陳熒

聯(lián)系地方人大常委會(huì)是全國(guó)人大常委會(huì)一項(xiàng)重要工作。本文從分析全國(guó)人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)關(guān)系入手，通過(guò)研究全國(guó)人大常委會(huì)聯(lián)系地方人大常委會(huì)的主要做法，就加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)聯(lián)系問(wèn)題提出幾點(diǎn)建議，供有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和同志們參考。

一、全國(guó)人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)的關(guān)系

憲法第六十七條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”。地方組織法第四十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案?！边@些規(guī)定明確向我們表明，全國(guó)人大常委會(huì)和省級(jí)人大常委會(huì)之間有監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。那么，除憲法和法律規(guī)定的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系外，全國(guó)人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)，特別是省級(jí)人大常委會(huì)之間，還有什么關(guān)系呢？這個(gè)問(wèn)題自地方人大設(shè)立常委會(huì)以來(lái)，就已經(jīng)提上研究討論的日程。1979年，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議對(duì)憲法及地方組織法和選舉法進(jìn)行修改，在地方人大設(shè)立常委會(huì)，規(guī)定地方人大常委會(huì)的職權(quán)，特別規(guī)定省級(jí)人大常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)。同時(shí)，將人大代表直接選舉擴(kuò)大到縣，規(guī)定實(shí)行差額選舉和無(wú)記名投票等。1982年，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議對(duì)憲法進(jìn)行修改，將原來(lái)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)的一部分職權(quán)交由它的常務(wù)委員會(huì)行使，擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)和加強(qiáng)它的組織，除基本法律應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定外，其他法律由全國(guó)人大常委會(huì)制定。這樣，一方面全國(guó)人大常委會(huì)得到迅速加強(qiáng)，而且設(shè)立時(shí)間早，工作經(jīng)驗(yàn)比較豐富；另一方面地方人大常委會(huì)設(shè)立時(shí)間短，工作中遇到的困難和問(wèn)題較多，特別是人大代表直接選舉問(wèn)題十分復(fù)雜，非常需要全國(guó)人大常委會(huì)的幫助和支持。在這一背景下，有種觀點(diǎn)認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)之間應(yīng)當(dāng)有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以便于人大工作的開(kāi)展。針對(duì)這種觀點(diǎn)，在調(diào)查研究和法理分析的基礎(chǔ)上，六屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真同志明確提出不同意見(jiàn)，認(rèn)為全國(guó)人大常委會(huì)和省級(jí)人大常委會(huì)之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。理由是：首先，建立縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)，目的就是下放權(quán)力，把中央過(guò)分集中的權(quán)力分一部分給地方，特別是省一級(jí)。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系使地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力真正屬于地方，這才可能發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，使地方在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下因地制宜地把事情辦好。第二，從實(shí)際工作看，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)依法行使職權(quán)不能干預(yù)。比如，按照憲法和法律規(guī)定，全國(guó)人大代表是省級(jí)人大選舉產(chǎn)生的，省級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)罷免全國(guó)人大代表,全國(guó)人大常委會(huì)怎么能干涉？所以，凡是省級(jí)人大常委會(huì)依法行使的職權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)都不能干預(yù)，否則就與憲法和法律精神相抵觸了。第三，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)有監(jiān)督的責(zé)任，但是監(jiān)督不同于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。監(jiān)督是在事后，如果要講領(lǐng)導(dǎo)，那就事先事后都有。事前領(lǐng)導(dǎo)了，出了事就不是事后監(jiān)督了。同時(shí)，彭真同志認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)雖沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但在工作上是有聯(lián)系的。他指出，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)召集省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志開(kāi)會(huì)，座談、總結(jié)、交流工作經(jīng)驗(yàn)。這些雖然沒(méi)有法律效力，但對(duì)工作有益。他指出，省級(jí)人大常委會(huì)經(jīng)常就工作中的法律適用、法律程序和其他有關(guān)問(wèn)題提出詢問(wèn)，全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)該商議答復(fù)。他還指出，關(guān)于地方選舉工作如何依法進(jìn)行和如何采取適合實(shí)際情況的做法，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)地方是有指導(dǎo)責(zé)任的。對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)的關(guān)系，彭真同志將其概括成一句話，即“是法律監(jiān)督關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；有些方面有指導(dǎo)作用，有些方面是工作聯(lián)系” 。后來(lái)，九屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)李鵬同志也指出：“全國(guó)人大和地方人大不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。地方人大在地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，地方黨委又在黨中央領(lǐng)導(dǎo)之下……各級(jí)人大之間不是垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。但地方性法規(guī)不能違反全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，地方性法規(guī)要向全國(guó)人大常委會(huì)備案，這是一種法律監(jiān)督關(guān)系。另一種是工作上的聯(lián)系、指導(dǎo)關(guān)系……這種聯(lián)系，可以使全國(guó)人大常委會(huì)的工作得到幫助，使工作少出差錯(cuò)，也可以讓地方知道全國(guó)人大怎么進(jìn)行活動(dòng)。上下級(jí)人大之間應(yīng)該互相學(xué)習(xí)，全國(guó)人大的工作也要吸收地方人大好的經(jīng)驗(yàn)?！笔畬萌珖?guó)人大以來(lái)，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)多次在常委會(huì)工作報(bào)告中指出：全國(guó)人大常委會(huì)要加強(qiáng)與地方人大常委會(huì)的聯(lián)系，學(xué)習(xí)地方人大依法履職的好經(jīng)驗(yàn)，共同推進(jìn)民主法制建設(shè)。憲法、法律的規(guī)定和幾任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的論述告訴我們：全國(guó)人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)之間，不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，同時(shí)還有一種聯(lián)系關(guān)系。這種聯(lián)系關(guān)系包含全國(guó)人大常委會(huì)要征求和聽(tīng)取地方人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)工作的意見(jiàn)，要與地方人大常委會(huì)相互交流工作經(jīng)驗(yàn)、通報(bào)工作情況，要對(duì)地方人大常委會(huì)工作進(jìn)行必要的幫助和指導(dǎo)。

