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        黨對政府領(lǐng)導研究述評

        2011-04-13 21:09:43秦立春
        湖南師范大學社會科學學報 2011年5期
        關(guān)鍵詞:黨政黨的領(lǐng)導領(lǐng)導

        秦立春,張 勇

        (中南林業(yè)科技大學,湖南 長沙 410004)

        黨對政府領(lǐng)導研究述評

        秦立春,張 勇

        (中南林業(yè)科技大學,湖南 長沙 410004)

        黨對政府的領(lǐng)導在我國政治生活中占有非常重要的地位。然而迄今為止,有關(guān)這一問題的研究還相當薄弱,沒有形成完整的體系,相關(guān)成果散落在對“黨政關(guān)系”、“黨的領(lǐng)導”、“黨的執(zhí)政方式”等研究之中,顯得過于零散,缺乏深入探討,研究的內(nèi)容、思路、方法還須進一步深化、拓寬、創(chuàng)新。

        黨;政府;領(lǐng)導;研究述評

        一、研究概況

        在我國的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中,中國共產(chǎn)黨居于核心的領(lǐng)導地位。它對這一體系中的其他組成部分包括中國政府,乃至對整個國家的政治生活實行政治、思想、組織領(lǐng)導。黨的領(lǐng)導滲透到政府結(jié)構(gòu)的各個層面和政府過程的各個環(huán)節(jié),黨的決策能否貫徹以及貫徹的程度如何,與政府的各項工作息息相關(guān)。因此,黨對政府的領(lǐng)導顯得尤為關(guān)鍵,這關(guān)涉到我國政治體制改革的進展、政治文明建設(shè)的進程、黨的建設(shè)、政府職能的轉(zhuǎn)變乃至于整個社會主義建設(shè)事業(yè)的成敗等一系列重大問題。如果黨對政府領(lǐng)導不當,將會給黨和國家?guī)順O大危害,而黨一旦失去對政府的領(lǐng)導,更會喪權(quán)亡黨。蘇聯(lián)解體的教訓之一,即是黨對政府的領(lǐng)導上出現(xiàn)了嚴重的問題。

        然而迄今為止,有關(guān)我國黨對政府領(lǐng)導的研究相當缺乏,還沒有全面系統(tǒng)的研究成果。據(jù)筆者通過國家圖書館和多所高校圖書館館藏紙本圖書和電子圖書資源的搜索情況來看,截至目前,還沒有一本包含有“黨對政府領(lǐng)導”題名的專著。在學位論文方面,博士論文沒有一篇,碩士論文也僅有2005年武漢大學熊新文的《改革和完善黨對政府的領(lǐng)導》論文一篇。1979年至今,中國期刊全文數(shù)據(jù)庫中也沒有直接以“黨對政府領(lǐng)導”命名的學術(shù)論文。但另一方面,關(guān)于“黨政關(guān)系”、“黨的領(lǐng)導”、“黨的領(lǐng)導體制”、“黨的執(zhí)政方式”等相關(guān)研究,卻是碩果累累。仔細研讀,筆者發(fā)現(xiàn)上述研究中,或多或少都包含有“黨對政府的領(lǐng)導”的研究內(nèi)容。

        有關(guān)黨對政府領(lǐng)導的研究是伴隨著黨的十一屆三中全會以后政治體制改革的實踐,特別是伴隨著鄧小平的《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》一文的發(fā)表而興起并不斷深入的。從1980年10月到黨的十三大前,發(fā)表的關(guān)于我國黨政關(guān)系與黨的領(lǐng)導的文章中,并未就黨對政府的領(lǐng)導進行過多的論述。1987年10月,中共十三大明確提出了黨政分開的要求,使我國的政治體制改革向縱深發(fā)展,從而出現(xiàn)了中共黨政關(guān)系和黨的領(lǐng)導方式研究的熱潮,不少專著和論文都開始涉及到黨對政府的領(lǐng)導問題。1989年后對這個問題的研究逐漸冷落下來。1997年,隨著中共十五大“依法治國”方略的提出,對黨政關(guān)系、黨的領(lǐng)導等問題的研究也呈現(xiàn)出前所未有的態(tài)勢。這一時期無論是在研究人員的數(shù)量上,還是在研究范圍的廣度以及研究程度的深度上,都大大超過黨的十三大以前的情況。有關(guān)黨對政府領(lǐng)導的研究成果基本都包含在上述研究之中,但并未形成一個完整的體系,總體來看仍顯得相當薄弱。

