)別調(diào)整、完善年度監(jiān)督計(jì)劃。嚴(yán)格按上述程序確定下來(lái)的監(jiān)督計(jì)劃既綜合了社情民意,抓住了本行政區(qū)域內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn),又使常委會(huì)的監(jiān)督工作真正貼近人民群眾、更加貼近客觀實(shí)際,有效地發(fā)揮好作用。如寧德市蕉城區(qū)人大常委會(huì)就總結(jié)出“社會(huì)征報(bào)、代表推報(bào)、府院自報(bào)、委辦選報(bào)、主任會(huì)議確定”環(huán)環(huán)相扣的幾個(gè)環(huán)節(jié);三明市人大常委會(huì)研究室2010年還將征集監(jiān)督議題范圍進(jìn)一步擴(kuò)大,向各縣(市、區(qū))人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、市人大離退休老干部寄送征求意見表,在全面匯總的基礎(chǔ)上,將干部群眾意見最集中的按所提次數(shù)依次排列,把位居前列的建議意見篩選出來(lái),先由秘書長(zhǎng)辦公會(huì)議討論后再提交主任會(huì)議研究審定,形成常委會(huì)年度監(jiān)督工作計(jì)劃。

        通過(guò)對(duì)福建省人大常委會(huì)和部分市縣區(qū)人大常委會(huì)設(shè)立以來(lái)開展的主要監(jiān)督工作情況分析,可以清晰地看到,聽取專項(xiàng)工作報(bào)告數(shù)量安排上由少增多,議題內(nèi)容上也由較泛散趨于更加精細(xì),覆蓋面由窄變寬;開展執(zhí)法檢查數(shù)量安排上逐步注重精煉,由缺乏有機(jī)性到注重整體性。較地方人大常委會(huì)設(shè)立前期監(jiān)督視角更多落在一些諸如垃圾粉塵等雖事關(guān)民生但帶有一定局限性的具體問(wèn)題上,隨著監(jiān)督法的實(shí)施,在福建省地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定工作中,近些年監(jiān)督立意和層面不斷提升,常委會(huì)也更趨站在整體角度,審視區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,提出具有全局性、宏觀性和前瞻性的監(jiān)督議題和意見建議。如寧德市蕉城區(qū)人大常委會(huì)2009年監(jiān)督計(jì)劃安排中聽取區(qū)政府關(guān)于種糧農(nóng)民農(nóng)資綜合直補(bǔ)資金、漁船燃油補(bǔ)貼等工作情況報(bào)告的議題表述,相較2001年計(jì)劃中較為寬泛地聽取交通工作、海洋水產(chǎn)工作匯報(bào)更加精確。泰寧縣人大常委會(huì)2001年、2002年分別開展執(zhí)法檢查11項(xiàng)和10項(xiàng),而監(jiān)督法出臺(tái)實(shí)施后,從更加注重依法規(guī)范開展法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查出發(fā),2007年至2009年這三年分別為3項(xiàng)、1項(xiàng)、1項(xiàng),以嚴(yán)格按照法律要求做細(xì)、做實(shí)各項(xiàng)監(jiān)督環(huán)節(jié)。

        從自身的構(gòu)成要素出發(fā),考察監(jiān)督議題選定機(jī)制,主要就是要研究以下問(wèn)題:一是選定主體的范圍,即由誰(shuí)進(jìn)行選定;二是選定方式的擇定,即如何選定;三是作出選定結(jié)論的依據(jù),即選定的標(biāo)準(zhǔn)。以此三個(gè)基本要素為線索來(lái)考量福建省地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定機(jī)制的現(xiàn)狀,我們首先可以得出的結(jié)論是:監(jiān)督法及省實(shí)施辦法對(duì)如何確定地方人大常委會(huì)年度聽取專項(xiàng)工作報(bào)告和執(zhí)法檢查這兩項(xiàng)監(jiān)督工作計(jì)劃及監(jiān)督議題已作出一些具體規(guī)定,盡管目前相較立法法、省立法條例對(duì)常委會(huì)5年立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃及立法制定項(xiàng)目、調(diào)研項(xiàng)目體系相對(duì)完整的規(guī)定仍有所欠缺,但在憲法和法律的框架下,福建省地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定機(jī)制是存在并發(fā)揮著一定作用的。主要表現(xiàn)在:

        首先,地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作的運(yùn)行過(guò)程本身就包含了一定的選題評(píng)價(jià)估量因素。如人大代表提出監(jiān)督類議案要求一定數(shù)量的代表聯(lián)名,聯(lián)名過(guò)程自然要對(duì)議案的可行性、合法性、適當(dāng)性進(jìn)行討論評(píng)估。人大常委會(huì)作為一個(gè)集體行使權(quán)力的機(jī)關(guān),有關(guān)監(jiān)督?jīng)Q議的通過(guò)往往需要專門委員會(huì)和常委會(huì)的數(shù)次審議,在整個(gè)審議過(guò)程中,嚴(yán)格的人大議事程序其實(shí)就是一個(gè)不斷評(píng)議和選擇的過(guò)程,具有較強(qiáng)的決策和糾偏能力。

