彭峰

（上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所，上海200020）

一、問題的提出

目前，國際氣候談判第一承諾期（2012年）已接近，為了推進國際氣候第二承諾期的談判，2007年巴厘島氣候變化大會通過了《巴厘行動計劃》，根據(jù)該行動計劃，啟動了《氣候變化框架公約》下長期合作行動特設(shè)工作組（AWG-LCA），與《京都議定書》下附件一國家后續(xù)承諾期減排義務(wù)談判特設(shè)工作組構(gòu)成雙軌制談判模式，并確立了減緩、適應(yīng)、技術(shù)、資金四大關(guān)鍵要素。根據(jù)《氣候變化框架公約》的規(guī)定，“減緩”（mitigation）與“適應(yīng)”（adaptation）是人類應(yīng)對氣候變化的兩項最主要措施。所謂“減緩”實質(zhì)是指公約的成員國通過減少溫室氣體的排放或者增加溫室氣體的吸收“匯”以預(yù)防氣候變暖，這一措施也被稱為“預(yù)防性”（preventative responses）應(yīng)對。所謂“適應(yīng)”實質(zhì)是指通過增強生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)性和社會制度的適應(yīng)性，以減輕氣候變化對人類造成的實際的或者可預(yù)期的不良影響，這一措施也被稱為“調(diào)節(jié)性”（adjustments）應(yīng)對。1目前，控制溫室氣體排放主要有三種途徑，其中，“減緩”的途徑，一是提高能源效率和節(jié)能，二是可再生能源的開發(fā)與利用，三是碳捕捉與封存技術(shù)（Carbon Capture and Storage，簡稱CCS）的應(yīng)用。而事實上，碳捕捉與封存技術(shù)（CCS）不僅可作為“減緩”，也作為“適應(yīng)”的途徑之一。目前，我國針對前兩種途徑，已于2007年修改了《節(jié)約能源法》，2009年修改了《可再生能源法》2，惟有第三種途徑之CCS技術(shù)的應(yīng)用監(jiān)管方面尚無相關(guān)法規(guī)加以規(guī)制。

CCS技術(shù)是將化石燃料中的碳以二氧化碳的形式從工業(yè)或相關(guān)能源的排放源中分離出來，輸送到封存地點，并使之長期與大氣隔絕的技術(shù)。該技術(shù)主要包括：二氧化碳的分離和捕獲；二氧化碳的運輸；二氧化碳的地質(zhì)封存或海洋封存等。第一個為了實現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)的二氧化碳封存項目是在挪威實施的。該項目自1996年開始從天然氣中分離二氧化碳，并將其注入800米深的海底鹽沼池中封存。3CCS應(yīng)用的兩個主要領(lǐng)域是發(fā)電和油氣生產(chǎn)。發(fā)電領(lǐng)域應(yīng)用CCS的技術(shù)途徑主要有兩條：一是燃燒前捕集二氧化碳；二是燃燒后捕集二氧化碳。在天然氣生產(chǎn)過程中分離二氧化碳可通過回注到地下來提高石油與天然氣的產(chǎn)量。此外，在許多其他工業(yè)領(lǐng)域，如煉油、煤化工、鋼鐵與水泥生產(chǎn)過程中，也有大量濃度很高的二氧化碳可供封存。4

根據(jù)國際能源署（IEA）的統(tǒng)計預(yù)估，世界能源消費從2000年至2030年間將增長近70％，特別是在滿足以中國、印度、墨西哥為代表的新興經(jīng)濟體的能源需求增長方面。在綜合分析了各類減排技術(shù)的長期減排成本后，IEA認為CCS技術(shù)的使用可降低總減排成本——如果在不采用CCS技術(shù)的情況下實現(xiàn)溫度控制目標(biāo)，在全球變暖限制在上升2％的情況下，到2050年總減排成本將比使用CCS技術(shù)增加70％。CCS的減排貢獻將從2020年占總減排量的3％上升至2030年的10％，并在2050年達到19％，成為減排份額最大的單項技術(shù)。5基于同樣采用高成本低碳的電力生產(chǎn)選擇而言，相比較于可再生能源和核能技術(shù)，CCS技術(shù)成本較低，特別是對以煤炭作為主要一次電力能源的國家來說，潛力更大。