        二、研究中涉及的相關(guān)問題及其爭鳴

        1.關(guān)于黨對政府領(lǐng)導關(guān)系的產(chǎn)生

        多數(shù)學者認為黨對政府領(lǐng)導關(guān)系的真正確立,是在中國共產(chǎn)黨奪取政權(quán)以后。如那仁敖其爾認為:在中國共產(chǎn)黨奪取政權(quán)之前,黨差不多與人民群眾直接發(fā)生聯(lián)系,直接進行管理,根據(jù)地政府作為純粹意義上的中間環(huán)節(jié)的管理作用并不很大,黨對根據(jù)地的各種領(lǐng)導都依靠黨自身系統(tǒng)的力量來實現(xiàn)。但是,當黨一旦執(zhí)政以后,政府的管理功能得到了極大的發(fā)揮,成為聯(lián)系黨與人民群眾之間的一條重要紐帶與中間環(huán)節(jié)。作為革命領(lǐng)導者的黨在勝利后,從對革命的領(lǐng)導自然轉(zhuǎn)為對國家政權(quán)的領(lǐng)導。黨成為國家政治生活中的領(lǐng)導者,政府受命于黨,發(fā)揮其管理功能,成為國家政治、經(jīng)濟、文化和社會生活的直接管理者。這樣,黨對政府的領(lǐng)導關(guān)系產(chǎn)生了[1](P252-253)。也有學者對黨對政府領(lǐng)導關(guān)系產(chǎn)生的原因進行了深入的理論思考,如張湘霓、王進國等人認為黨對政府的領(lǐng)導關(guān)系,不是人們主觀意志的產(chǎn)物,而是由黨所具備的優(yōu)良政治素質(zhì)、政府自身的屬性和社會主義社會發(fā)展的客觀規(guī)律決定的:首先,政府自身的屬性,決定了它必須由共產(chǎn)黨來領(lǐng)導。其次,共產(chǎn)黨的性質(zhì)和政治素質(zhì)決定了只有它才能對政府實施正確的領(lǐng)導。再次,社會主義各國的實踐證明,離開共產(chǎn)黨的領(lǐng)導,政府就不能正常發(fā)揮其職能,甚至會出現(xiàn)癱瘓變質(zhì)的情況,社會生活和國家生活就會處于混亂狀態(tài)[2](P87-89)。

        2.對改革開放前30年黨對政府領(lǐng)導的研究

        學術(shù)界一致認為在這一時期黨對政府是實行一元化的領(lǐng)導體制,所不同的是有的學者認為建國伊始我國就延續(xù)了民主革命時期已經(jīng)確立起來的黨的一元化領(lǐng)導,有的則認為隨著“一五”計劃的開始我國才確立了黨的一元化領(lǐng)導體制,“文革”時期黨的一元化領(lǐng)導發(fā)展到頂峰。在具體問題的看法上,龐松認為過渡時期采取同一元化領(lǐng)導相應的領(lǐng)導方式和具體制度有五個:黨委制和黨組制、黨委領(lǐng)導下的行政首長負責制、黨管干部的制度、分口領(lǐng)導方式和雙重領(lǐng)導方式、有關(guān)案件的黨內(nèi)審批制度等[3]?!拔母铩敝悬h對政府的領(lǐng)導體制遭到全面破壞。在領(lǐng)導原則上,有“東南西北中,黨政軍民學,黨是領(lǐng)導一切的”提法,發(fā)展到一切政治、經(jīng)濟、文化組織都必須服從所謂“黨的絕對領(lǐng)導”。在組織結(jié)構(gòu)上,政府各部門紛紛建立起“革命委員會”,黨包攬了政府的各項工作,黨與政府變?yōu)橥x語。黨的九大以后,黨委會與革委會的關(guān)系才被明確為領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系,而黨委會的大多數(shù)成員又是革委會成員,這種領(lǐng)導體制是較“文革”前更為嚴重的一元化集權(quán)體制[4]。

        白貴一認為,從新中國成立到1952年底,黨的政策一般是通過政府實施執(zhí)行。這一時期黨對政府的領(lǐng)導表現(xiàn)為政治領(lǐng)導。“一五”計劃開始以后,黨的領(lǐng)導體制逐步向以黨代政、黨政不分并向中央集權(quán)的方向過渡。突出表現(xiàn)在黨在政府中的地位和作用,黨加強了人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度,致使政府機關(guān)職能弱化[5]。