        其次,外部評(píng)估機(jī)制的存在。每年各級(jí)人大召開全體會(huì)議時(shí),政協(xié)同時(shí)開會(huì),并列席人大會(huì)議,聽取國(guó)家機(jī)關(guān)的各項(xiàng)報(bào)告,對(duì)人大會(huì)議議程中的重大問(wèn)題進(jìn)行討論,并提出建議。目前,各地政協(xié)對(duì)人大監(jiān)督職責(zé)的履行狀況作出非正式評(píng)估,并提出相關(guān)監(jiān)督議題建議方面的提案,對(duì)人大監(jiān)督議題的確定也有一定影響力。如早在1983年福建省五屆政協(xié)一次會(huì)議上,就有鄧子基、林景亮、洪惠馨、孫承梁等委員對(duì)人大常委會(huì)工作提出應(yīng)當(dāng)督促政府加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)和物價(jià)管理的建議;省工商聯(lián)在省政協(xié)九屆一次會(huì)議上提出關(guān)于開展《福建省個(gè)體工商戶和私營(yíng)企業(yè)權(quán)益保護(hù)條例》回頭看活動(dòng)的建議,對(duì)省人大常委會(huì)將《福建省個(gè)體工商戶和私營(yíng)企業(yè)權(quán)益保護(hù)條例》實(shí)施情況執(zhí)法檢查列入2003年的監(jiān)督工作中,也起到了良好的促進(jìn)作用。

        第三,根據(jù)地方組織法和監(jiān)督法的規(guī)定,上一級(jí)人大有權(quán)撤銷下級(jí)人大不適當(dāng)?shù)臎Q議和命令,這也就意味著,人大監(jiān)督職能的行使要依法接受上級(jí)人大的評(píng)估。近些年來(lái),全國(guó)人大以及上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大的監(jiān)督工作加強(qiáng)了關(guān)注支持力度,其中自然包括了對(duì)下級(jí)人大監(jiān)督工作的評(píng)價(jià)比較等。開展這種評(píng)估依據(jù)的大多不是法律的明文規(guī)定,而是長(zhǎng)期以來(lái)形成的習(xí)慣,其表現(xiàn)方式是多種多樣的,如會(huì)議精神、領(lǐng)導(dǎo)講話、工作評(píng)比等。這些意見、講話雖然不具有法律約束力,但實(shí)際上對(duì)人大監(jiān)督包括議題選定工作是產(chǎn)生一定影響的,在某種意義上是一種準(zhǔn)正式的評(píng)估機(jī)制。如1989年七屆全國(guó)人大二次會(huì)議提出加強(qiáng)人大監(jiān)督的幾點(diǎn)意見:一是強(qiáng)調(diào)財(cái)政監(jiān)督的重要性,二是肯定了聽取審議工作匯報(bào)的監(jiān)督方式,三是每年第三季度由國(guó)務(wù)院向常委會(huì)作計(jì)劃預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告,四是提出人大監(jiān)督“兩院”工作,不直接處理具體案件。這些提法雖然當(dāng)時(shí)只是對(duì)人大監(jiān)督工作進(jìn)行評(píng)估分析后提出的一些建議,但各級(jí)人大都普遍按照會(huì)議要求加強(qiáng)和改善了監(jiān)督工作。再如監(jiān)督法及福建省實(shí)施辦法都對(duì)上一級(jí)人大常委會(huì)委托下一級(jí)人大常委會(huì)開展執(zhí)法檢查作出規(guī)范,有利于完善上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制,也有利于在監(jiān)督議題上突出重點(diǎn),整合上下級(jí)人大監(jiān)督力量,共同監(jiān)督,一抓到底,構(gòu)建立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

        (二)議題選定機(jī)制的局限性

        雖然上述機(jī)制因素對(duì)地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定工作發(fā)揮了很大的作用,但是隨著人大監(jiān)督工作的深入開展,其局限性也逐步顯現(xiàn),主要體現(xiàn)在:

        首先,各級(jí)人大常委會(huì)沒有專門負(fù)責(zé)評(píng)估事務(wù)的工作機(jī)構(gòu),監(jiān)督工作缺乏必要的評(píng)價(jià)和總結(jié)。作為人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān),我國(guó)人大在同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)中居于首位,其余的機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生并對(duì)人大負(fù)責(zé),受人大監(jiān)督,這從根本上區(qū)別于西方“以權(quán)制權(quán)”的分權(quán)制衡模式,因此對(duì)人大履行監(jiān)督職責(zé)來(lái)說(shuō),自律機(jī)制就顯得十分重要。在西方,加強(qiáng)議會(huì)內(nèi)部的自律機(jī)制已經(jīng)越來(lái)越引起人們的重視。這在許多國(guó)家的議會(huì)改革中都有所體現(xiàn)。如英國(guó)地方議會(huì)在新一輪改革中,普遍采用了莫德報(bào)告和貝恩斯報(bào)告的建議,成立了一個(gè)“政策和策略委員會(huì),負(fù)責(zé)優(yōu)先考慮各種策略,協(xié)調(diào)政策和控制地方計(jì)劃的實(shí)行”。這其中當(dāng)然也包括對(duì)議會(huì)監(jiān)督工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和評(píng)價(jià)[6]。 日本地方議會(huì)監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)之一就是要對(duì)議會(huì)各委員會(huì)的行動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督審查,并向議會(huì)及議長(zhǎng)報(bào)告。而目前在我國(guó)人民代表大會(huì)中,各專門委員會(huì)大都相對(duì)獨(dú)立地開展工作,缺乏專門的機(jī)構(gòu)定期對(duì)人大監(jiān)督工作進(jìn)行總結(jié)、評(píng)估、協(xié)調(diào),一定層面上導(dǎo)致主任會(huì)議和常委會(huì)也很難準(zhǔn)確地調(diào)整、把握監(jiān)督工作的重點(diǎn)與成效。