我國政府雖然已經(jīng)承諾到2020年在2005年的水平上實現(xiàn)單位GDP碳強度降低40％至45％的目標(biāo)，但據(jù)國家發(fā)改委能源研究所的研究，在中國政府承諾的低碳情景下，整體排放需要在2035年達到峰值隨后下降，而在基線情景下，中國整體排放將在2045年達到峰值。6中國是世界第一產(chǎn)煤大國，煤炭產(chǎn)量占全世界的37％。作為中國的主要能源，在1995年至2006年，煤炭在全國能源消費總量中所占比例均在65％以上，并且在未來相當(dāng)長的時期內(nèi)，中國能源消費結(jié)構(gòu)仍將保持煤炭占據(jù)主導(dǎo)地位的狀況。7總體上，我國的能源生產(chǎn)及消費呈現(xiàn)“富煤、缺油、少氣”，以及“新型能源短缺”的結(jié)構(gòu)特征。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的“深度依賴”，以及嚴重污染環(huán)境的負外部性的雙重特征，決定了我國能源產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略中，煤炭產(chǎn)業(yè)必須走上一條清潔化利用的可持續(xù)發(fā)展之路。在世界范圍內(nèi)，發(fā)電行業(yè)是CCS技術(shù)應(yīng)用的主要領(lǐng)域，但在中國發(fā)展CCS，在煤炭開采和利用的全生命周期中，不僅燃煤電廠會釋放出二氧化碳，在煤炭開采前、開采中，以及煤炭加工利用和轉(zhuǎn)化各過程都將產(chǎn)生出二氧化碳以及溫室效應(yīng)更大的煤層氣，因此，如果能實現(xiàn)煤炭從開采開始到煤炭綜合利用全生命周期的清潔化，與煤轉(zhuǎn)化領(lǐng)域相結(jié)合，更符合中國國情，將是我國應(yīng)用CCS技術(shù)的特色之一。

《中國應(yīng)對氣候變化報告2010》指出，在國內(nèi)CCS技術(shù)領(lǐng)域，我國積極加強碳捕集和封存（CCS）技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用，研究制定了碳捕集與封存利用技術(shù)（CCUS）發(fā)展路線圖并籌建了CCUS產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟。在項目布局上探索將二氧化碳捕集與封存與強化采油技術(shù)（EOR）相結(jié)合，中國神華、華能集團等企業(yè)開展了CCS全流程示范項目建設(shè)，已經(jīng)建成了世界上規(guī)模最大的燃煤電廠二氧化碳捕獲工程。據(jù)中國21世紀(jì)議程管理中心《碳捕集、利用與封存技術(shù)在中國（2010）》報告中的統(tǒng)計，目前國內(nèi)CCUS示范項目籌建、在建、投運實驗項和已投運的項目總共15項，8其中已投運的項目為7項（見表1）。

表1 國內(nèi)CCUS示范項目列表9

雖然我國已擁有7項已投運的CCUS示范項目，但該技術(shù)的風(fēng)險巨大。二氧化碳的運輸、注入及封存過程中都有可能因為技術(shù)或地質(zhì)活動等原因發(fā)生泄漏，一旦這種泄漏發(fā)生，后果將不堪設(shè)想。如1986年的喀麥隆的尼奧斯湖就曾發(fā)生過二氧化碳的泄漏事件，當(dāng)時因為地震引發(fā)了湖底天然積累的大約120萬噸二氧化碳被釋放出來，導(dǎo)致了附近1700人當(dāng)場死亡。因此，已經(jīng)實施了這項技術(shù)的相關(guān)國家均制定或修改了相關(guān)法規(guī)對其進行嚴格監(jiān)管。10目前，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的CCS技術(shù)主要風(fēng)險在于CCS的應(yīng)用對生態(tài)環(huán)境、人身健康和安全都存在潛在影響。捕集環(huán)節(jié)的影響主要在于高能耗以及隨之增加的其他污染物質(zhì)；運輸環(huán)節(jié)的影響主要源于可能的二氧化碳泄漏，及伴隨增大的運輸量產(chǎn)生的污染和安全問題；封存環(huán)節(jié)產(chǎn)生嚴重的全球性和區(qū)域性影響的可能性高于捕集和運輸環(huán)節(jié)。11因此，從國際面向看，根據(jù)IEA的路線圖，評估和修訂現(xiàn)行法律框架以監(jiān)管CCS示范項目的計劃分別為，2011年及于經(jīng)合組織國家，2015年及于先行的非經(jīng)合組織國家，2020年及于所有非經(jīng)合組織國家，2020年前在所有國家建立CCS綜合法律框架。12就我國而言，雖然已在建多項CCUS示范項目，且過半數(shù)已投運，但對CCS和CCUS技術(shù)的監(jiān)管卻呈現(xiàn)無法可依的狀況，導(dǎo)致其權(quán)力配置、職能工具、立法均不清晰。