        高新民、華農(nóng)西認為,建國頭30年,黨對政府領(lǐng)導的具體方式是:分口領(lǐng)導方式和雙重領(lǐng)導制度[6](P102)。

        林尚立認為,改革開放前,黨對政府的領(lǐng)導同時采取了兩種方式:一是體制內(nèi)的領(lǐng)導,主要通過黨直接掌握國家權(quán)力并在政府機構(gòu)內(nèi)建立黨的組織來實現(xiàn);二是體制外領(lǐng)導,主要是通過黨對政府主要干部所具有的組織人事權(quán)以及以民主集中制為基礎(chǔ)的集體決策制來實現(xiàn)。而這兩種領(lǐng)導方式必然導致黨的高度集權(quán)[7](P317)。

        對于一元化領(lǐng)導的體制,多數(shù)學者持批判的態(tài)度,改革開放后很長一段時間也很少有這種提法,但最近幾年有人表達了不同的觀點。有學者專門發(fā)表題為《這個提法本身沒有錯》的文章表示,否定這個提法是不妥當?shù)模J為:“‘黨的一元化領(lǐng)導’的提法本身沒有錯”。“問題是有人錯誤地理解或?qū)嵤┝诉@個提法”,如果有什么錯的話,那也是錯在“借這個口號,搞以黨代政、以黨代企、以黨代群,不加分析地把一切權(quán)力集中于黨委”[8]。此說可謂之為“本身無錯”論。也有學者針對這種“本身無錯”論發(fā)表題為《這個提法易生誤解》的文章,認為:“‘黨的一元化領(lǐng)導’這個提法,從哲學概念上,即從學理上看,當然是對的,但從一般通用的語言上看,如果使用不當又容易讓人誤解,進而在實踐上發(fā)生偏差。所以,我覺得還是少用為好?!保?]此說可謂之為“易生誤解”論。不難發(fā)現(xiàn),“易生誤解”論與“本身無錯”論在基本認識上并無矛盾,不存在原則性的分歧,實質(zhì)上大同小異。其大同之處就在于都承認“黨的一元化領(lǐng)導”的提法本身沒有錯。

        3.對改革開放以來黨對政府領(lǐng)導的研究

        學術(shù)界普遍認為這一時期黨對政府的領(lǐng)導與改革開放前相比,有了巨大的改善,但仍然存在不少問題。艾麗華、張梅認為,改革開放后黨在改善對政府的領(lǐng)導過程中采取了一些措施,如黨政領(lǐng)導實行分任制;建立強有力的行政工作系統(tǒng);改黨委領(lǐng)導下的行政首長負責制為行政首長負責制;恢復行政監(jiān)督系統(tǒng)。十二大黨章規(guī)定,“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”等[10]。

        蔣金暉認為十一屆三中全會至黨的十四大在領(lǐng)導方式上已經(jīng)完成了從“一元化”領(lǐng)導到政治、思想和組織的領(lǐng)導的根本轉(zhuǎn)變,黨的十五大則在此基礎(chǔ)上更進一步地將黨的領(lǐng)導方式推進到了一個新的境界,即實現(xiàn)了將依法治國作為黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略這一戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)換[11]。

        對這一時期評價頗多的是黨領(lǐng)導下的政府職能的轉(zhuǎn)變、政府機構(gòu)的改革等,總的來說是進步不小,問題也不少。例如政府機構(gòu)改革,進一步強化了政府職能,基本適應了我國經(jīng)濟政治體制改革的要求,但總是走不出精簡、膨脹、再精簡、再膨脹的歷史怪圈。

        關(guān)于改革開放以來黨對政府領(lǐng)導中存在的問題,越來越引起學術(shù)界的關(guān)注。其中討論的焦點在于黨與政府的關(guān)系仍然模糊,致使黨對政府的領(lǐng)導原則和方式未能徹底擺脫原有思想、體制的束縛。崔曉庚認為,改革開放后,雖然在十二大初步確定了黨的領(lǐng)導職責和權(quán)限,但政治體制改革的努力只在一定程度上調(diào)整了黨政關(guān)系,黨執(zhí)政的集權(quán)問題并未得到最終的、有效的解決。黨與政府的機構(gòu)仍然存在明顯的重疊和相同性,黨的領(lǐng)導方式仍具有國家活動的特點,黨政并未真正分開[12](P228)。

