李長(zhǎng)健,韋冬蘭

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院,湖北武漢 430070)

關(guān)于我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系的探究

李長(zhǎng)健,韋冬蘭

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院,湖北武漢 430070)

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全不僅關(guān)系到公民的生命安全與健康,還關(guān)系到企業(yè)的發(fā)展與國(guó)家的穩(wěn)定。通過(guò)理性分析和諧發(fā)展理念、社會(huì)秩序與社會(huì)正義理念、生存權(quán)與發(fā)展權(quán)并重理念等,以及對(duì)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系進(jìn)行原因分析,總結(jié)出監(jiān)管主體不清,監(jiān)管環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào),監(jiān)管對(duì)象缺乏標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模生產(chǎn),監(jiān)管就不健全,社會(huì)監(jiān)督力度不足,信息公開體系不健全等監(jiān)管的不足。提出主體鏈、環(huán)節(jié)鏈、區(qū)域鏈、監(jiān)管鏈、信息鏈等立體網(wǎng)監(jiān)管的對(duì)策,以促進(jìn)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的提高。

我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品;質(zhì)量安全;立體網(wǎng)監(jiān)管;五元主體監(jiān)管;和諧發(fā)展理念

近來(lái),雖然我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作取得了很大的進(jìn)步,但仍存在許多不足,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件頻發(fā),農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題已成為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)各界普遍關(guān)注的問(wèn)題。2009年中央一號(hào)文件特別強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管,要求完善法律法規(guī)制度,健全監(jiān)管工作機(jī)制。2010年中央一號(hào)文件又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系和檢驗(yàn)檢測(cè)體系建設(shè),積極發(fā)展無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品。因此,健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管保障體系具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一 理論源起——加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的理性分析

現(xiàn)階段,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管已成為一項(xiàng)艱巨和緊迫的任務(wù),它關(guān)系到公民的生存與發(fā)展,關(guān)系到企業(yè)的發(fā)展與社會(huì)的和諧,還關(guān)系到社會(huì)秩序與公平正義的實(shí)現(xiàn)。因此,對(duì)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管進(jìn)行理性分析,可以有效保護(hù)我國(guó)公民的合法權(quán)益。

(一)和諧發(fā)展理念

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正;實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展;堅(jiān)持以人為本,以不斷滿足廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要,促進(jìn)人的全面發(fā)展。這三點(diǎn)是構(gòu)建和諧社會(huì)的價(jià)值目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本價(jià)值目標(biāo),實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展是社會(huì)主義和諧社會(huì)的關(guān)鍵,而堅(jiān)持以人為本,以不斷滿足最廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要,促進(jìn)人的全面發(fā)展是社會(huì)主義和諧社會(huì)的最高價(jià)值目標(biāo)。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全直接關(guān)系經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,關(guān)系人與社會(huì)、自然和諧發(fā)展。瑕疵農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)銷售雖在一定區(qū)域內(nèi)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),但卻會(huì)損害經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管對(duì)人的全面發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要性具體表現(xiàn)在:首先,經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展要建立在社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)上,而農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題引發(fā)的食品安全問(wèn)題不僅損害個(gè)人利益,還損害了社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基點(diǎn)社會(huì)整體利益。可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)就是以社會(huì)整體利益為本位,實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展,永續(xù)不斷,最終實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。其次,經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)該是可循環(huán)的、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展,則要實(shí)現(xiàn)將自然平衡與人為平衡結(jié)合、將市場(chǎng)調(diào)節(jié)與國(guó)家宏觀調(diào)控相結(jié)合的綜合平衡。不法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者追求短期的經(jīng)濟(jì)效益,不顧產(chǎn)品質(zhì)量的好壞,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看根本不可能保證具體行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,無(wú)論在整體上還是在局部范圍內(nèi)都成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的阻礙,最終損害人的生存和發(fā)展。最后,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的問(wèn)題還會(huì)使其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者形成從眾心理和行為,如食品行業(yè),不負(fù)責(zé)任的食品生產(chǎn)成本低,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng),原先合規(guī)經(jīng)營(yíng)者基于競(jìng)爭(zhēng)壓力和暴利誘惑也會(huì)行違法之事,三鹿奶粉就是典型。這樣下去企業(yè)將社會(huì)責(zé)任拋之腦后,經(jīng)濟(jì)趨向惡性增長(zhǎng)。解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題,以點(diǎn)帶面,既是對(duì)不法經(jīng)營(yíng)的否定和打擊,也是對(duì)合法經(jīng)營(yíng)的認(rèn)可和鼓勵(lì),保障了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作中我們要堅(jiān)持以人為本,樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。

(二)社會(huì)秩序與社會(huì)正義理念

法與秩序具有直接的、內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。法律是為建立和維護(hù)社會(huì)秩序而存在的,法律在建立和維護(hù)社會(huì)秩序的過(guò)程中成為秩序的象征,秩序是法律的最基本的價(jià)值之一,法律是消除或預(yù)防無(wú)序狀態(tài)的首要手段。所謂秩序,是指在自然界和人類社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中,事物之間存在著某種程度的一致性,事物發(fā)展變化具有某種程度的規(guī)律性,事物運(yùn)動(dòng)的前后過(guò)程呈現(xiàn)出一定程度的連續(xù)性,事物的性質(zhì)在一定時(shí)間內(nèi)具有相對(duì)的確定性。市場(chǎng)秩序是社會(huì)秩序最為重要的構(gòu)成部分,市場(chǎng)秩序的基本要求表現(xiàn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中各種關(guān)系的穩(wěn)定性、結(jié)構(gòu)的有序性、行為的規(guī)范性、進(jìn)程的連續(xù)性、事件的可預(yù)見(jiàn)性以及財(cái)產(chǎn)和心理的安全性。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題將影響到市場(chǎng)的有序性,以及影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的安定。市場(chǎng)秩序在社會(huì)秩序中起到牽一發(fā)動(dòng)全身的作用,如果市場(chǎng)無(wú)法提供衛(wèi)生、安全的食品,直接影響民眾的生存之本,社會(huì)秩序的穩(wěn)定就難以為繼了。當(dāng)廣大消費(fèi)者對(duì)農(nóng)產(chǎn)品這樣人類賴以生存的基本生活消費(fèi)品喪失信心時(shí),社會(huì)就沒(méi)有安定可言,因此我們必須加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管,從源頭上解決好農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題才是穩(wěn)定社會(huì)秩序的根本出路。