二、我國CCS和CCUS技術(shù)利用的監(jiān)管主體

“監(jiān)管”一詞來源于英文“Regulation”,它是政府干預(yù)經(jīng)濟的一種方式。監(jiān)管權(quán)力的產(chǎn)生和存在必須具有正當(dāng)性。市場經(jīng)濟要求自由競爭，充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的作用。但市場是有缺陷的，其自身無法克服由于自然壟斷、外部性、信息不對稱、集體行動、資源稀缺等原因產(chǎn)生的市場失靈問題，因而，國家需要設(shè)立政府監(jiān)管機構(gòu)，對市場主體的活動進行微觀監(jiān)管和控制，以預(yù)防和矯正市場失靈。13監(jiān)管是監(jiān)管主體依據(jù)法律的明確規(guī)定對市場經(jīng)濟進行的微觀干預(yù)和控制，目的是為解決市場失靈。從法學(xué)理論的角度分析，行政監(jiān)管的實質(zhì)就是行政公權(quán)力對市場經(jīng)濟的介入，直接限制市場主體的權(quán)利或增加其義務(wù)，這種強制權(quán)力就是行政監(jiān)管權(quán)。14

根據(jù)日本學(xué)者植草益先生的觀點，監(jiān)管主體包括“私的監(jiān)管”與“公的監(jiān)管”?！八降谋O(jiān)管”一般是指私人之間的一種制約行為，如父母對子女行為的約束，“公的監(jiān)管”主要是指社會公共機構(gòu)進行的監(jiān)管，如一個國家的立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)等對企業(yè)及其他經(jīng)濟、社會活動主體進行的約束行為。此外，還有一種在國家與社會個體之間存在的一類非政府社會組織，如行業(yè)協(xié)會及其他形式的社會中介組織等作為監(jiān)管主體的監(jiān)管，這類組織的監(jiān)管屬于自我監(jiān)管。這類監(jiān)管在某些領(lǐng)域，其形成和實施都是通過自我規(guī)制機構(gòu)，而非公共機構(gòu)完成的。15

綜上所述，針對CCS＆CCUS技術(shù)利用或商業(yè)化可能的監(jiān)管主體包括：第一，社會公共機構(gòu)進行的監(jiān)管；第二，非政府社會組織進行的監(jiān)管。社會公共機構(gòu)進行的監(jiān)管主要是指行政機關(guān)或獨立的監(jiān)管機構(gòu)（第四部門）的監(jiān)管。非政府組織進行的監(jiān)管，國內(nèi)外學(xué)者對于這種行業(yè)自律式的監(jiān)管的優(yōu)勢和局限性普遍認為，行業(yè)自律雖然可以承擔(dān)政府政策的實驗臺和法律缺位的填補者的重要角色，但仍然具有一些重要的弱點。行業(yè)自律的缺陷在于以下幾個方面。第一，行業(yè)自律的規(guī)范可能不夠嚴格，規(guī)范程序也達不到法律設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)內(nèi)部的各個團體間可能對自律的要求存在著不同的意見，所制定的準(zhǔn)則也可能經(jīng)常變化。第二，行業(yè)自律缺乏監(jiān)督和執(zhí)行。第三，行業(yè)自律缺少法律的救濟。第四，行業(yè)自律的成本負擔(dān)可能會增加從業(yè)者的經(jīng)營難度，或被轉(zhuǎn)移到消費者身上。第五，行業(yè)自律可能摻雜私利，其程序可能被用于損害競爭者或創(chuàng)造準(zhǔn)入壁壘，其目的可能是阻撓政府規(guī)制的實施。第六，行業(yè)自律缺乏公開性和透明度，消費者參與不充分，無法保證消費者對行業(yè)自律規(guī)范的認同。16CCS和CCUS技術(shù)利用或商業(yè)化的問題，由于風(fēng)險很大，成本較高，現(xiàn)階段商業(yè)化難度較大，需要依靠政府推動，相關(guān)行業(yè)還未形成，成立獨立的監(jiān)管機構(gòu)成本過高，在我國現(xiàn)階段應(yīng)以行政部門的監(jiān)管為主。在將來CCS和CCUS技術(shù)利用全面實現(xiàn)商業(yè)化的情況下，可采用行政部門監(jiān)管為主，非政府社會組織進行的行業(yè)自律式監(jiān)管為補充的方式進行綜合監(jiān)管。

三、我國CCS和CCUS技術(shù)監(jiān)管權(quán)限的分配

監(jiān)管權(quán)限的分配涉及兩個問題：第一，橫向監(jiān)管權(quán)限的分配，即行政監(jiān)管機構(gòu)之間權(quán)限的分配；第二，縱向監(jiān)管權(quán)限的分配，即中央與地方之間監(jiān)管權(quán)限的分配。