        4.改革和完善黨對政府領(lǐng)導的研究

        對這一問題的研究,學者們從多個角度提出了很多富有建設(shè)性的意見,可謂是仁者見仁,智者見智。

        (1)從改善黨政關(guān)系角度出發(fā)的思考。朱光磊、周振超認為,要改革和完善黨對政府的領(lǐng)導,首要的問題是要將黨政關(guān)系規(guī)范化,而規(guī)范黨政關(guān)系,首先要著眼于黨在政府施政過程中的作用,主要措施是整合政治資源和實現(xiàn)意見綜合[13]。崔曉庚也認為,從長遠發(fā)展來看,要改善黨對政府的領(lǐng)導,最關(guān)鍵的就是要用新型的黨政關(guān)系代替?zhèn)鹘y(tǒng)的黨政關(guān)系[12](P231)。姜成林、王東升認為,要改革黨政不分、以黨代政的領(lǐng)導體制,必須明確劃分黨委與政府各自的職能范圍,理順行政管理中的黨政關(guān)系,實現(xiàn)黨對政府的科學領(lǐng)導[14](P34)。

        (2)從明確黨的領(lǐng)導原則角度出發(fā)的思考。朱光磊認為,黨對政府的領(lǐng)導主要是政治領(lǐng)導。黨的組織領(lǐng)導包含在政治領(lǐng)導之中。因此,黨對政府的領(lǐng)導,應盡可能通過人民代表大會及其常委會這個環(huán)節(jié),黨委的現(xiàn)職主要領(lǐng)導干部兼任同級人大常委會主任同級政協(xié)主席,不失為一種理想的普遍性選擇[15](P66)。李壽初則認為,黨對政府的領(lǐng)導必須遵循的基本原則是:核心領(lǐng)導地位原則;黨政分開原則;民主集中制原則;依法活動原則[16](P72)。

        (3)黨的十五大提出了依法治國的方略后,從法制化的角度探討改善黨對政府領(lǐng)導的研究日益升溫。具有代表性的觀點是:要講黨對政府的領(lǐng)導法制化;黨要善于把黨的政策法律化;黨要善于在組織上推薦黨員依法競選政府機關(guān)的重要領(lǐng)導職務;黨要善于依法監(jiān)督、協(xié)調(diào)黨在政府各部門領(lǐng)導人的工作,以實現(xiàn)黨對政府的全局領(lǐng)導[17](P252-253)。曾荻、劉洪認為,當前,我們必須通過憲法和法律來規(guī)定黨對政府實施領(lǐng)導的方式和程序,使黨對政府的領(lǐng)導由主要依靠政策實行黨政合一、以黨代政式的直接管理轉(zhuǎn)變到實行黨政職能分開,主要依靠憲法和法律進行間接領(lǐng)導的軌道上來,從而使黨政關(guān)系由原來的以黨代政、黨政不分轉(zhuǎn)變?yōu)辄h對政府進行政治、組織,思想上的領(lǐng)導,政府機關(guān)獨立行使職權(quán)的新型黨政關(guān)系[18](P147)。

        (4)從領(lǐng)導體制、領(lǐng)導方法等層面出發(fā)的具體研究。居繼清等認為,改革我國黨對政府的領(lǐng)導體制,必須完善行政首長負責制[19](P295)。周鶴齡認為,黨對政府的領(lǐng)導體制改革可以從以下幾個方面思考:強化政府黨組,增強執(zhí)政觀念和執(zhí)政黨黨員觀念;黨對政府的領(lǐng)導應體現(xiàn)在制定大政方針、提出立法建議、推薦主要領(lǐng)導干部等方面,通過這些方式在政府的施政、行政過程中體現(xiàn)黨的各項主張;在組織結(jié)構(gòu)和管理體制上,要逐步理順關(guān)系,使政府成為一個完備的行政體系;加強協(xié)調(diào),使政府獨立運行;加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督,要著重研究探索對政府、政府各部門和相關(guān)領(lǐng)導干部的施政行為、行政行為的監(jiān)督制約[20](P110-112)。

        (5)從執(zhí)政的角度進行分析。陳明明認為,對中國共產(chǎn)黨來說,由于其既是領(lǐng)導黨又是執(zhí)政黨,而執(zhí)政是領(lǐng)導的保障,領(lǐng)導是執(zhí)政合法性的重要來源。因此要改善黨的領(lǐng)導,必須優(yōu)化黨執(zhí)政的方式[21]。林尚立認為,在新的歷史時期,黨的領(lǐng)導必須通過黨的執(zhí)政來體現(xiàn),其真正的含義是:黨不是作為游離于國家制度外的力量,而是作為國家制度內(nèi)的力量,即作為執(zhí)政黨來制定國家制度,領(lǐng)導國家生活[7](P428)。