        其次,選題評(píng)估方式和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)尚未制度化、法律化。完善的評(píng)估方式應(yīng)該能夠?qū)θ舜蟊O(jiān)督工作進(jìn)行全方位的評(píng)析和判斷,既有對(duì)人大某一時(shí)期內(nèi)監(jiān)督工作進(jìn)行總體評(píng)價(jià)的方法,也有針對(duì)某一具體監(jiān)督工作進(jìn)行評(píng)估的手段;對(duì)人大某一監(jiān)督職責(zé)的履行,既有事后的評(píng)估總結(jié),更應(yīng)當(dāng)有對(duì)監(jiān)督工作啟動(dòng)前(也就是本課題關(guān)注的議題選定評(píng)估)和運(yùn)行中的評(píng)價(jià)和關(guān)注。而目前,由于我國(guó)人大評(píng)估工作特別是監(jiān)督工作評(píng)估主要依靠人大內(nèi)部議事程序的某些制度,沒有形成專門的工作機(jī)制,因而評(píng)估方式和標(biāo)準(zhǔn)也還沒有專門化和制度化。

        第三,對(duì)民眾等社會(huì)力量這一作為新型選題評(píng)價(jià)主體的興起還缺乏足夠認(rèn)識(shí)和有效引導(dǎo)。隨著我國(guó)民主改革的深入和現(xiàn)代信息化技術(shù)特別是網(wǎng)絡(luò)的成熟,民眾參與政治的熱情不斷高漲,影響不斷深化和擴(kuò)大。目前,民眾監(jiān)督的焦點(diǎn)仍集中于行政權(quán)力的濫用損害弱勢(shì)群體權(quán)利或觸犯公共利益的問(wèn)題上,如對(duì)某地政府部門公費(fèi)出國(guó)旅游、杭州富二代飆車撞人事件、看守所非正常致死案等的熱切關(guān)注。其監(jiān)督效果往往依靠領(lǐng)導(dǎo)重視——行政機(jī)關(guān)自我糾正——檢察、紀(jì)檢機(jī)關(guān)介入的方式來(lái)實(shí)現(xiàn),但這一應(yīng)急的解決方式不是引導(dǎo)民眾積極參與民主政治建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。作為民意代表機(jī)關(guān)的各級(jí)人大,應(yīng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求,探索如何有效將民眾監(jiān)督與人大監(jiān)督有機(jī)結(jié)合,建立民眾參與和評(píng)估人大監(jiān)督包括議題選定工作的制度,以更好地引導(dǎo)人民行使監(jiān)督權(quán),并以此為契機(jī)增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的實(shí)效。

        (三)議題選定存在的不足之處

        上述這些局限性在一定程度上導(dǎo)致福建省地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定工作上還存在著一些不容回避的不足之處:

        一是有的選題還存在“拼盤”傾向,一定程度上有機(jī)性有所缺乏。有些地方人大常委會(huì)在制訂年度監(jiān)督工作計(jì)劃,確定監(jiān)督議題時(shí),只是簡(jiǎn)單匯總各委辦室根據(jù)各自對(duì)口聯(lián)系部門情況提出的監(jiān)督需求項(xiàng)目,側(cè)重各項(xiàng)監(jiān)督議題的工作開展時(shí)間、地點(diǎn)等事宜的協(xié)調(diào)安排,而沒有充分考慮作為地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作整體性的要求,還一定程度上存在平衡照顧傾向,各個(gè)監(jiān)督議題之間有機(jī)性聯(lián)系不強(qiáng),形成常委會(huì)整體監(jiān)督合力還不夠。特別是在近年來(lái),越來(lái)越多的政府部門或司法機(jī)關(guān)要求向地方人大常委會(huì)匯報(bào)工作,主動(dòng)接受監(jiān)督,或多或少有通過(guò)匯報(bào)的方式增強(qiáng)部門利益合法性或?yàn)槟撤N改革披上合法外衣的考慮,也起到宣傳本部門工作,以及完成上級(jí)主管部門硬性要求等動(dòng)機(jī)的情形下,更應(yīng)當(dāng)認(rèn)真加強(qiáng)對(duì)此類監(jiān)督議題動(dòng)議的分析、論證。

        二是有的選題還存在“隨意”傾向,一定程度上嚴(yán)謹(jǐn)性有所缺乏。如有些地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定中存在“厚此薄彼”、“挑肥揀瘦”現(xiàn)象,對(duì)一些在社會(huì)上、老百姓心中“位高權(quán)重”的強(qiáng)力部門很少監(jiān)督,顛倒了監(jiān)督者與被監(jiān)督者的位置,默許一些被監(jiān)督部門對(duì)于人大監(jiān)督的漠視,有違人大監(jiān)督公開、公平、公正的宗旨,與“陽(yáng)光監(jiān)督”理念相悖。地方人大常委會(huì)監(jiān)督理應(yīng)圍繞地方“中心”,統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)有效進(jìn)行。