（一）行政監(jiān)管機構(gòu)

在美國，環(huán)境保護署（EPA）擁有提高原油采收率二氧化碳注入方案的管轄權(quán)，并對地質(zhì)封存二氧化碳的注入擁有管轄權(quán)。美國安全飲用水法案（SDWA）涵蓋了二氧化碳封存業(yè)務(wù)問題是經(jīng)授權(quán)和控制下的地下注入管理（UIC）方案。在美國的三次采油作業(yè)已全部授權(quán)和（或）根據(jù)國家機構(gòu)UIC的方案已經(jīng)出臺了必要的法規(guī)，許可根據(jù)聯(lián)邦法規(guī)批準(zhǔn)實施其適用的州UIC程序。2006年7月美國環(huán)保局宣布，地質(zhì)封存二氧化碳通過精心注入必須符合“地下注入的定義”。經(jīng)過與各國和其他利益相關(guān)者協(xié)商，美國環(huán)保局2008年7月宣布，商業(yè)規(guī)模的二氧化碳封存在UIC的程序下進行監(jiān)管。其他一些政府機構(gòu)也參與CCS活動。美國能源部領(lǐng)導(dǎo)了CCS技術(shù)的研發(fā)和示范活動，以及CCS的國際合作。美國運輸部（美國DOT）負責(zé)監(jiān)管二氧化碳運輸管道，包括安全和選址工作。此外，一些州，包括伊利諾伊州、堪薩斯、蒙大拿、新墨西哥、北達科他州、得克薩斯州、華盛頓州和懷俄明州，正積極進行通過CCS的活動。在未來，很可能將需要更多的立法來管理這些問題。17

2007年5月20日，日本對有關(guān)海洋污染和海洋災(zāi)害預(yù)防的全國法律進行了修訂，目的是以對環(huán)境適合的方式對二氧化碳在近海分海底地質(zhì)構(gòu)造中封存進行管理和實施。該法修正案生效時，2007年11月1日修訂的倫敦議定書已于1996年在日本生效。根據(jù)這一框架，任何一方計劃在海上分海底地質(zhì)構(gòu)造中進行CCS項目，必須向環(huán)境部申請許可證，其中包括，除其他事項外，實施計劃，環(huán)境影響評估和監(jiān)測計劃。其中包括許可證的期限最長不得超過五年與重建的可能性。任何一方計劃進行工程項目，應(yīng)當(dāng)提交影響評估，解決泄漏事件的潛在影響。此外，適當(dāng)?shù)谋O(jiān)測方法必須考慮選擇先進的科學(xué)和技術(shù)。各方同時被要求報告有關(guān)行動的執(zhí)行情況，以及隨后的定期監(jiān)測結(jié)果。18

在加拿大，二氧化碳封存的實施將屬于一些相關(guān)行政機構(gòu)和能源行業(yè)的調(diào)節(jié)（石油和天然氣，發(fā)電），并覆蓋二氧化碳捕捉，運輸（管道）和注入的責(zé)任。如，地下水環(huán)境保護權(quán)威機構(gòu)，在這種情況下，省級機構(gòu)需協(xié)調(diào)它們的活動，以解決滲漏和環(huán)境影響評估的問題。在加拿大艾爾伯塔省，能源資源保護委員會（前身為阿爾伯塔公用事業(yè)局）對二氧化碳儲存擁有管轄權(quán)，并協(xié)調(diào)有關(guān)環(huán)境與地下水保護在阿伯塔省和國家能源局的跨界問題（聯(lián)邦機構(gòu)）?，F(xiàn)有的加拿大聯(lián)邦和省的石油和天然氣立法涵蓋的某些方面，已包括了大部分CCS的捕獲和運輸相關(guān)問題，如建筑、健康和安全問題。在大多數(shù)加拿大司法管轄區(qū)，二氧化碳封存活動，特別是二氧化碳封存的定義，財產(chǎn)權(quán)（存儲和準(zhǔn)入權(quán)），準(zhǔn)入后注入活動（監(jiān)管許可、監(jiān)督和責(zé)任）的定義仍然在探討中。2008年1月，在加拿大阿爾伯塔省生態(tài)能源CCS工作組提出了關(guān)于如何解決這些問題的建議范圍。為發(fā)展CCS技術(shù)項目，聯(lián)邦政府發(fā)布了“走出谷底”計劃，2007年4月26日通過了監(jiān)管框架以減少對溫室氣體和空氣污染。其包括來自所有主要工業(yè)源的強制性和可實施目標(biāo)的溫室氣體和空氣污染物的排放建議等措施，以及進一步的細節(jié)。2008年3月。該框架提出了工業(yè)排放強度目標(biāo)，嚴格程度隨著時間的推移增加。即將投產(chǎn)于2012年或以后的燃煤電廠和油砂廠將面臨最嚴格的目標(biāo)，這將有效地滿足2018年的CCS或同等技術(shù)使用的需要。在一個受管制的設(shè)施下的二氧化碳的捕捉和封存的排放量將被視為減排。該框架還提供了各種符合選項的靈活機制，以激勵對CCS的投資。19