約翰·羅爾斯指出:所謂“作為公平的正義”,即意味著正義原則是在一種公平的原始狀態(tài)中被一致同意的,或者說(shuō),意味著社會(huì)合作條件是在公平的條件下一致同意的,所達(dá)到的是一種公平的契約所產(chǎn)生的結(jié)果也將是一種公平的結(jié)果。凱爾森認(rèn)為:雖然實(shí)在法和正義是兩個(gè)不同的概念,正義是一種主觀的價(jià)值判斷,我們無(wú)法斷定某一法律是否正義,但如果將正義理解為“合法性”,那么法律科學(xué)中就可以包括正義概念。這也就是說(shuō),如果某個(gè)一般規(guī)則實(shí)際上適應(yīng)于根據(jù)內(nèi)容應(yīng)該適用的一切場(chǎng)合,它就是正義的,反之如果它適用于這一場(chǎng)合而不適用于另一類場(chǎng)合,它就是不正義的。法律是維護(hù)和促進(jìn)正義的重要工具,正義是法的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和根本宗旨。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全立法的最終理念是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義,建立與完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律制度是為了保障廣大消費(fèi)者的權(quán)利,同時(shí)兼顧弱勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的利益,促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展,保障共同福利的基本法律形式。通過(guò)協(xié)調(diào)生產(chǎn)、流通、銷售等環(huán)節(jié),充分發(fā)揮各領(lǐng)域的管理職能,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,其終極目標(biāo)必然被歸結(jié)為實(shí)現(xiàn)正義價(jià)值。

(三)生存權(quán)與發(fā)展權(quán)并重理念

民以食為天,食品是人類生存的第一要素,是實(shí)現(xiàn)人類生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的基本保障,農(nóng)產(chǎn)品是食品原材料的直接來(lái)源,它與食品有天然的密切聯(lián)系,因此重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題是維護(hù)基本人權(quán)的最根本的保障方式。生存權(quán)是人權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容,其思想萌芽早在中世紀(jì)神學(xué)家托馬斯·阿奎那的著作中就已經(jīng)出現(xiàn)。法國(guó)哲學(xué)家馬里旦認(rèn)為:有些人權(quán),如生命或追求幸福權(quán),是絕對(duì)不能讓與的,如果政治社會(huì)限制人們對(duì)它們的自然享有,就會(huì)損害共同福利。生存權(quán)作為法律概念是基于特定物質(zhì)生活條件而提出的,其不僅是指人的生命不受非法剝奪的權(quán)利,而且還包括每個(gè)生命得以延續(xù)的權(quán)利。保障人權(quán)即保障人的生存權(quán)和健康權(quán),生存權(quán)是人的其他任何權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的前提。健康權(quán)是指公民以其機(jī)體生理機(jī)能正常動(dòng)作和功能完善發(fā)揮,以其維護(hù)人體生命活動(dòng)的利益為內(nèi)容的人格權(quán)。健康權(quán)是每個(gè)生命得以延續(xù)的重要權(quán)利,是享有其他一切權(quán)利的基礎(chǔ),與人身權(quán)有著密不可分的關(guān)系。而農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與人的生存權(quán)、健康權(quán)天然地存在不可分割的聯(lián)系,人類的基本生活離不開農(nóng)業(yè)活動(dòng),其質(zhì)量安全的高低必然地影響人的生存權(quán)與健康權(quán)。就當(dāng)今世界來(lái)說(shuō),不安全食品對(duì)人類造成的損害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于食品供應(yīng)不足造成的危害。如國(guó)外“瘋牛病”、“豬腦病”、“二惡英”等事件的發(fā)生,使食品質(zhì)量與安全問(wèn)題引起了全世界的廣泛關(guān)注。我國(guó)近年來(lái)也是食品質(zhì)量安全事件頻發(fā),如這幾年發(fā)生的“禽流感”、“蘇丹紅”、“瘦肉精”、“三聚氰胺”等重大安全事故造成了極其嚴(yán)重的后果。獲取有足夠營(yíng)養(yǎng)和安全的食品是每個(gè)人的最基本權(quán)利,不因消費(fèi)食品而使健康受到損害。要保證人們安全地消費(fèi)食品和維護(hù)人們的消費(fèi)權(quán)益,有效地控制農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全勢(shì)成必然。

保障人權(quán)不僅要保障人的生存權(quán),還要保障人的發(fā)展權(quán)。生存權(quán)與發(fā)展權(quán)相生相伴,發(fā)展權(quán)最初是由塞內(nèi)加爾第一任最高法院院長(zhǎng)、聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)委員凱巴·姆巴耶于1970年正式提出,發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)人權(quán),因?yàn)槿祟悰](méi)有發(fā)展就沒(méi)有生存。發(fā)展權(quán)作為第三代人權(quán),其產(chǎn)生有著深刻的歷史背景和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。發(fā)展權(quán)的主體既是集體也是個(gè)人,這種雙重性的主體特征使其成為一項(xiàng)獨(dú)立的新型人權(quán)。個(gè)人發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn),是以人人平等地參與發(fā)展的決策,分享發(fā)展的成果,并實(shí)現(xiàn)個(gè)人的充分自由為內(nèi)容。發(fā)展權(quán)是生存權(quán)的必然要求,生存權(quán)是發(fā)展權(quán)的必經(jīng)階段,只有實(shí)施發(fā)展權(quán),生存權(quán)和健康權(quán)的實(shí)現(xiàn)才能獲得持續(xù)的、可靠的保障,并進(jìn)一步改善和提高生存權(quán)的質(zhì)量。食品的最基本功能在于維持生存,安全則是食品的基本屬性。在和諧社會(huì)背景下,發(fā)展權(quán)問(wèn)題逐漸明顯化,保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全成為實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的一個(gè)重要內(nèi)容。牢固樹立“以人為本、安全發(fā)展”的理念,切實(shí)做好農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作,建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系,這樣不僅保障公民的生存權(quán)和健康權(quán),還為公民的發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),同時(shí)也成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的保障。

二 原因歸結(jié)——農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管問(wèn)題及成因

最近,我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作取得了很大的進(jìn)步,但還存在許多的不足,如監(jiān)管主體不清,監(jiān)管環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào),監(jiān)管對(duì)象缺乏標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模生產(chǎn),監(jiān)管方式不健全,社會(huì)監(jiān)督力度不足,信息公開體系不健全等。