        三是有的選題還存在“走過(guò)場(chǎng)”傾向,一定程度上民主性還有所缺乏。有的地方人大常委會(huì)在監(jiān)督議題選定過(guò)程中,雖有按照監(jiān)督法規(guī)定的程序在運(yùn)作,但在注重對(duì)少數(shù)人意見的保護(hù)上還缺乏必要的認(rèn)識(shí)。隨著民主實(shí)踐的發(fā)展,越來(lái)越多的人開始認(rèn)識(shí)到,“民主就是多數(shù)統(tǒng)治這一口號(hào)是不正確的,只有尊重和保護(hù)少數(shù)的權(quán)利,才能維護(hù)民主的力量和機(jī)制??傊?,少數(shù)的權(quán)利是民主過(guò)程本身的條件”[7] 。這一觀念在西方議會(huì)正逐步得到制度體現(xiàn)和保障,很多議會(huì)委員會(huì)都實(shí)行“少數(shù)意見報(bào)告制度”?!吧贁?shù)意見的存在,不但可以明確提案審查的重點(diǎn),又可以對(duì)議會(huì)的決議增加國(guó)民信任的評(píng)價(jià)”[8]。在選題工作中注重建立對(duì)監(jiān)督議題不同意見的梳理和報(bào)告制度,對(duì)提高監(jiān)督議題的科學(xué)性是十分重要的。

        四是有的選題還存在“閉門”傾向,一定程度上公開性還有所缺乏。從目前各地人大監(jiān)督公開的情況看,在公開的內(nèi)容、公開的對(duì)象、公開的方式、公開的載體等方面都還有一定的局限性,監(jiān)督選題公開的渠道與途徑也還不夠充分、有效。有的地方人大常委會(huì)受制于電子政務(wù)建設(shè)的條件所限,對(duì)在遵守國(guó)家秘密法的前提下,通過(guò)建立完善人大網(wǎng)上檔案庫(kù),方便群眾上網(wǎng)查閱,及時(shí)發(fā)布動(dòng)態(tài)信息,公開人大監(jiān)督情況,設(shè)立“網(wǎng)上論壇”和“主任信箱”、“投稿箱”等電子信箱,廣納群眾意見建議,搭建人大與公眾互動(dòng)的平臺(tái),使人大監(jiān)督公開的情況和資料更充分、更詳細(xì)上還顯得力不從心。與此同時(shí),人大常委會(huì)公報(bào)、簡(jiǎn)報(bào)、人大通訊等刊物作為人大工作的宣傳陣地和喉舌,也還存在進(jìn)一步擴(kuò)大發(fā)放范圍,及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)楣_文本,提供人大常委會(huì)辦公場(chǎng)所或公共場(chǎng)所讓公眾免費(fèi)查閱,或依公民申請(qǐng)贈(zèng)閱等亟待改進(jìn)之處。

        此外,還普遍存在經(jīng)常性監(jiān)督方式有議題選定計(jì)劃安排,而對(duì)剛性監(jiān)督方式使用上缺乏考慮,這與監(jiān)督法總體精神要求還有一定差距。特別是2010年全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告提出“將依法開展詢問(wèn)、質(zhì)詢,選擇代表普遍關(guān)心的問(wèn)題聽取國(guó)務(wù)院有關(guān)部門專題匯報(bào),根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定,請(qǐng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)同志到會(huì)聽取意見、回答詢問(wèn)、答復(fù)問(wèn)題”,這一精神對(duì)今后地方人大常委會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督議題選定機(jī)制建設(shè),更好實(shí)現(xiàn)計(jì)劃性與靈活性相結(jié)合,以進(jìn)一步提高監(jiān)督工作水平提出的新要求有待繼續(xù)加強(qiáng)探索與實(shí)踐。在監(jiān)督議題選定機(jī)制中,也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮如何適時(shí)啟動(dòng)質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、罷免等剛性監(jiān)督手段,使之在堅(jiān)持黨管干部、發(fā)揚(yáng)民主、依法辦事的原則下運(yùn)用起來(lái),逐步習(xí)慣,求得有所發(fā)展,促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)更加有效地行使職權(quán)。

        三、對(duì)完善地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定機(jī)制的建議

        (一)從宏觀層面考慮,在地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定的指導(dǎo)思想上,要注意實(shí)現(xiàn)“四個(gè)相結(jié)合”

        一是“條條”與“塊塊”相結(jié)合。地方人大常委會(huì)既要堅(jiān)決服從中央政策、國(guó)家法律法規(guī),切實(shí)保證中央政策和國(guó)家法律法規(guī)在本行政區(qū)的正確貫徹實(shí)施,同時(shí)也要從本地實(shí)際出發(fā),體現(xiàn)地方特色。為此要在政治上同黨中央保持一致,圍繞中央、各級(jí)黨委的重大決策,確定監(jiān)督工作重點(diǎn)并以此為主線,根據(jù)地方實(shí)際情況,著眼于解決本地的特殊矛盾,把兩者有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

        二是必要性與現(xiàn)實(shí)性相結(jié)合。一方面要充分了解“一府兩院”的工作重點(diǎn)和存在的困難與問(wèn)題,把議題選在其需要加強(qiáng)和改進(jìn)或正在著手抓的工作上;另一方面,要從自身實(shí)際出發(fā),充分考慮組成人員對(duì)擬審議監(jiān)督議題的了解程度,否則就無(wú)法提出質(zhì)量較高的審議意見,就會(huì)影響常委會(huì)例會(huì)質(zhì)量與監(jiān)督工作質(zhì)量。