二、全國(guó)人大常委會(huì)聯(lián)系地方人大常委會(huì)的主要做法

聯(lián)系地方人大常委會(huì)是全國(guó)人大常委會(huì)工作不可缺少的一部分。我國(guó)幅員遼闊，社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡，各地情況復(fù)雜，差距較大。為使法律的制定，決議、決定的作出，能夠從實(shí)際出發(fā)，貼近廣大人民群眾的要求，從而更具穩(wěn)定性和權(quán)威性，全國(guó)人大常委會(huì)需要充分聽(tīng)取各地意見(jiàn)，了解各地情況。這是全國(guó)人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)聯(lián)系的主要目的。全國(guó)人大常委會(huì)雖然與地方人大常委會(huì)地位、職權(quán)有所不同，但工作性質(zhì)基本屬于同一類型，因此可以交流工作經(jīng)驗(yàn)，通報(bào)工作情況，相互學(xué)習(xí)，相互促進(jìn)，共同提高。這是全國(guó)人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)聯(lián)系的另一目的。作為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)人大共同行使國(guó)家立法權(quán)，掌握憲法、法律的內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)最權(quán)威，并且了解人大工作情況最全面，對(duì)地方人大常委會(huì)的業(yè)務(wù)在法律上和工作上可以有指導(dǎo)作用。這是全國(guó)人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)聯(lián)系的第三個(gè)目的。

多年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)在實(shí)踐中不斷摸索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造出許多聯(lián)系地方人大常委會(huì)的好做法，概括起來(lái)可以分為如下幾類：

（一）請(qǐng)省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人列席全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議，代表地方對(duì)常委會(huì)審議的議案和報(bào)告發(fā)表意見(jiàn)。這是目前為止全國(guó)人大常委會(huì)聽(tīng)取地方人大常委會(huì)意見(jiàn)最主要的渠道，也是唯一具有法律保障的渠道。

（二）委員長(zhǎng)會(huì)議組成人員出差時(shí)，安排聽(tīng)取地方人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)工作的意見(jiàn)。地方人大同志反映，這是全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志直接了解地方人大常委會(huì)意見(jiàn)的好做法，應(yīng)當(dāng)使之經(jīng)?；?、固定化。