(一)監(jiān)管主體:多部門交叉管理

目前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管與食品安全監(jiān)管同時(shí)面臨監(jiān)管主體不清的問(wèn)題。這是因?yàn)橐环矫嫖覈?guó)法律對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品原材料、作為食品的農(nóng)產(chǎn)品以及作為原材料的農(nóng)產(chǎn)品沒(méi)有具體劃分,導(dǎo)致界限不明,市場(chǎng)上的多種農(nóng)產(chǎn)品及原材料的監(jiān)管職責(zé)也因此難以明晰。另一方面是因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管體系采取分階段監(jiān)管的方式,即多部門聯(lián)合監(jiān)管。監(jiān)管部門職能劃分不合理,職能分工存在重疊。我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全多部門綜合監(jiān)管,雖然調(diào)動(dòng)了不同部門的監(jiān)管力量,搭建了分工細(xì)致、功能齊全的監(jiān)管網(wǎng),但是鑒于我國(guó)目前職能部門的設(shè)置和分工,在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管方面仍涉及到農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、供銷、外貿(mào)、工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、環(huán)保等多個(gè)部門。在監(jiān)管工作中沒(méi)有具體區(qū)分產(chǎn)前、產(chǎn)中及產(chǎn)后因素,更未對(duì)具體的環(huán)境、投入品以及產(chǎn)品本身的職能管轄做詳細(xì)區(qū)分。然而我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的各部門又通常分別按照其自身制定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通與消費(fèi)過(guò)程進(jìn)行檢驗(yàn)檢測(cè)及監(jiān)督,在執(zhí)行中易出現(xiàn)混亂和真空。近幾年,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題頻發(fā),如食物源性中毒事件、農(nóng)產(chǎn)品抗生素、添加劑、有害物質(zhì)殘留超標(biāo)等,造成國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端與日俱增,不僅影響公民的生存權(quán)、健康權(quán),還影響我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。這種職能不明確的現(xiàn)狀不僅為各部門互相推諉制造條件,也會(huì)使得農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故得不到及時(shí)的處理,更長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看也會(huì)造成監(jiān)管部門怠于行使職權(quán)的作風(fēng)。究其深層次原因是:農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全在政府監(jiān)管如此嚴(yán)密的分工之下仍然存在的監(jiān)管失靈是很重要的原因;另外監(jiān)管主體職能不清,無(wú)論是職能重合和脫節(jié),還是職能配置失衡,都直接導(dǎo)致了政府監(jiān)管失靈,引發(fā)嚴(yán)重的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題。

(二)監(jiān)管環(huán)節(jié):缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管包括產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后三位一體全程監(jiān)管。農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)。但是如果忽視了產(chǎn)前環(huán)節(jié)生產(chǎn)源頭管理,都會(huì)帶來(lái)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的監(jiān)管分屬農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)檢部門、工商部門、衛(wèi)生部門,由于部門之間信息不暢,缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào),不可避免地出現(xiàn)執(zhí)法漏洞。在監(jiān)管過(guò)程中部門職能脫節(jié)或缺位,監(jiān)管銜接中出現(xiàn)真空地帶。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全具體的分段監(jiān)管中,即便每個(gè)部門都盡忠職守,各司其職,相鄰的監(jiān)管環(huán)節(jié)之間的縫隙也不一定能進(jìn)行完全的銜接。特別是省市一級(jí)的監(jiān)管部門,監(jiān)管原則和分工看似都很明確,沒(méi)有什么漏洞,但在具體實(shí)施中不同部門之間缺乏協(xié)調(diào)和互動(dòng),信息不暢,監(jiān)管效率不高。同一農(nóng)產(chǎn)品,在生產(chǎn)環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)部門管,在流通環(huán)節(jié)由工商部門管,上到餐桌又歸衛(wèi)生部門管,而且環(huán)保、質(zhì)檢、食品監(jiān)督等部門也要參與其中的管理。我國(guó)在農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管中的現(xiàn)狀就是事前防范缺乏,事中管制混亂,事后懲罰不力。目前的事實(shí)是產(chǎn)前缺乏對(duì)投入品的監(jiān)管,即針對(duì)化肥、農(nóng)藥、種子、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料缺乏嚴(yán)格管理;產(chǎn)中缺乏對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的全程監(jiān)管;產(chǎn)后缺乏對(duì)包裝、標(biāo)識(shí)、追溯、準(zhǔn)入制等方面的管理。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中上下環(huán)節(jié)并不能很好地銜接和制約,任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞,都可能導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全出現(xiàn)問(wèn)題。

(三)監(jiān)管對(duì)象:缺乏標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模生產(chǎn)

我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供給主體主要有大規(guī)模企業(yè)、中小型企業(yè),小作坊、合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民個(gè)體等。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r地區(qū)不平衡,地區(qū)差異較大,農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)及加工,很多都是在農(nóng)村進(jìn)行的,農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象較多,他們生產(chǎn)規(guī)模小,組織化程度低,給監(jiān)管工作帶來(lái)極大的困難。這些特點(diǎn)使我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管呈現(xiàn)出分散化的特點(diǎn),原材料生產(chǎn)難以形成規(guī)?；蛥^(qū)域化,而監(jiān)管主體必須深入到農(nóng)產(chǎn)品原材料生產(chǎn)地才能夠進(jìn)行相應(yīng)的檢查和抽查。這種分散化的特點(diǎn)一方面制約了農(nóng)產(chǎn)品原材料生產(chǎn)企業(yè)及個(gè)體農(nóng)戶自身的發(fā)展,不利于資金流動(dòng)與技術(shù)交流,另一方面給行政監(jiān)管帶來(lái)極大的困難,作為最接近生產(chǎn)者及生產(chǎn)地的基層監(jiān)管機(jī)構(gòu),擔(dān)負(fù)著從源頭防治污染的重要職責(zé),工作量較大,情況較為復(fù)雜。監(jiān)管人員的人力限制難以按需求對(duì)生產(chǎn)銷售者進(jìn)行抽查,也難以在一定時(shí)期內(nèi)進(jìn)行全方位的檢查,有限的監(jiān)督檢查人員使區(qū)域范圍內(nèi)的全面監(jiān)督難以有效實(shí)現(xiàn)。另外,分散化的特點(diǎn)還造成政府監(jiān)管成本過(guò)高,加重了基層政府的負(fù)擔(dān),不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展,也不符合法律實(shí)施所追求的公平、效益原則。由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,地區(qū)差異較大,縣(區(qū))級(jí)或以下質(zhì)量安全檢測(cè)機(jī)構(gòu)的建設(shè)普遍滯后,僅少數(shù)較發(fā)達(dá)縣(區(qū))的檢測(cè)機(jī)構(gòu)具備定量檢測(cè)水平,財(cái)政實(shí)力薄弱的市縣根本無(wú)力支付農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)的成本。在對(duì)執(zhí)法效益的權(quán)衡過(guò)程中,政府及有關(guān)部門就容易對(duì)交通便利或者距離較近的地區(qū)增加抽查次數(shù),而對(duì)較遠(yuǎn)地區(qū)的抽查卻達(dá)不到要求,這種執(zhí)法特點(diǎn)會(huì)造成執(zhí)法的盲點(diǎn),為農(nóng)產(chǎn)品原材料安全問(wèn)題埋下隱患。