        三是全局與局部相結(jié)合。人大常委會(huì)在監(jiān)督議題選定工作中應(yīng)以抓宏觀為主,不宜直接處理具體事務(wù),但也要善于通過(guò)解剖麻雀,找出帶共性的問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)宏觀目標(biāo)。

        四是統(tǒng)籌安排與補(bǔ)充完善相結(jié)合。這是保證地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作目標(biāo)明確性和審議內(nèi)容適時(shí)性的重要方法。地方人大常委會(huì)在屆首及每年年初就應(yīng)對(duì)5年或當(dāng)年的主要監(jiān)督議題有個(gè)通盤的考慮,以便于在制定選擇確定年度具體監(jiān)督議題上,能前后照應(yīng)、互相補(bǔ)充。在工作過(guò)程中,若臨時(shí)出現(xiàn)重大問(wèn)題需要列入議程進(jìn)行審議或原計(jì)劃的監(jiān)督議題需要延期審議時(shí),就要及時(shí)作出調(diào)整和安排。如2009年黨中央提出應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和“保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定”的方針后,福建省各級(jí)人大常委會(huì)緊緊圍繞中央精神和省委部署,站位全局,主動(dòng)作為,及時(shí)根據(jù)形勢(shì)任務(wù)的變化,對(duì)年度監(jiān)督工作計(jì)劃作適當(dāng)調(diào)整,增加了與“三?!毕嚓P(guān)議題,增強(qiáng)了工作的針對(duì)性與實(shí)效性。2010年省人大常委會(huì)為深入貫徹落實(shí)胡錦濤總書記在福建考察時(shí)的重要講話精神,及時(shí)對(duì)2010年監(jiān)督工作計(jì)劃作出調(diào)整,增加了聽取和審議省政府關(guān)于加快轉(zhuǎn)變福建省經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的專項(xiàng)工作報(bào)告這項(xiàng)重要內(nèi)容。

        (二)從微觀層面考慮,具體構(gòu)建上應(yīng)當(dāng)建立或完善的三個(gè)機(jī)制

        監(jiān)督議題選定機(jī)制,是地方人大常委會(huì)根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定的6條途徑反映的監(jiān)督議題選題,在廣泛聽取民意、深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,就監(jiān)督的必要性、合法性、內(nèi)容、核心要求以及效果預(yù)期等問(wèn)題進(jìn)行的論證、評(píng)估和確定。實(shí)踐證明,監(jiān)督議題選定機(jī)制作為指導(dǎo)監(jiān)督工作開展和安排相關(guān)審議工作的重要依據(jù),是統(tǒng)籌監(jiān)督工作,融科學(xué)監(jiān)督和民主監(jiān)督于一體,提高監(jiān)督工作質(zhì)量的一項(xiàng)有效制度。前面的分析業(yè)已表明,目前福建省對(duì)地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定的相關(guān)制度還未成熟,因此,在議題選定機(jī)制的建立與完善方面,仍有大量的工作需要完成?;诖?,課題組認(rèn)為,監(jiān)督議題選定機(jī)制的建立并非一朝一夕之功,但以下制度的建立健全是十分關(guān)鍵并有現(xiàn)實(shí)可行性的:

        一是監(jiān)督議題選定的規(guī)劃?rùn)C(jī)制。建議借鑒福建省立法條例第五條確立的常委會(huì)立法規(guī)劃編制成功經(jīng)驗(yàn),相應(yīng)確定地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作規(guī)劃,力爭(zhēng)在一屆人大任期5年內(nèi),對(duì)一些重點(diǎn)部門的工作,應(yīng)有選擇地監(jiān)督一到兩次,兼顧到廣泛性、多樣性和全面性,調(diào)動(dòng)各部門的積極性,提高人大監(jiān)督工作的落實(shí)率。注意保持與多個(gè)部門的廣泛聯(lián)系和對(duì)接,認(rèn)真聽取方方面面的意見,在依據(jù)5年監(jiān)督規(guī)劃編制各年度監(jiān)督工作計(jì)劃時(shí),既要考慮地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作中有些方面的內(nèi)容是有年度要求的,如計(jì)劃預(yù)算監(jiān)督、代表議案辦理等。同時(shí)也特別要認(rèn)識(shí)到一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)管理中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題、廣大人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題,需要長(zhǎng)期逐步推動(dòng)解決,需要一個(gè)連續(xù)監(jiān)督的過(guò)程,僅靠1年的監(jiān)督是很難取得實(shí)際效果的,必須從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)考慮、來(lái)安排。對(duì)那些人大作出的重大決議決定、代表反映比較集中的問(wèn)題和群眾反映強(qiáng)烈的難點(diǎn)問(wèn)題,需要按規(guī)劃安排持續(xù)多年開展跟蹤監(jiān)督,以適應(yīng)監(jiān)督工作階段性與長(zhǎng)期性相結(jié)合的要求。在這方面全國(guó)人大常委會(huì)連續(xù)數(shù)年安排跟蹤檢查和監(jiān)督拖欠農(nóng)民工工資和超期羈押等問(wèn)題,有效推動(dòng)問(wèn)題解決的經(jīng)驗(yàn)值得地方人大常委會(huì)借鑒。