在橫項權(quán)限的分配方面，從大多數(shù)國家的實踐經(jīng)驗可以看出，其環(huán)境保護行政管理機構(gòu)為主管部門，享有管轄權(quán)，能源、交通等部門也參與CCS技術(shù)的管理。在我國，根據(jù)2008年國務(wù)院機構(gòu)改革方案，組建工業(yè)和信息化部，將國家發(fā)展和改革委員會的工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)，國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會核電管理以外的職責(zé)，信息產(chǎn)業(yè)部和國務(wù)院信息化工作辦公室的職責(zé)，整合劃入工業(yè)和信息化部。組建國家國防科技工業(yè)局，由工業(yè)和信息化部管理。國家煙草專賣局改由工業(yè)和信息化部管理。不再保留國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會、信息產(chǎn)業(yè)部、國務(wù)院信息化工作辦公室。組建交通運輸部。將交通部、中國民用航空總局的職責(zé)，建設(shè)部的指導(dǎo)城市客運職責(zé)，整合劃入交通運輸部。組建國家民用航空局，由交通運輸部管理。國家郵政局改由交通運輸部管理。保留鐵道部，繼續(xù)推進改革。不再保留交通部、中國民用航空總局。組建環(huán)境保護部。不再保留國家環(huán)境保護總局。20新組建的工業(yè)和信息化部、交通運輸部、環(huán)境保護部、以及之前已組建的國家發(fā)展與改革委員會、科技部、水利部、國土資源部、國家海洋局均涉及CCS技術(shù)監(jiān)督管理工作。中國政府較早參與CCS和CCUS的部門是科技部和發(fā)改委氣候變化司?？萍疾康闹饕毮苁峭苿覥CS和CCUS技術(shù)研發(fā)及技術(shù)戰(zhàn)略儲備，加強相關(guān)國際合作和技術(shù)交流；發(fā)改委氣候變化司及能源局的職能是綜合考慮CCS和CCUS技術(shù)對能源供應(yīng)安全、二氧化碳減排、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方面的影響，明確CCS和CCUS技術(shù)作為一種減排技術(shù)選擇的重要性；工業(yè)與信息化部的主要職能是關(guān)注CCS和CCUS應(yīng)用帶來的新興產(chǎn)業(yè)和市場以及與傳統(tǒng)行業(yè)之間的跨行業(yè)合作；國土資源部將主要對CCS和CCUS項目的地理邊界，對土地利用規(guī)劃的影響以及封存地點篩選和潛力進行評估；水利部主要負責(zé)對二氧化碳長期封存對可利用地下水資源的影響進行監(jiān)測、評估等；國家海洋局主要對二氧化碳海洋封存進行綜合監(jiān)管；國家環(huán)境部負責(zé)對CCS和CCUS項目的長期環(huán)境影響進行監(jiān)測，制訂環(huán)境影響或風(fēng)險評價方法，并將其結(jié)果作為CCS和CCUS項目申請、核準(zhǔn)和頒發(fā)許可證的重要指標(biāo)，以及設(shè)計完善的泄漏事故應(yīng)急方案等。因此，我國CCS和CCUS技術(shù)監(jiān)管應(yīng)采用統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的體制，統(tǒng)一管理的主管部門應(yīng)為國家環(huán)境部，其他介入管理的部門均為分管部門。