(四)監(jiān)管方式:手段不健全

我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管方式還存在許多不足的地方。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的制度方面,國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制定了一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和制度要求,但同發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中的技術(shù)要求相比仍存在較大的差距。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測(cè)的全程控制方面,僅僅規(guī)定參照相關(guān)的法律和行政法規(guī),卻并未指定具體的法規(guī),不利于監(jiān)管部門的執(zhí)行。具體到國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管都比較重視的市場(chǎng)準(zhǔn)入、追溯、召回等制度都不夠完善。在監(jiān)管的具體技術(shù)方面,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言,目前的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全技術(shù)體系問(wèn)題與劣勢(shì)主要體現(xiàn)在檢測(cè)設(shè)備、技術(shù)、人員、風(fēng)險(xiǎn)分析、控制技術(shù)及標(biāo)準(zhǔn)化程度的落后上。目前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)機(jī)構(gòu)缺乏,除蔬菜檢測(cè)中心外,市級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)機(jī)構(gòu)尚未建立,農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)的檢測(cè)在個(gè)別地方雖已起步,但不能正常開展工作。而且農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)技術(shù)水平不高,具體表現(xiàn)為檢測(cè)方法單一,殘留檢測(cè)方法較少;快速篩選的檢測(cè)技術(shù)還不夠成熟;缺乏超痕量分析等高技術(shù)檢測(cè)手段;樣品前期處理技術(shù)過(guò)于傳統(tǒng),提取進(jìn)化的效果不盡如人意;農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)方面的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)不夠完善。在監(jiān)管人員方面,同樣存在著技術(shù)力量不足的問(wèn)題,大量技術(shù)人員和先進(jìn)檢測(cè)監(jiān)管技術(shù)培訓(xùn)的缺乏使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管始終表現(xiàn)出一種監(jiān)管能力不足或覆蓋面不夠的狀況,即監(jiān)管效率跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)的需要。此外,還存在行政監(jiān)管、組織監(jiān)管等力度不夠,政府沒(méi)有很好地建立與企業(yè)、非營(yíng)利組織之間的互動(dòng)關(guān)系。

(五)監(jiān)督力度不足:信息公開體系不健全

我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的社會(huì)監(jiān)督力度不足,原因之一就是信息公開體系不健全。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理尚處在起步階段,生產(chǎn)者質(zhì)量安全意識(shí)不高,信息公開體系不健全,社會(huì)監(jiān)督力度不足,消費(fèi)者食品安全保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中,由于長(zhǎng)期受傳統(tǒng)生產(chǎn)觀念影響,生產(chǎn)者缺少社會(huì)監(jiān)督和自我約束,片面追求產(chǎn)量,忽視質(zhì)量。特別在當(dāng)前優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的市場(chǎng)機(jī)制尚未完全健全的情況下,安全農(nóng)資價(jià)格過(guò)高、投入與產(chǎn)出比例嚴(yán)重失調(diào),因此科學(xué)施肥、用藥及標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)規(guī)程很難在生產(chǎn)上完全實(shí)施。加上生產(chǎn)者缺乏行業(yè)自律觀念和施行信息公開制度,社會(huì)監(jiān)督難以有效進(jìn)行。同時(shí),也存在部分種植戶為追求防治效果和高產(chǎn)量,盲目用藥,嚴(yán)重影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。在流通環(huán)節(jié)中,由于缺少社會(huì)組織機(jī)構(gòu)或政府機(jī)構(gòu)監(jiān)督,一些不法商販違規(guī)使用禁藥,造成農(nóng)產(chǎn)品再次污染。在消費(fèi)環(huán)節(jié)中,消費(fèi)者缺少食品安全保護(hù)意識(shí),無(wú)公害食品、綠色食品、名優(yōu)產(chǎn)品等意識(shí)不強(qiáng)。整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)信息公開制度不健全,缺少對(duì)消費(fèi)者農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全知識(shí)宣傳和媒體有效監(jiān)督。

三 體系架構(gòu)——完善我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系

我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管還存在許多不足,因此我們必須加快建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障工作。下面從構(gòu)建主體鏈、環(huán)節(jié)鏈、區(qū)域鏈、監(jiān)管鏈、信息鏈五鏈?zhǔn)搅Ⅲw保障網(wǎng)絡(luò)來(lái)建立健全我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系。

(一)建立健全五元主體監(jiān)管:政府——社會(huì)中間層——生產(chǎn)者——消費(fèi)者——大眾媒體

我國(guó)在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中,要充分發(fā)揮政府、社會(huì)中間層、生產(chǎn)者、消費(fèi)者和大眾媒體的作用,在主體層面構(gòu)建五元社會(huì)主體的監(jiān)管模式,實(shí)現(xiàn)主體間的互促合作、相互監(jiān)督,共同推進(jìn)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系的實(shí)現(xiàn)。

1.政府是社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者,應(yīng)以組織優(yōu)勢(shì)和壟斷性強(qiáng)制力,強(qiáng)制性賦予市場(chǎng)主體說(shuō)明義務(wù),對(duì)其提供法律監(jiān)督和服務(wù),對(duì)產(chǎn)地環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行控制和監(jiān)管,政府作為社會(huì)公共利益的主要代表,政府公權(quán)力是必須涉入的,運(yùn)用政府公權(quán)力在立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督方面具有的成本優(yōu)勢(shì)來(lái)進(jìn)行規(guī)制。政府管制是克服農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的不完全競(jìng)爭(zhēng)性和非均衡性以及市場(chǎng)缺位等帶來(lái)的負(fù)面影響的主要手段,通過(guò)政府管制來(lái)調(diào)整配置食品市場(chǎng)的資源。現(xiàn)階段,政府要整合食品安全的立法資源,以法律形式有效保障我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。同時(shí),政府要合理配置規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)力,實(shí)現(xiàn)各機(jī)構(gòu)的有效合作與監(jiān)督,提高各農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障部門的工作效用和效率。