        此外,還有不少學者對中外執(zhí)政黨與政府的關(guān)系以及執(zhí)政黨對政府的領(lǐng)導與控制進行了比較研究。如劉靖北的《中外黨政關(guān)系比較與中國黨政關(guān)系的現(xiàn)實思考》(《科學社會主義》2002年第1期)、陳崎的《中國與西方國家黨政關(guān)系比較研究》(《當代世界與社會主義》2009年第4期)、劉陸天的《發(fā)展中國家的政府權(quán)威與政黨政治》(《政治學研究》1997年第3期)、周敬青的《中外執(zhí)政黨制度建設(shè)論綱》(中共中央黨校出版社2005年版)等。

        三、研究中存在的問題及學術(shù)展望

        1.研究中存在的主要問題

        由上述學術(shù)調(diào)查可知,學術(shù)界對黨對政府領(lǐng)導的研究近二十年來已經(jīng)取得了一定的成績,但相對于它對當代中國政治制度、政治生活的重大影響而言,黨對政府領(lǐng)導的研究無論在廣度還是深度上都與現(xiàn)實對它的要求相去甚遠,已有研究中存在的問題與不足也比較明顯,主要是:第一,缺乏系統(tǒng)性,目前為止還沒有對這一領(lǐng)域的系統(tǒng)研究,沒有一篇以“黨對政府的領(lǐng)導”為題的專著,在學術(shù)論文方面也幾乎是一片空白,相關(guān)成果都散落在對“黨政關(guān)系”、“黨的領(lǐng)導”、“黨的執(zhí)政方式”等研究之中,顯得過于零散,大多數(shù)著述都是淺嘗輒止,缺乏深入探討;第二,改革開放以來黨對政府領(lǐng)導的研究中,雖然大多論文都提及計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型是領(lǐng)導原則、體制等轉(zhuǎn)變的原因之一,但對經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型在政治體制改革中的重要性,論述不夠深入;第三,研究多是分別從政治學、行政管理學、領(lǐng)導學的角度進行分析,研究角度略顯單一,缺乏與歷史學、經(jīng)濟學研究方法的結(jié)合。

        2.今后研究的建議與展望

        綜上所述,這一領(lǐng)域的研究還有很大挖掘的潛力和進一步深化的空間。筆者認為今后對這一問題的研究首先應加強系統(tǒng)性和全面性,要將黨對政府領(lǐng)導的體制、原則、方法、實效等綜合起來進行考察,形成一個有機的整體。其次,要克服研究方法上單一化的傾向,將歷史學、政治學、行政管理學、領(lǐng)導學等學科的“視界融合”介入研究之中,尤其是要將黨史研究與政治學研究的方法有機結(jié)合起來,拓寬黨史研究的深度和廣度。此外,還需避免陷入空洞的理論陳述和探討?;A(chǔ)理論的研究固然重要,但黨對政府領(lǐng)導的實證研究更為必要,尤其是進行相關(guān)的案例分析和個案研究。由于研究者普遍缺乏參政經(jīng)驗,尤其是對高層次的黨對政府領(lǐng)導的實際運作缺乏實證研究;有的研究者即使有幸參與其中,也因某些忌諱而回避或不愿進行實證研究,這就使得研究成果與實際運作相互脫節(jié),難以起到現(xiàn)實資政的作用,研究成果的價值也將會大打折扣。因此,今后研究中,既要注重理論探究又要進行實證分析,認真總結(jié)建國以來我國黨對政府領(lǐng)導的經(jīng)驗教訓,為今后的政治體制改革提供參考和借鑒。

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        [21]陳明明.現(xiàn)代化進程中政黨的集權(quán)結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導體制的變遷[J].戰(zhàn)略與管理,2000,(6):9-21.

        A Review of Research on the Leadership of the Communist Party to the Government

        QIN Li-chun,ZHANG Yong
        (Central South University of Forestry and Technology,Changsha,Hunan 410004,China)

        The leadership of the CPC to the government occupies a very important position in Chinese political life.However,so far,the research on this problem is quite weak,not having formed a complete system.The related results scatter among the study about“the Party-government interactions”,“the Party’s leadership”,“the Party’s ruling methods”,lacking of depth.The contents,ideas,methods of research must be further deepened,broadened and innovated.

        the Communist Party of China;government;leadership;review of research

        D091

        A

        1000-2529(2011)05-0066-04

        2011-01-20

        秦立春(1966-),男,湖南湘陰人,中南林業(yè)科技大學教授;張 勇(1976-),男,湖北荊門人,中南林業(yè)科技大學思想政治理論課教學部講師,湖南師范大學歷史文化學院博士研究生。

        (責任編校:彭大成)

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