（三）請(qǐng)省級(jí)人大專門(mén)委員會(huì)或者常委會(huì)工作部門(mén)負(fù)責(zé)人列席全國(guó)人大對(duì)口專門(mén)委員會(huì)會(huì)議，代表地方對(duì)專門(mén)委員會(huì)審議的議案和報(bào)告發(fā)表意見(jiàn)。全國(guó)人大有的專門(mén)委員會(huì)在工作中使用這種做法，效果較好，許多同志認(rèn)為值得進(jìn)一步深入探索。

（四）以調(diào)研、發(fā)函的方式，聽(tīng)取地方人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告草案和法律草案的意見(jiàn)，了解地方人大的工作經(jīng)驗(yàn)和工作情況。

（五）以寄發(fā)全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)、內(nèi)部工作材料或者召開(kāi)省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人會(huì)議的方式向省級(jí)人大常委會(huì)通報(bào)有關(guān)工作情況。

（六）請(qǐng)省級(jí)人大常委會(huì)通報(bào)工作情況。

（七）以召開(kāi)省級(jí)人大座談會(huì)的方式，交流人大工作經(jīng)驗(yàn)。

（八）以《工作通訊》（后改為《中國(guó)人大》，成為對(duì)外發(fā)行的宣傳性刊物）等全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)辦的刊物和全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)辦的內(nèi)部刊物為平臺(tái)，交流各地人大工作經(jīng)驗(yàn)和工作情況。

（九）通過(guò)對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人和其他地方人大同志來(lái)信的辦理和來(lái)訪的接待，聽(tīng)取意見(jiàn)，了解情況，交流經(jīng)驗(yàn)。

（十）培訓(xùn)地方人大干部。

（十一）組織邊疆省份基層人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志赴內(nèi)地學(xué)習(xí)考察。組織沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份基層人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志赴經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)考察。

（十二）研究答復(fù)省級(jí)人大常委會(huì)就工作中的法律適用、法律程序和其他有關(guān)問(wèn)題提出的詢問(wèn)。這是全國(guó)人大常委會(huì)聯(lián)系地方人大常委會(huì)的一種傳統(tǒng)做法，很受地方人大常委會(huì)歡迎。地方人大同志反映，這種做法需要改進(jìn)的方面是，應(yīng)當(dāng)使答復(fù)的信息不僅能夠傳達(dá)到提出詢問(wèn)的地方，而且應(yīng)當(dāng)及時(shí)傳達(dá)到其他地方，避免重復(fù)詢問(wèn)，造成資源浪費(fèi)。

（十三）通過(guò)設(shè)立全國(guó)縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉工作辦公室，作出人大代表?yè)Q屆選舉時(shí)間的決定，提出關(guān)于換屆選舉工作的意見(jiàn)并報(bào)中共中央批轉(zhuǎn)，舉辦換屆選舉工作培訓(xùn)班，編發(fā)換屆選舉工作簡(jiǎn)報(bào)，答復(fù)有關(guān)換屆選舉的法律問(wèn)題和工作問(wèn)題等方式，指導(dǎo)地方人大，特別是縣鄉(xiāng)人大換屆選舉工作。

這些做法有的已經(jīng)形成制度固定下來(lái)，有的因故未能堅(jiān)持下去，還有的目前正在探索過(guò)程中。

三、幾點(diǎn)建議

如何在以往基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)的聯(lián)系？這是個(gè)大課題，有許多需要研究的內(nèi)容，建議首先加強(qiáng)以下幾項(xiàng)工作：

（一）鞏固完善全國(guó)人大常委會(huì)聽(tīng)取地方人大常委會(huì)意見(jiàn)的渠道。完善省級(jí)人大常委會(huì)主任、副主任列席全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議制度，把全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議準(zhǔn)備審議的議案和報(bào)告草案盡量提前通知各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)，以便列席會(huì)議的省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志能夠有針對(duì)性地，結(jié)合本地實(shí)際情況準(zhǔn)備有關(guān)意見(jiàn)。委員長(zhǎng)會(huì)議組成人員分工聯(lián)系各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)，以多種形式經(jīng)常地、定期地聽(tīng)取地方對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)工作的意見(jiàn)。對(duì)邀請(qǐng)省級(jí)人大專門(mén)委員會(huì)或者常委會(huì)工作部門(mén)負(fù)責(zé)人列席全國(guó)人大對(duì)口專門(mén)委員會(huì)會(huì)議工作進(jìn)行探索，保證全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)會(huì)議有地方人大對(duì)口專門(mén)委員會(huì)或者常委會(huì)工作部門(mén)負(fù)責(zé)人列席。