2.社會(huì)中間層主體是指獨(dú)立于國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理主體和市場(chǎng)活動(dòng)主體,為政府干預(yù)市場(chǎng),市場(chǎng)影響政府和市場(chǎng)主體之間相互聯(lián)系起中介作用的主體。社會(huì)中間層主體既承擔(dān)部分國(guó)家職能,又承擔(dān)部分市場(chǎng)職能,既在一定程度上限制國(guó)家利益,又在一定程度上限制市場(chǎng)主體的利益,它的存在起到既彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”又彌補(bǔ)“政府失靈”,使國(guó)家、市場(chǎng)主體在社會(huì)中間層的協(xié)調(diào)下良性互動(dòng),從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法追求的社會(huì)整體利益優(yōu)化的作用。社會(huì)中間層主體作為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的第三種力量,它的主體是和諧社會(huì)發(fā)展、社會(huì)利益協(xié)調(diào)的內(nèi)生變量。它具有中介性、公益性、志愿性、民間性、組織性、專業(yè)性、非強(qiáng)制性和獨(dú)立性特點(diǎn),這些特點(diǎn)契合了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下對(duì)食品安全保障的需要。它的組織機(jī)構(gòu)主要包括公益型組織和互益型組織,例如:消費(fèi)者協(xié)會(huì)、食品企業(yè)協(xié)會(huì)、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、食品安全信用評(píng)估機(jī)構(gòu)、食品安全信息披露機(jī)構(gòu)等,這些機(jī)構(gòu)應(yīng)該充分發(fā)揮第三種力量,積極參與到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作中來(lái)。

3.生產(chǎn)者要實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律。生產(chǎn)者一端接農(nóng)產(chǎn)品原材料市場(chǎng),另一端接農(nóng)業(yè)產(chǎn)成品投入市場(chǎng),它在兩者中起橋梁作用。因此必須充分發(fā)揮生產(chǎn)者在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障中的作用。第一,生產(chǎn)者要主動(dòng)積極采取清潔生產(chǎn)、采用新技術(shù)等多種方式,不斷創(chuàng)新和完善生產(chǎn)體系,在提高生產(chǎn)水平同時(shí)改善生產(chǎn)質(zhì)量,促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)健康發(fā)展。第二,加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系。推廣實(shí)施國(guó)家、地方和行業(yè)現(xiàn)有的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境、生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范和產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn),并本著缺什么補(bǔ)什么的原則,盡快制定出各省地方標(biāo)準(zhǔn)。力爭(zhēng)在短期內(nèi),使地方主要農(nóng)產(chǎn)品品種、生產(chǎn)、質(zhì)量、安全、包裝和儲(chǔ)運(yùn)等方面有基本配套的標(biāo)準(zhǔn)體系,達(dá)到生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)各環(huán)節(jié)都有標(biāo)準(zhǔn)可依。同時(shí)要積極引進(jìn)和采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),并逐步與國(guó)際接軌。第三,進(jìn)行高質(zhì)量的檢驗(yàn)檢測(cè)工作。加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系和檢驗(yàn)檢測(cè)體系建設(shè),積極發(fā)展無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品。生產(chǎn)者成立專業(yè)的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu),使行業(yè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全符合國(guó)家以及地方農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的相關(guān)規(guī)定;第四,提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認(rèn)證體系,要以無(wú)農(nóng)藥殘毒農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地認(rèn)定和標(biāo)識(shí)認(rèn)證為基礎(chǔ),積極推行無(wú)公害、綠色食品、有機(jī)食品等系列標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)證和管理工作。加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認(rèn)證體系建設(shè),大力培育具有市場(chǎng)前景的名牌農(nóng)產(chǎn)品,提高農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。第五,開展農(nóng)產(chǎn)品安全研究。提高農(nóng)產(chǎn)品的科研投入,保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全符合國(guó)際健康標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)產(chǎn)品是維持人類生存的基礎(chǔ),保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是至關(guān)重要的。

4.形成社會(huì)公眾監(jiān)督參與機(jī)制。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全最終關(guān)系的是消費(fèi)者個(gè)體的生命權(quán)、健康權(quán)和發(fā)展權(quán),消費(fèi)者個(gè)人將權(quán)力讓渡給政府后有必要對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。公眾通過(guò)消費(fèi)者協(xié)會(huì)、食品企業(yè)協(xié)會(huì)等中間層主體直接參與食品安全規(guī)制決策貫徹施行,同時(shí)監(jiān)督和制約政府監(jiān)督權(quán)力的行使,推促政府權(quán)力的良性運(yùn)作,為公眾謀得安全福利。只有讓每個(gè)消費(fèi)者參與到食品安全監(jiān)管中來(lái),農(nóng)產(chǎn)品安全才能真正實(shí)現(xiàn)。

5.大眾媒體輿論監(jiān)督是指新聞媒體在廣泛吸納群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上對(duì)各種不法農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全現(xiàn)象的揭露、曝光,是新聞媒體力圖代表民意作用于社會(huì)生活的一種外化形式,是人民群眾通過(guò)新聞媒體對(duì)各種社會(huì)現(xiàn)象尤其是對(duì)各級(jí)權(quán)力部門實(shí)施的一種民主監(jiān)督。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要社會(huì)各界人士積極參與監(jiān)督,揭示農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全存在的問(wèn)題并促使問(wèn)題得到解決。對(duì)質(zhì)量安全進(jìn)行監(jiān)督之根本在于保證公共權(quán)力的正當(dāng)行使,限制權(quán)力腐敗的滋生,實(shí)現(xiàn)人民的民主自由,保護(hù)人民的合法權(quán)益,提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

(二)加強(qiáng)六環(huán)節(jié)鏈全程監(jiān)管:產(chǎn)前——生產(chǎn) ——流通 ——消費(fèi) ——監(jiān)管 ——進(jìn)出口

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全不僅關(guān)系到消費(fèi)者的切身利益,而且還是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者生存和發(fā)展的動(dòng)力之源。如果農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者不能保證其產(chǎn)品的質(zhì)量安全,不僅損害了消費(fèi)者的利益,同時(shí)還大大地降低了產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力,最終影響企業(yè)的健康發(fā)展。要想使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全各監(jiān)管部門統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)進(jìn)行,必須保證好這六個(gè)環(huán)節(jié)是相互聯(lián)系、互促共生的關(guān)系。