        二是監(jiān)督議題收集機(jī)制。被監(jiān)督者處在行政、司法工作的第一線,了解、掌握的信息全面、系統(tǒng)、直接、真實(shí);相較而言,監(jiān)督者接受信息的方式往往是被動(dòng)的,很多信息還依賴于被監(jiān)督者提供。監(jiān)督和被監(jiān)督兩方面信息不對(duì)稱成為長(zhǎng)期以來(lái)困擾地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作的問(wèn)題。這就需要通過(guò)報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、公開征求意見、信訪等多種形式和途徑,加強(qiáng)人大的信息渠道建設(shè),吸收社會(huì)各方面的信息,了解社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題,了解人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題;需要深入實(shí)際調(diào)查研究,掌握第一手材料,重視對(duì)人民群眾反映的問(wèn)題的積累、分析,精心梳理,以占有準(zhǔn)確、真實(shí)、充分的信息來(lái)提高監(jiān)督議題選定質(zhì)量和水平。特別要針對(duì)監(jiān)督法第九條所列6個(gè)方面的問(wèn)題,建立相應(yīng)的收集反饋機(jī)制,及時(shí)把這些問(wèn)題準(zhǔn)確全面完整地傳遞給同級(jí)人大常委會(huì),確保相關(guān)信息不遲滯、不失真,為開展專項(xiàng)監(jiān)督提供原始素材,奠定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。為了選準(zhǔn)議題,可以采用“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”與“走出去”的方式,深入了解社情民意,重點(diǎn)掌握關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局、關(guān)系群眾切身利益和社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題,為制訂全年的監(jiān)督計(jì)劃提供更多的議題資源。

        三是監(jiān)督議題篩選、評(píng)價(jià)機(jī)制。這是確定監(jiān)督議題的關(guān)鍵。6個(gè)方面的問(wèn)題涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面,收集到的問(wèn)題肯定會(huì)形形色色,篩選、評(píng)價(jià)就是要對(duì)收集到的問(wèn)題按一定標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行必要的提純過(guò)濾,所監(jiān)督的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是事關(guān)大多數(shù)群眾利益或是某一社會(huì)群體迫切需要解決的問(wèn)題,這樣才使監(jiān)督具有更高的社會(huì)價(jià)值,實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效益的最大化。建立專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)或監(jiān)督工作協(xié)調(diào)會(huì)議制度,對(duì)篩選的問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià),判別議題是否體現(xiàn)事關(guān)全局、事關(guān)民生、事關(guān)未來(lái)的要求。通過(guò)對(duì)監(jiān)督議題的篩選、評(píng)價(jià),使人大監(jiān)督的議題更能把握全面、更具有針對(duì)性、更體現(xiàn)民意,也使人大監(jiān)督更具實(shí)效。

        有必要在實(shí)踐中探索逐步在縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)設(shè)立專門的負(fù)責(zé)監(jiān)督事務(wù)的機(jī)構(gòu),宏觀調(diào)控由人大常委會(huì)各工作部門具體負(fù)責(zé)開展的各項(xiàng)監(jiān)督工作,以防止監(jiān)督各自為政、重復(fù)監(jiān)督或監(jiān)督真空等問(wèn)題的出現(xiàn),定期對(duì)人大監(jiān)督工作進(jìn)行總結(jié)、評(píng)估,并向常委會(huì)報(bào)告,以利于人大常委會(huì)作為一個(gè)整體行使監(jiān)督權(quán),確保人大監(jiān)督的日?;蜋?quán)威性;同時(shí)也更便于人大及時(shí)與相關(guān)部門及民眾進(jìn)行溝通,深入調(diào)研,使人大監(jiān)督更好地反映民意,增強(qiáng)人大監(jiān)督的針對(duì)性,使之更符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要,避免監(jiān)督流于形式或脫離實(shí)際。2008年3月27日青海省十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議決定設(shè)立監(jiān)督工作辦公室,其主要職責(zé)是承辦省人大常委會(huì)及省人大各專門委員會(huì)的監(jiān)督工作方面的相關(guān)服務(wù)協(xié)調(diào)工作。在受編制等因素制約,專門機(jī)構(gòu)一時(shí)難以設(shè)立的情況下,建議可以借鑒北京市人大常委會(huì)2008年為保證監(jiān)督工作的順利開展,建立監(jiān)督工作協(xié)調(diào)會(huì)議制度,由常委會(huì)副主任牽頭,秘書長(zhǎng)、相關(guān)副秘書長(zhǎng)、各工作機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人參加,在常委會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與區(qū)縣人大常委會(huì)上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督工作,統(tǒng)一開展監(jiān)督工作效能評(píng)價(jià),及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn),提出改進(jìn)意見,推進(jìn)工作創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)。

        (三)從具體操作層面,盡快制定監(jiān)督議題選定標(biāo)準(zhǔn)

        對(duì)于監(jiān)督議題選定標(biāo)準(zhǔn),從內(nèi)容來(lái)說(shuō),我們建議可以從某項(xiàng)地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題的預(yù)期效果、預(yù)期效益、預(yù)期效率、預(yù)期時(shí)間四個(gè)維度上來(lái)總體把握和構(gòu)建監(jiān)督議題篩選、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