（二）建立健全全國(guó)人大常委會(huì)與地方人大常委會(huì)交流工作經(jīng)驗(yàn)、通報(bào)工作情況的平臺(tái)。恢復(fù)專門(mén)用于交流人大工作經(jīng)驗(yàn)、通報(bào)人大工作情況的內(nèi)部刊物《工作通訊》（上世紀(jì)80年代，全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)曾辦有內(nèi)部刊物《工作通訊》，由辦公廳聯(lián)絡(luò)局負(fù)責(zé)，起著與地方人大交流工作經(jīng)驗(yàn)和工作情況的作用。后來(lái)，《工作通訊》改為《中國(guó)人大》，與辦公廳聯(lián)絡(luò)局脫鉤，開(kāi)始對(duì)外公開(kāi)發(fā)行，其性質(zhì)也隨之發(fā)生改變，由專門(mén)用于人大系統(tǒng)內(nèi)部交流經(jīng)驗(yàn)和情況的內(nèi)部刊物，變成了以宣傳人大工作為主的對(duì)外公開(kāi)發(fā)行刊物）。定時(shí)分片分專題召開(kāi)地方人大工作座談會(huì)，有系統(tǒng)、有組織地總結(jié)、研究地方人大常委會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)人大工作向前發(fā)展。做好對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人和其他地方人大同志來(lái)信的辦理工作，重要內(nèi)容及時(shí)向全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志反映。加強(qiáng)對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人和其他地方人大同志來(lái)訪的接待工作，溝通交流工作情況，認(rèn)真聽(tīng)取建議和意見(jiàn)，并根據(jù)地方同志的要求盡量安排與全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志見(jiàn)面。健全全國(guó)人大常委會(huì)與省級(jí)人大常委會(huì)相互通報(bào)工作情況制度，使之規(guī)范化、經(jīng)?；?/p>

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方人大常委會(huì)工作的指導(dǎo)與幫助。了解地方人大常委會(huì)存在的困難，適時(shí)進(jìn)行專題調(diào)研，提出解決普遍性問(wèn)題的意見(jiàn)和建議。加強(qiáng)答復(fù)省級(jí)人大常委會(huì)就工作中的法律適用、法律程序和其他有關(guān)問(wèn)題提出的詢問(wèn)工作。對(duì)地方人大換屆選舉工作，特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表直接選舉工作加強(qiáng)指導(dǎo)。適當(dāng)組織地方人大業(yè)務(wù)工作骨干赴國(guó)外考察交流。強(qiáng)化地方人大干部培訓(xùn)工作。

（四）充分發(fā)揮全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)的作用，為全國(guó)人大常委會(huì)聯(lián)系地方人大常委提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。全國(guó)人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，特別是地方聯(lián)絡(luò)部門(mén)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮職能作用，更好地為全國(guó)人大常委會(huì)聽(tīng)取地方人大常委會(huì)意見(jiàn)服務(wù)，為全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)地方人大常委會(huì)工作服務(wù)，為全國(guó)人大常委會(huì)與地方人大常委會(huì)交流工作經(jīng)驗(yàn)、通報(bào)工作情況服務(wù)。

（五）研究制定全國(guó)人大常委會(huì)聯(lián)系地方人大常委會(huì)的辦法，使這項(xiàng)工作逐步走向制度化、規(guī)范化。全國(guó)人大常委會(huì)聯(lián)系地方人大常委會(huì)工作還缺少規(guī)范化，隨意性較大。其實(shí)，這項(xiàng)工作的開(kāi)展，自地方人大設(shè)立常委會(huì)以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)始終沒(méi)有中斷過(guò)，積累了近30年的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)踐中創(chuàng)造的許多做法至今行之有效。因此，有必要也有條件在廣泛調(diào)查、深入研究和認(rèn)真總結(jié)的基礎(chǔ)上，制定全國(guó)人大常委會(huì)聯(lián)系地方人大常委會(huì)的辦法，進(jìn)而推動(dòng)人大工作向前發(fā)展。

（作者系全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳聯(lián)絡(luò)局地方聯(lián)絡(luò)處處長(zhǎng)）