1.整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品安全的監(jiān)管是個(gè)系統(tǒng)工程,要將事前防范、事中管制、事后懲罰統(tǒng)一在這個(gè)系統(tǒng)中。產(chǎn)前防范主要是從產(chǎn)地環(huán)境污染度,種子、化肥、農(nóng)藥和農(nóng)膜等原材料的合格性,農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的設(shè)立資質(zhì),農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入等入手,發(fā)揮預(yù)防的功能。實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭的嚴(yán)格管理,確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的第一步順利實(shí)現(xiàn)。

2.在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中,政府部門、社會(huì)中間層以及生產(chǎn)者個(gè)人應(yīng)加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)投入品等關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的生產(chǎn)過(guò)程實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管和控制。同時(shí),也要對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全教育培訓(xùn),促使其增強(qiáng)質(zhì)量責(zé)任意識(shí)。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者及相關(guān)政府部門應(yīng)明確各自職責(zé),以期在最小成本下實(shí)現(xiàn)食品安全保障的最大效益。

3.在流通環(huán)節(jié)中,流通領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)者要加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品安全管理,在運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)中要嚴(yán)格按照國(guó)家以及行業(yè)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和銷售。同時(shí)在流通環(huán)節(jié)中,經(jīng)營(yíng)者還肩負(fù)著對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行監(jiān)督的使命。當(dāng)然,流通領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)者也要對(duì)消費(fèi)者負(fù)責(zé),同時(shí)接受消費(fèi)者的監(jiān)管。

4.監(jiān)管環(huán)節(jié)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要外部保障。農(nóng)產(chǎn)品安全危害存在于生產(chǎn)、加工、銷售等的每一個(gè)環(huán)節(jié),必須將農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管貫穿到整個(gè)食品鏈。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)承擔(dān)食品安全的基本責(zé)任,提供農(nóng)產(chǎn)品從源頭到流通的整個(gè)環(huán)節(jié)可靠的信息。政府作為發(fā)揮輔助手段的一方不僅要監(jiān)管生產(chǎn)者安全生產(chǎn),還要監(jiān)督食品企業(yè)履行其職責(zé)。從農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈整體出發(fā)成立一個(gè)涉及農(nóng)產(chǎn)品的信息平臺(tái),通過(guò)政府、企業(yè)、消費(fèi)者、中介組織、大眾媒體等多方面有效傳遞,最終促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的有效監(jiān)管,確保農(nóng)產(chǎn)品安全。

5.在進(jìn)出口環(huán)節(jié),我國(guó)與世界各國(guó)的貿(mào)易日益密切,特別是我國(guó)加入WTO后農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口日益頻繁。我國(guó)農(nóng)業(yè)全面參與國(guó)際分工和競(jìng)爭(zhēng)已成為必然,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題直接影響國(guó)際貿(mào)易,農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收是新世紀(jì)新階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的主攻方向,是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益,提升農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力和產(chǎn)業(yè)安全維護(hù)的有力舉措。因此,我們必須高度重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理。為了將我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與世界各國(guó)接軌,近年來(lái)我國(guó)企業(yè)紛紛通過(guò)國(guó)際質(zhì)量管理體系進(jìn)行認(rèn)證,這不僅為企業(yè)提供了一條規(guī)范質(zhì)量管理的新方法,而且是與國(guó)際接軌的最佳途徑。

(三)加強(qiáng)區(qū)域鏈之間銜接監(jiān)管:農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)落后區(qū)域——農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)區(qū)——城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)——城區(qū)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體不平衡,區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有差異,監(jiān)管對(duì)象缺乏規(guī)模化生產(chǎn),因此不同區(qū)域間的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管,在現(xiàn)有的社會(huì)資源下,整合農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)和城區(qū)資源,可以實(shí)現(xiàn)有限資源最大化利用。在整合不同區(qū)域資源時(shí)要注重三者在經(jīng)濟(jì)、政府管理、社會(huì)文化上存在的差異,這要求我們既要區(qū)別對(duì)待,又要加強(qiáng)交流與合作。

1.農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)落后區(qū)域市場(chǎng)機(jī)制不足,誠(chéng)信文化動(dòng)力源缺位,相對(duì)其他區(qū)域而言,政府監(jiān)管的任務(wù)要比其他區(qū)域都艱巨,監(jiān)管的范圍也要大得多。一是,政府通過(guò)建立誠(chéng)信文化動(dòng)力機(jī)制,鼓勵(lì)農(nóng)民建立一整套信用體系,提倡無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn),對(duì)于產(chǎn)前產(chǎn)地環(huán)境及生產(chǎn)過(guò)程做得特別好的農(nóng)戶給予一定的獎(jiǎng)勵(lì),如貸款利息的減免等。二是,政府通過(guò)加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)地的生產(chǎn)過(guò)程控制,監(jiān)督農(nóng)業(yè)投入品的質(zhì)量和使用;開展產(chǎn)地生產(chǎn)環(huán)境和產(chǎn)品質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),建立區(qū)域性農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境及產(chǎn)品質(zhì)量 GIS信息數(shù)據(jù)庫(kù),以及產(chǎn)地、產(chǎn)品及投入品的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)。建立健全落后地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境評(píng)價(jià)制度,建立農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全信息統(tǒng)計(jì)和發(fā)布系統(tǒng),健全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全監(jiān)測(cè)檔案,及時(shí)開展農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域劃分和調(diào)整。

2.農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)區(qū)的市場(chǎng)機(jī)制及誠(chéng)信文化度次于農(nóng)產(chǎn)品落后區(qū),政府也要加大監(jiān)管范圍。建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,加強(qiáng)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)和銷售企業(yè)管理,規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)進(jìn)貨檢查驗(yàn)收程序,公示和嚴(yán)禁銷售不符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品。對(duì)在監(jiān)測(cè)中農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題突出的地區(qū)和品種,要加大跟蹤督查力度,確保問(wèn)題得到有效解決。從總體上,逐步建立服務(wù)、管理、監(jiān)督、處罰、應(yīng)急為一體的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障工作格局。