（二）中央與地方行政監(jiān)管權(quán)限的分配

縱向的行政監(jiān)管權(quán)限的分配主要是指管理權(quán)限收歸中央集中管理或由地方管理。CCS技術(shù)示范項目成本高昂，根據(jù)IEA的統(tǒng)計，為實現(xiàn)全球溫室氣體控制目標(biāo)而大規(guī)模采取CCS技術(shù)，到2020年前，全球需發(fā)展100個CCS項目，其主要資金來自政府支持，額外投資約為540億美元；而到2050年，全球開發(fā)項目需達到3400個，屆時將需要額外投資2.5萬億美元至3萬億美元。21目前，從世界各國的現(xiàn)狀看，CCS技術(shù)和項目的投融資以政府公共資金為主，輔以相關(guān)補貼措施。如2009年挪威政府預(yù)算草案中有約19億挪威克朗用于CCS示范工程；2008年美國國會的《利伯曼-華納氣候安全法案》提出為了加速CCS推廣的三個機制：免費排放額度、新火電廠排放性能標(biāo)準(zhǔn)的強制性CCS實施和補貼。22根據(jù)不同的國情，在中央與地方的監(jiān)管權(quán)限分配方面，西方國家并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有的國家采中央集中管理模式、有的國家采地方管理模式，并無優(yōu)劣之分。一般來說，CCS技術(shù)實質(zhì)上是跨行業(yè)跨領(lǐng)域的多個技術(shù)結(jié)合體，主要涉及煤炭開發(fā)和利用、電力、運輸、地質(zhì)勘探等行業(yè)。在我國，電力行業(yè)將是CCS技術(shù)應(yīng)用的主要領(lǐng)域，煤化工領(lǐng)域的應(yīng)用可能成為特色之一。在我國，由于過高的投資成本，巨大的勞動、健康、安全等風(fēng)險，私人企業(yè)暫無動力，國內(nèi)的CCS示范項目均由中央政府推動。因此，現(xiàn)階段我國適合采用由中央統(tǒng)一集中管理的模式。

四、我國CCS和CCUS技術(shù)監(jiān)管的制度設(shè)計

在澳大利亞，由于已經(jīng)有幾個CCS的項目被提出，旨在建立一套原則，實現(xiàn)全國統(tǒng)一的二氧化碳儲存活動的法律框架，政府與工業(yè)界、研究機構(gòu)以及非政府組織經(jīng)過廣泛的協(xié)商，制定了碳捕獲和存儲法規(guī)指引（原則）。2005年11月25日，澳大利亞礦產(chǎn)和石油資源（MCMPR）部長理事會通過了二氧化碳捕獲和地質(zhì)儲存監(jiān)管的指導(dǎo)原則。監(jiān)管的指導(dǎo)原則的目的是要實現(xiàn)一個全國統(tǒng)一的監(jiān)管框架，以監(jiān)管每個澳大利亞司法管轄區(qū)的CCS活動。根據(jù)該指導(dǎo)原則，六個關(guān)鍵問題被認為是一個CCS的監(jiān)管框架的基礎(chǔ)：第一，評估和批準(zhǔn)進程；第二，準(zhǔn)入與財產(chǎn)權(quán)；第三，交通運輸問題；第四，監(jiān)測與核查；第五，賠償責(zé)任和關(guān)閉后責(zé)任；第六，資金問題。這些原則的設(shè)計提供了一種良好的投資環(huán)境，有利于吸收和儲存二氧化碳，提高社會對技術(shù)的信心和產(chǎn)業(yè)的目的。232008年5月，澳大利亞聯(lián)邦政府公布了立法草案，作為一個“曙光法案”，建議修訂2006年聯(lián)邦海洋石油法案，以允許二氧化碳在近海地區(qū)注入和封存而聞名。該草案修訂了海洋石油（溫室氣體存儲）法案（2008年），其提供了一個新的近海標(biāo)題，通過修訂現(xiàn)有法例條文修正案、注入許可證，以及其他規(guī)定，對地質(zhì)構(gòu)造中二氧化碳和其他溫室氣體的管道輸送，注入和封存加以規(guī)制。由于許多沉積盆地，可能是合適的儲存點，都位于石油所在的省份或地區(qū)，草案旨在保證石油和溫室氣體注入和儲存活動的共存。修訂內(nèi)容也包括提供安全管理，涉及選址、風(fēng)險識別和監(jiān)測程序，掌握權(quán)力的監(jiān)管，要求緩解和補救措施等。2008年6月該法案草案提交到聯(lián)邦議會，其一旦獲得通過，第一個CCS的面積和勘探許可證將被發(fā)出。該法案在2008年11月獲得批準(zhǔn)。該法案建立了一個有效的監(jiān)管框架，以確保項目滿足健康、安全和環(huán)保的要求。該法案的主要功能包括：第一，將類似的產(chǎn)權(quán)制度引入石油的準(zhǔn)入和財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定中；第二，確保安全和安全儲存；第三，與石油工業(yè)的互動管理機制；第四，項目點的關(guān)閉以及長期負債的處理。除以上法案外，澳大利亞CCS監(jiān)管的相關(guān)配套法規(guī)也已頒布，有關(guān)法規(guī)包括：第一，溫室氣體的具體法規(guī)方面,頒布了海洋石油的溫室氣體儲存（溫室氣體注入和儲存管理）條例（2011）；第二，環(huán)境法規(guī)部分，頒布了海洋石油和溫室氣體儲存（環(huán)境）條例（2009）；第三，安全法規(guī)部分，頒布了海洋石油和溫室氣體儲存（安全）條例（2009）；第四，資源管理的行政規(guī)章部分，頒布了海洋石油和溫室氣體儲存（資源管理及行政）條例（2011）。24除了國家有關(guān)法律的進一步發(fā)展外，以何種方式的CCS與國家溫室氣體排放交易計劃相連接，融資和二氧化碳運輸基礎(chǔ)設(shè)施（如管道）問題都在討論之中。