        1.從預(yù)期效果角度評(píng)估。一看是否有利于維護(hù)法律尊嚴(yán)、統(tǒng)一與權(quán)威。法律是人大監(jiān)督的唯一依據(jù),也是地方人大常委會(huì)加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作,增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的動(dòng)力來(lái)源。在推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)的過(guò)程中,法律代表著國(guó)家利益,但是國(guó)家利益可以說(shuō)總是與特定集團(tuán)的利益沖突的,法律的實(shí)施不可避免地會(huì)遇到抵制或受到某種破壞。法律的出臺(tái)在最開始或許能產(chǎn)生一定的效果,但久而久之,利益集團(tuán)就會(huì)找到法律的漏洞,或制造法律的漏洞,危害法律的執(zhí)行,一個(gè)極為普遍的現(xiàn)象是“法久則弊”。這就需要人大常委會(huì)時(shí)時(shí)關(guān)注法律的實(shí)施情況,促進(jìn)法律實(shí)施機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行法律,在執(zhí)行中符合立法者意圖,推動(dòng)法律的貫徹實(shí)施,維護(hù)法律的尊嚴(yán)、統(tǒng)一和權(quán)威。二看是否有利于維護(hù)人民的合法利益。人民是國(guó)家的主人,人民關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題,關(guān)系人民群眾切身利益的問(wèn)題,應(yīng)該成為人大監(jiān)督的重點(diǎn)。通過(guò)人大監(jiān)督,切實(shí)推動(dòng)民生問(wèn)題的解決,切實(shí)維護(hù)人民群眾的根本利益。值得注意的是,維護(hù)人民合法利益作為政治要求,這一點(diǎn)毋庸置疑,在各地人大常委會(huì)監(jiān)督工作中也受到普遍擁護(hù),但在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)利益多元、各方利益存在沖突的狀況下,如何在把握上述政治要求的前提下在方法層面協(xié)調(diào)好公權(quán)力與私權(quán)利、整體利益與局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益之間的關(guān)系,應(yīng)該成為具體監(jiān)督議題選定的一個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)?!按h制度的實(shí)質(zhì)就在于由各種局部利益的代言人(即代議士)通過(guò)表達(dá)、妥協(xié)而形成共同一致的根本利益?!盵9]三看是否有利于促進(jìn)具體問(wèn)題的解決。李鵬委員長(zhǎng)在九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上明確指出:“無(wú)論是執(zhí)法檢查,還是聽取專題工作報(bào)告,都要在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題,督促‘一府兩院改進(jìn)工作,只有這樣,監(jiān)督工作才能產(chǎn)生實(shí)效。”法律實(shí)施中的問(wèn)題與“一府兩院”貫徹實(shí)施法律存在的問(wèn)題,盡管角度不同,但反映出來(lái)的問(wèn)題有共同性,并且都會(huì)體現(xiàn)在具體工作中。監(jiān)督議題選定就是要找出、找準(zhǔn)這個(gè)具體問(wèn)題,推動(dòng)“一府兩院”解決這個(gè)問(wèn)題。對(duì)具體問(wèn)題的解決,盡管有些是表面性的,但容易被人民群眾和社會(huì)所感知,看得見、摸得著,是人大監(jiān)督實(shí)效的最直接的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

        2.從預(yù)期效益角度分析。這主要從充分認(rèn)識(shí)人大監(jiān)督是一個(gè)動(dòng)態(tài)、發(fā)展的過(guò)程,是人大監(jiān)督行為不斷采取、人大監(jiān)督效益不斷累積的過(guò)程,來(lái)考量某項(xiàng)監(jiān)督議題對(duì)民主法制建設(shè)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展推動(dòng)的增量。對(duì)增量性質(zhì)的認(rèn)識(shí)可以使地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作向著正確的方向前進(jìn),在推進(jìn)“一府兩院”工作中,更加務(wù)實(shí)地看待“一府兩院”的改進(jìn)態(tài)度和措施,而不會(huì)過(guò)于計(jì)較它們的具體改進(jìn)方法,把重點(diǎn)放在階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上,通過(guò)具體目標(biāo)的累計(jì),達(dá)到最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),從而體現(xiàn)人大監(jiān)督的效益。我國(guó)著名學(xué)者俞可平先生把中國(guó)的政治模式稱為增量民主,就是通過(guò)增量改革來(lái)逐漸推進(jìn)中國(guó)的民主治理,擴(kuò)大公民的政治權(quán)益。地方人大常委會(huì)監(jiān)督也要有這種終極性推進(jìn)的勇氣和智慧,在深化政治體制改革、推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)過(guò)程中,要把保障性和建設(shè)性統(tǒng)一起來(lái),在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí),積極推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè),在不損害人民群眾原有政治利益的前提下,最大限度地增加新的政治利益。具體看,由于地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題的不確定性和多樣性,監(jiān)督效益的表現(xiàn)形式也多種多樣:有時(shí)候表現(xiàn)為社會(huì)總產(chǎn)值的增加,社會(huì)福利和社會(huì)就業(yè)機(jī)會(huì)的改善;有時(shí)表現(xiàn)為社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高;有時(shí)表現(xiàn)為社會(huì)秩序和公共安全的好轉(zhuǎn);有時(shí)還表現(xiàn)為環(huán)境污染的減少及所受侵害獲得的相應(yīng)補(bǔ)償?shù)取?/p>