3.城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)則更多考慮市場(chǎng)監(jiān)管力與政府監(jiān)管力。在城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū),市場(chǎng)機(jī)制、誠(chéng)信文化發(fā)達(dá)度介于城區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)區(qū)。城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)僅靠市場(chǎng)本身難以有效解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題,因此,一方面,要不斷健全市場(chǎng)機(jī)制,推動(dòng)統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系的形成;另一方面,要加強(qiáng)政府調(diào)控與管理,政府不僅應(yīng)當(dāng)而且能夠在保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中發(fā)揮主導(dǎo)作用,通過(guò)強(qiáng)化各項(xiàng)監(jiān)管措施,推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平提升。

4.城區(qū)由于市場(chǎng)機(jī)制與誠(chéng)信文化較發(fā)達(dá),可較大程度發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。政府應(yīng)當(dāng)逐步減少對(duì)農(nóng)產(chǎn)品流動(dòng)的直接干預(yù),主要對(duì)市場(chǎng)主體的行為進(jìn)行規(guī)范,為市場(chǎng)提供競(jìng)爭(zhēng)的制度性服務(wù)。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作中,不僅要充分運(yùn)用市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段,還要充分運(yùn)用信用機(jī)制,推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的安全保障工作。農(nóng)產(chǎn)品安全信用作為社會(huì)信用的重要組成部分,將直接影響到食品安全能否得到有效規(guī)制,因?yàn)樗軌蛱峁┮粋€(gè)減少各種交易運(yùn)作成本的外部環(huán)境。確立農(nóng)產(chǎn)品安全信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的選擇,評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定、評(píng)價(jià)等級(jí)的劃分、評(píng)價(jià)方法的確定和評(píng)價(jià)結(jié)果的產(chǎn)生等制度。明確農(nóng)產(chǎn)品安全信用信息的披露主體、披露原則、披露渠道、披露程度等制度促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障工作的實(shí)現(xiàn)。

(四)完善多條監(jiān)管鏈:制度監(jiān)管——技術(shù)監(jiān)管——經(jīng)濟(jì)監(jiān)管——組織監(jiān)管——行政監(jiān)管

在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作中,完善多條監(jiān)管鏈?zhǔn)菍?shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系不可或缺的重要手段。以下主要通過(guò)制度監(jiān)管、技術(shù)監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、組織監(jiān)管、行政監(jiān)管等多條監(jiān)管鏈,完善我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的保障體系。

1.制度監(jiān)督是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的基礎(chǔ)和重要依據(jù),是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。我們首先要加快完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律監(jiān)管制度。根據(jù)系統(tǒng)論的觀點(diǎn),農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法規(guī)可作為一個(gè)系統(tǒng),針對(duì)監(jiān)管過(guò)程中因素的重要程度進(jìn)行區(qū)分規(guī)定,并注重制度標(biāo)準(zhǔn)之間的相互聯(lián)系。鑒于此,可以設(shè)置以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法為核心,包括農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系、檢驗(yàn)檢測(cè)體系、認(rèn)證體系等專項(xiàng)法規(guī)的“三元一核心”法律制度體系。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面的專項(xiàng)法律,應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)管制度的核心,在此規(guī)范體系的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度完善不僅有利于節(jié)約社會(huì)資源,還可以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作的有效施行。

2.技術(shù)監(jiān)管主要是指運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的任務(wù),其歷經(jīng)從“農(nóng)田到餐桌”的環(huán)節(jié)之多,并且農(nóng)產(chǎn)品的類型和數(shù)量之大,對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品及其相關(guān)環(huán)節(jié)的檢測(cè)性非常復(fù)雜,要求的專業(yè)性程度較高。目前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管效率不高,其中技術(shù)力量投入不足是重要的原因之一。因此必須加強(qiáng)運(yùn)用技術(shù)因素控制農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的各監(jiān)管階段,通過(guò)投入更新技術(shù)設(shè)備、加強(qiáng)監(jiān)管人員技術(shù)培訓(xùn)、引進(jìn)先進(jìn)的檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)等。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管與食品安全監(jiān)管密不可分,直接關(guān)系到人民的生存權(quán)與健康權(quán)的實(shí)現(xiàn)。隨著技術(shù)的發(fā)展,運(yùn)用科技手段危害農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的案例已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮,急需運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)、技術(shù)以及設(shè)備對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量安全檢驗(yàn),以保障農(nóng)產(chǎn)品的安全。

3.經(jīng)濟(jì)監(jiān)管主要是指農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的利益相關(guān)者、生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、行會(huì)組織與消費(fèi)者等通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品安全的監(jiān)管。經(jīng)濟(jì)性激勵(lì)機(jī)制主要通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格、信譽(yù)、信用、產(chǎn)權(quán)、信息和消費(fèi)者購(gòu)買指數(shù)等市場(chǎng)手段進(jìn)行規(guī)制。應(yīng)該重視生態(tài)環(huán)境建設(shè),大力發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè),生產(chǎn)符合國(guó)際市場(chǎng)需求的有機(jī)安全食品。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品安全規(guī)制的市場(chǎng)調(diào)節(jié),有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)“無(wú)形之手”,實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入食品市場(chǎng)的安全性。

4.組織監(jiān)管是指通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品或食品中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、自治組織等第三部門來(lái)促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品安全制度形成時(shí)的利益參與、制度創(chuàng)新、社會(huì)約束。社會(huì)組織作為一個(gè)組織體系,其代表的群體利益更具廣泛性、全面性、系統(tǒng)性。其有更強(qiáng)的信息收集、分析、判斷、處理能力,能夠更好地實(shí)現(xiàn)組織的利益識(shí)別和利益判斷。在各利益主體充分實(shí)現(xiàn)參與的基礎(chǔ)上,尤其是社會(huì)利益主體充分實(shí)現(xiàn)利益訴求的基礎(chǔ)上,廣大消費(fèi)者通過(guò)社會(huì)組織進(jìn)行利益的組織化,并通過(guò)組織參與食品安全相關(guān)公共政策的制定,實(shí)現(xiàn)利益訴求的組織化、規(guī)范化、制度化和法制化。

5.政府監(jiān)管是指政府充分發(fā)揮其公共管理的職能,對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進(jìn)行監(jiān)管。我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管必須建立在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上,若離開政府的主導(dǎo)進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管是難以想象的,也難以實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管的社會(huì)公共利益。政府主導(dǎo)下的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全綜合監(jiān)管體系可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管行為和監(jiān)管收益的“協(xié)調(diào)、可持續(xù)性正相關(guān)”。政府應(yīng)在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中合理配置規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)力,實(shí)現(xiàn)各機(jī)構(gòu)的有效合作與監(jiān)督,保障各農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全,保障部門的工作效用和效率,同時(shí)政府通過(guò)立法、執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督等法律手段及行政管理手段來(lái)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進(jìn)行規(guī)制,主要通過(guò)制定行政規(guī)制體制、頒布規(guī)制法律、法規(guī)和執(zhí)行法律法規(guī),并對(duì)質(zhì)量安全違法行為進(jìn)行處罰和制裁等方式實(shí)現(xiàn)。