作為氣候談判最重要的先導(dǎo)力量，歐盟一直被稱為全球氣候治理的“實驗場”。2008年1月23日，作為可再生能源和氣候變化一攬子計劃的一部分，歐盟委員會發(fā)布了一項指令，它建立了“二氧化碳捕捉與地質(zhì)封存環(huán)境安全”的歐洲聯(lián)盟法律框架建議。除其他事項外，CCS的指令旨在確保環(huán)境安全，處理賠償責(zé)任問題，以消除現(xiàn)有CCS發(fā)展的立法障礙，提供CCS發(fā)展的激勵措施，并提出一個統(tǒng)一框架。它提出盡可能利用現(xiàn)有立法，二氧化碳的捕捉適用于綜合污染預(yù)防和控制指令（96/61/EC），根據(jù)環(huán)境影響評估指令（85/337/EEC）規(guī)范二氧化碳運輸；它也提出了新的立法來解決二氧化碳封存問題。歐盟委員會提出了一個關(guān)于歐洲在2020年建立的CCS的可行性，指出大量投資用于CCS示范工廠是必要的，如需提供資金，這些資金的需要可來自公共和私營部門的伙伴關(guān)系。歐盟正在通過將CCS技術(shù)納入排放權(quán)交易體系或為CCS項目設(shè)置預(yù)留津貼，逐步將CCS與溫室氣體法規(guī)建立關(guān)聯(lián)。歐盟2008年發(fā)布CCS指南，建立了二氧化碳地質(zhì)儲存的法律框架，并在2009年4月通過了2009/31/CE碳捕捉與地質(zhì)封存（CCS）指令。在一些已經(jīng)實施了CCS技術(shù)項目的國家或區(qū)域，均已發(fā)展了CCS的監(jiān)管框架。最主要的是，歐洲一些國家如法國、荷蘭、斯洛伐克和西班牙正在制定相關(guān)監(jiān)管立法，因為歐盟成員國有義務(wù)在2011年6月前將歐盟CCS-Directive4在成員國法中轉(zhuǎn)化。252009/31/CE碳捕捉與地質(zhì)封存（CCS）指令主要包括目標(biāo)、適用范圍、定義；封存地的選擇及經(jīng)營許可證；封存許可證；與經(jīng)營、關(guān)閉、后關(guān)閉相關(guān)的義務(wù)；第三方準(zhǔn)入；主管機關(guān)；越界合作；注冊；公眾信息；成員國報告制度；懲罰；附件修改；委員會程序等。26