        3.從預(yù)期效率角度分析。監(jiān)督效率可以表示為監(jiān)督所獲得的成果收益與該項(xiàng)監(jiān)督工作所花費(fèi)的成本之間的比率。人大監(jiān)督的成本主要由兩個(gè)部分組成:一是監(jiān)督主體的執(zhí)行成本,即人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)所耗費(fèi)的資源,包括人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)成本、人大監(jiān)督活動(dòng)所產(chǎn)生的業(yè)務(wù)成本和機(jī)會(huì)成本。二是監(jiān)督客體的依從成本,即被監(jiān)督者因接受和配合人大監(jiān)督工作所耗費(fèi)的資源。要重視通過(guò)充分、合理運(yùn)用監(jiān)督資源,降低監(jiān)督成本,以最小的監(jiān)督成本獲取最大的成果。由于地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作都是依法按程序開展的,一般來(lái)說(shuō),包括組織視察、調(diào)研、座談以及各種方式的聽取意見,組織檢查、常委會(huì)聽取有關(guān)報(bào)告、提出審議意見、落實(shí)審議意見等環(huán)節(jié)。盡管存在著人大監(jiān)督的效率受監(jiān)督權(quán)運(yùn)作周期和人大監(jiān)督本身的嚴(yán)密程序的影響,以及體制在監(jiān)督成本上形成的行政、司法權(quán)運(yùn)作與人大監(jiān)督在實(shí)踐中有諸多磨合等客觀原因,但人大監(jiān)督作為最高層次的監(jiān)督理應(yīng)也是公正與效率的典范和旗幟。一定的情況下,推動(dòng)問(wèn)題解決越多、越徹底,說(shuō)明監(jiān)督行為產(chǎn)出的效益也就越高。在同等監(jiān)督效益條件下,監(jiān)督工作所耗費(fèi)的成本越少,監(jiān)督行為產(chǎn)出的效益也就越高;監(jiān)督所耗費(fèi)的成本越高,監(jiān)督行為產(chǎn)出的效益也就越低。

        4.從預(yù)期時(shí)機(jī)角度分析。分析擬選定的監(jiān)督議題是不是在最恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間做的最適合的監(jiān)督,看有沒有需要人大進(jìn)行監(jiān)督而沒有監(jiān)督的情況。人大監(jiān)督也有時(shí)效性,也有時(shí)機(jī)要求,人大只有抓住時(shí)機(jī),實(shí)效才能事半功倍。一方面,在現(xiàn)實(shí)生活中,盡管有些工作十分重要,但由于政府及有關(guān)部門認(rèn)識(shí)沒有到位,群眾的關(guān)注度不高,往往沒有引起政府及全社會(huì)的應(yīng)有重視。在“一府兩院”相關(guān)工作的積極性和主動(dòng)性還不很強(qiáng)的時(shí)候,人大去監(jiān)督,盡管竭盡全力,效果不一定會(huì)很理想。而有時(shí)突發(fā)事件的產(chǎn)生,就像導(dǎo)火線一樣,很快就能引起社會(huì)的極大關(guān)注和政府的高度重視,這時(shí)人大開展監(jiān)督,則會(huì)收到事半功倍的效果。另一方面,當(dāng)發(fā)展的形勢(shì)非常緊迫或黨委十分重視,政府及有關(guān)部門對(duì)某個(gè)問(wèn)題有了一定的認(rèn)識(shí),或者政府及有關(guān)部門在推進(jìn)工作的過(guò)程中,需要人大的推動(dòng)和社會(huì)方方面面的支持,人大若在這時(shí)切入開展監(jiān)督工作,比較容易與政府及有關(guān)部門達(dá)成共識(shí),從而形成工作合力,增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

        最后,課題組認(rèn)為,對(duì)地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定工作本身也要重視開展評(píng)估,在實(shí)踐具體操作中,應(yīng)當(dāng)盡量避免監(jiān)督實(shí)施者自己評(píng)估自己參與選定的監(jiān)督議題完成情況,也應(yīng)做到常委會(huì)機(jī)關(guān)內(nèi)部制訂監(jiān)督計(jì)劃、執(zhí)行監(jiān)督計(jì)劃和評(píng)估具體監(jiān)督議題項(xiàng)目三者有效分離,切實(shí)提高地方人大常委會(huì)監(jiān)督議題選定機(jī)制的運(yùn)行實(shí)效。

        注釋:

        [1]【英】J·S·密爾:《代議制政府》,汪瑄譯,商務(wù)印書館1982年第1版,第70頁(yè)。

        [2]【美】威爾遜:《國(guó)會(huì)政體:美國(guó)政治研究》,熊希齡、呂德本譯,商務(wù)印書館1982年第1版,第164頁(yè)。

        [3]胡錦濤:《在首都各界紀(jì)念人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上的講話》,人民出版社2004年版,第16頁(yè)。

        [4]葉勇鵬:《監(jiān)督,以人民的名義——省人大常委會(huì)30年監(jiān)督工作紀(jì)事》,載福建日?qǐng)?bào)2009年12月19日。

        [5]張慶福主編:《憲法學(xué)基本理論》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1994年版,第92~93頁(yè)。

        [6]【英】格林伍德、威爾遜:《英國(guó)行政管理》,汪淑鈞譯,商務(wù)印書館1991年版,第144~145頁(yè)。

        [7]【美】喬萬(wàn)尼·薩托利:《民主新論》,馮克利等譯,東方出版社1993年版,第4頁(yè)。

        [8]董璠輿:《外國(guó)議會(huì)議事規(guī)則》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版,第215頁(yè)。

        [9]周光輝:《政治文明的主題:人類對(duì)合理的公共秩序的追求》,載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2003 年第4 期。

        (課題指導(dǎo):蔡德奇、潘金順,課題組成員:林侯軍、鄧雨、楊獻(xiàn)莉,課題執(zhí)筆:鄧雨)

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