(五)健全信息鏈監(jiān)管:生產(chǎn)信息——消費(fèi)信息——檢測(cè)信息——預(yù)警信息

提高我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全社會(huì)監(jiān)督力度,必須遵循信息公開透明原則和責(zé)任明確制度,建立流通領(lǐng)域的信息統(tǒng)一發(fā)布制度,建立從農(nóng)田到餐桌全程信息管理的模式。

1.生產(chǎn)信息是指從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)出發(fā),在農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)投入品、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯等與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)相關(guān)的環(huán)節(jié)建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息系統(tǒng)。生產(chǎn)者要主動(dòng)積極收集和發(fā)布食品安全信息,各種生產(chǎn)主體掌握農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品投入等信息,具有能夠提供完整信息的優(yōu)勢(shì)。建立不合格產(chǎn)品召回制度,定期對(duì)準(zhǔn)人市場(chǎng)的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行公布,將不合格產(chǎn)品在新聞媒體中曝光和公開處理,對(duì)有害消費(fèi)者健康的農(nóng)產(chǎn)品或食品實(shí)行召回,并賠償損失和接受處罰,保護(hù)消費(fèi)者的合法利益實(shí)現(xiàn)。生產(chǎn)者應(yīng)在進(jìn)行高質(zhì)量的生產(chǎn)以及檢驗(yàn)檢測(cè)工作基礎(chǔ)上及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息。

2.消費(fèi)信息是指通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)狀況以及消費(fèi)者對(duì)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)后反饋的信息為主的相關(guān)消費(fèi)信息。要充分利用消費(fèi)信息,首先要建立暢通的消費(fèi)信息傳導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)?？刹捎檬称钒踩畔?、熱線電話、新聞曝光等多種方式。但是消費(fèi)者也是經(jīng)濟(jì)人,是市場(chǎng)中的弱勢(shì)群體,在維護(hù)自己的權(quán)利時(shí)也會(huì)考慮成本收益,尤其是對(duì)抗實(shí)力強(qiáng)大的企業(yè),因此政府要盡量提供充分的食品安全信息,以克服信息不對(duì)稱,促使消費(fèi)者有能力進(jìn)行更有效的規(guī)制。

3.檢測(cè)信息是指相關(guān)檢測(cè)部門對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)結(jié)果以及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者信譽(yù)等檢測(cè)信息及時(shí)進(jìn)行發(fā)布。建立系統(tǒng)化的農(nóng)產(chǎn)品安全檢測(cè)體制,要重視與工商局等政府部門之間的協(xié)調(diào)與合作,制定合理的檢測(cè)樣品費(fèi)用支付制度;借鑒先進(jìn)的檢測(cè)手段和方法,完善基礎(chǔ)設(shè)施、更新技術(shù)設(shè)備,提高農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)精度,增加檢測(cè)品種;加強(qiáng)檢測(cè)人員專業(yè)水平培訓(xùn),進(jìn)一步提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平和檢測(cè)人員的素質(zhì)等,樹立監(jiān)督檢測(cè)的權(quán)威性、科學(xué)性,為專門職能部門執(zhí)法管理提供合法依據(jù);對(duì)不合格的農(nóng)產(chǎn)品要采取嚴(yán)格的處理措施;公布安全檢測(cè)信息,大力鼓勵(lì)普通市民參與監(jiān)督。

4.預(yù)警信息是指除了在市場(chǎng)上對(duì)已經(jīng)上市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進(jìn)行監(jiān)督抽檢外,還要在農(nóng)產(chǎn)品上市前進(jìn)行預(yù)警監(jiān)測(cè),提前掌握有毒有害物質(zhì)的污染狀況,實(shí)時(shí)進(jìn)行信息報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)價(jià)及預(yù)警分析。及時(shí)獲取危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)資料,對(duì)可能會(huì)給農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全構(gòu)成潛在危害的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)先加以防范,對(duì)可能出現(xiàn)的安全事故作出及時(shí)有效的預(yù)報(bào)和處置,確保有效防范農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn),保障公民的健康和安全。各地區(qū)、各部門、各行業(yè)應(yīng)當(dāng)積極配合政府公共信用信息交換平臺(tái)的建設(shè),充分利用國(guó)家信用基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)建立的中央數(shù)據(jù)庫(kù),建立食品安全信用體系,加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制,促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的提高。

綜上所述,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全關(guān)系到公民的生存權(quán)與健康權(quán),關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力的提升、企業(yè)的發(fā)展與社會(huì)的和諧。因此,需要各相關(guān)主體共同努力,積極參與監(jiān)督,共同保障我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的提高,維護(hù)公民合法權(quán)益。

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Research into the Quality and Safety Supervision System of China’s Agricaultural Products

LI Chang-jian,WEI Dong-lan
(School of Literature and Law,Huazhong Argricultural University,Wuhan 430070,China)

The quality and safety of agricultural products is not only related to citizen’lives and health,but also related to the development of enterprises and the stability of the stale,rational analysis of harmonious development、social order and social justice concept of the right to subsistence and the right to development,as well as the reasons for establishing the qulity and safety supervision system,this paper summarizes the insufficient supervision.For example the reguiation subject is not clear,supervision links lack arrange and coordination,supervison object lacks standardized production,the way of supervision is not perfect,social supervision strength is insufficient,information openness system is imperfect,and so on.This paper puts forward the corresponding countermeasures,such as the subject,link chain,regional chain,Supervision chain and information chains.Such stereo nets supervision can help to raise the level of quality and safety of China’s agricultural prcducts.

China’s agricultural products;quality and safety;stereo nets supervision;five-subject supervision;concept of harmonious development

D912.29

A

1671-1181(2011)02-0058-09

2010-12-10

湖北省思想庫(kù)課題“加強(qiáng)湖北省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管問(wèn)題研究”(hbsxk200928)。

李長(zhǎng)健(1965-),男,湖南湘西人,教授,博士生導(dǎo)師,研究方向:經(jīng)濟(jì)法、國(guó)際經(jīng)濟(jì)法、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理等。

(責(zé)任編輯:宋耕春)