綜上所述，根據(jù)以上國際經(jīng)驗，結(jié)合我國CCUS示范項目的實際，CCS和CCUS技術(shù)監(jiān)管制度應(yīng)圍繞技術(shù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險展開設(shè)計，實施縱向的全過程綜合監(jiān)管。因此，我國的CCS和CCUS技術(shù)監(jiān)管制度設(shè)計應(yīng)包括以下制度。第一，環(huán)境影響評價或環(huán)境風(fēng)險評價制度。所有的CCS和CCUS法律制度框架下必須進行環(huán)境影響評價或環(huán)境風(fēng)險評價，以作為項目核準(zhǔn)的依據(jù)之一。環(huán)境影響評價或環(huán)境風(fēng)險評價應(yīng)涉及項目生命周期的全過程。第二，封存場地選擇管理制度。對封存場地的選擇必須經(jīng)過嚴格的風(fēng)險評價程序，依據(jù)國際統(tǒng)一準(zhǔn)則，選取最小化泄漏風(fēng)險以及風(fēng)險很低的場地，并應(yīng)遠離飲用水源地。第三，核準(zhǔn)制度。核準(zhǔn)制度包括風(fēng)險評價和監(jiān)測，核準(zhǔn)過程需公開透明，并應(yīng)適用相關(guān)信息公開及聽證會程序。核準(zhǔn)制度需明確許可證的申請和頒發(fā)條件及程序。第四，監(jiān)測制度。根據(jù)監(jiān)測制度，需對CCS和CCUS示范項目進行長期、連續(xù)性監(jiān)測，監(jiān)測范圍至少包括安全性、環(huán)境保護、公眾健康和資源管理等，并可采用“可測量、可監(jiān)測、可核實”的監(jiān)測方法。第五，安全制度。制定統(tǒng)一安全準(zhǔn)則，對封存地點的安全性、運輸管道、運輸過程中的安全風(fēng)險進行安全管理。第六，責(zé)任制度。主要應(yīng)對項目運營商的責(zé)任，包括制定透明的運行和執(zhí)行計劃、監(jiān)測、場地關(guān)閉和后關(guān)閉情況下的責(zé)任以及報告補救措施進行規(guī)定。第七，事故應(yīng)急處理制度。其包括規(guī)定設(shè)置危險防范區(qū)、設(shè)置危險警報監(jiān)測器、二氧化碳泄漏補救措施、緊急報告程序、管理者應(yīng)急補救措施等。

注：

1參見李艷芳：《氣候變化背景下的中國可再生能源法制》，《政治與法律》2010年第3期。

2張勇、李煒：《應(yīng)對氣候變化的交易法律對策研究》，《甘肅社會科學(xué)》2010年第3期。

3參見《碳捕獲與封存（CCS）技術(shù)》，《求是》2009年第23期。

4參見韓文科、楊玉峰、苗韌、陳子佳、安琪：《當(dāng)前全球碳捕集與封存（CCS）技術(shù)進展及面臨的主要問題》，《中國能源》2009年第9期。

5 IEA Legal and Regulatory Review（2 Edition）,OEDC/IEA,2011.

6參見《CCS在中國：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)和機遇》，氣候組織（The Cl imate Group），2010年，第8頁。

7參見張芳、陳歡林：《中國能源結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢》，http://zgny.org.cn/ypnew_view.asp？id=184[2009-01-05]，2011-9-12訪問。

8參見《CCUS在中國：18個熱點問題》，氣候組織（The Cl imate Group），2011年，第41頁。

9參見《CCS在中國：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)和機遇》，氣候組織（The Cl imate Group），2010年，第41頁。

10參見彭峰：《坎昆氣候大會碳捕捉與封存技術(shù)國際規(guī)則新發(fā)展》，《環(huán)境經(jīng)濟》2011年第1-2期。

11參見《CCS在中國：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)和機遇》，氣候組織（The Cl imate Group），2010年，第27頁。

12《CO2捕集和埋存技術(shù)路線圖（2008）》，OECD/IEA，第36頁。

13、14、15宋慧宇：《行政監(jiān)管權(quán)研究》，吉林大學(xué)2010年博士學(xué)位論文，第1頁，第24頁，第24頁。

16郭薇：《政府監(jiān)管與行業(yè)自律——論行業(yè)協(xié)會在市場治理中的功能與實現(xiàn)條件》，南開大學(xué)2010年博士學(xué)位論文，第24頁。

17 The Global Statues of CCS：2010.Global CCS Institute,2011,P.108.

18 CCS Legal and Regulatory Frameworks,IEA,http://www.iea.org/subjectqueries/ccs_legal_countries.asp,2011年9月18日訪問。

19 The Global Statues of CCS：2010.Global CCS Institute,2011,P.109-110.

20《2008年國務(wù)院機構(gòu)改革》，ht tp：//www.gov.cn/test/2009-01/16/content_1207014.htm，2011年9月23日訪問。

21參見《CCS在中國：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)和機遇》，氣候組織（The Cl imate Group），2010年，第37頁。

22參見《CCS在中國：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)和機遇》，氣候組織（The Cl imate Group），2010年，第40頁。

23 Carbon Dioxide Capture and Geological Storage：Aust ral ian Regulatory Guiding Principles, 2005.Ministerial Council on Mineral and Petroleum Resources.

24 Aust ral ian CCS Legislation,ht tp：//www.ret.gov.au/resources/carbon_dioxide_capture_and_geological_storage/Pages/ccs_legislation.aspx,2011年9月18日訪問。

25 Sandrine Mal jean-Dubois，Matthieu Wemaere？：La diplomatie Cl imatique,PEDONE,Paris,2010,p.288-296.

26 Directive 2009/31/CE Du Par lement Européen Et Du Consei l du 23 avri l 2009.