冉富強

（河南財經政法大學，河南 鄭州 450002）

公債發(fā)行的憲法實體控制

冉富強

（河南財經政法大學，河南 鄭州 450002）

為維護主權信用健康，在中央與地方兩個層面，財政赤字和公債發(fā)行均應受到憲法控制。首先，憲法應當分別對中央與地方政府發(fā)行公債的種類作出明確限定。其次，憲法應當對公債用途予以明確界定，嚴格杜絕利用公債支應日常公共財政。再次，各類公債的發(fā)行總量要由憲法予以限制。最后，各類公債的最長期限也要由憲法控制，以保障代際人權和維護代際公正。

公債；種類；用途；總量；期限；憲法控制

民主機制控制公債有自身缺陷，公債與國家主權信用、央地關系、代際人權與代內人權保障都有緊密聯(lián)系。由此，如果單純依靠普通法律來控制公債很難達到控制公債的預期目的。要從根本上對公債進行有效控制，就必須在憲法框架內對其發(fā)行實體及發(fā)行程序施加更為嚴格的控制①。為深入研究這一問題，筆者決定專門以公債實體控制為宗旨，就公債種類、用途、總量及期限等方面的憲法實體控制分別予以深入研討，以便為未來我國主權信用立法提供理論參考。

一、公債發(fā)行種類的憲法控制

從我國實際出發(fā)，公債可以分為國內公債與國外公債，日常性支出公債和建設公債，短期公債（又稱國庫券）與中、長期公債，強制公債與自愿公債。其中，建設公債又可以進一步分為一般責任公債和收入公債，一般責任公債是以政府的一般財政收入為償債來源，政府承擔全部清償責任；而收入公債則以特定項目收入為償債來源，政府只承擔補充性賠償責任。下面結合中央與地方政府的事權劃分就中央政府與地方政府的公債發(fā)行種類及權限進行分析。

（一）中央政府的公債發(fā)行種類

1.中央政府專屬公債發(fā)行權

各級政府的公債發(fā)行權限與其所管理的事權有直接關系。一般來說，國防、外交、宏觀調控、收入再分配、司法及全國性公共產品供給屬于中央政府的專屬職能。中央政府作為國家主權的代表，擁有全國性征稅權、造幣權及國有資產所有權，具有獨立公法人地位。在公債發(fā)行領域，中央政府應當具有憲法所界定的各種公債發(fā)行權。由于中央政府管理的事項分為專屬事項與共管事項，其專屬事項決定某些種類的公債只能由中央政府發(fā)行，即這些公債發(fā)行權屬于中央政府的專屬公債發(fā)行權，比如用于國防的費用、用于宏觀調控的短期公債等非生產性公債及強制公債，只能由中央政府發(fā)行，地方政府無權染指。

（1）非生產性公債

美國幾乎所有州和地方政府都把預算平衡作為州及地方政府預算的一個原則，且有32個州同意把預算平衡作為聯(lián)邦政府預算原則加入聯(lián)邦憲法。2001年西班牙《預算穩(wěn)定法》規(guī)定在任的各級政府（中央、地方和市政當局）都要擬定和恢復零赤字預算。這項法律比歐洲貨幣聯(lián)盟對西班牙所要求的目標——在短期內要將公共支出的赤字保持在GDP的3%以下，在中、長期內要保持預算平衡或者財政盈余——還要嚴格②。在德國，Bundestage的100名議會代表提出一項將代際公正原則作為一項憲法修正案加入憲法。自從2003年秋天，后代人權基金會在議會內外開始游說這個法案③。為了保證代際公正和代際人權，在和平年代，必須以最嚴格的方式控制非生產性公債的發(fā)行與使用。

然而，如果出現戰(zhàn)爭或特大自然災害，通過征稅不能保證政府日常支出，就必須通過發(fā)行公債來籌集戰(zhàn)爭經費或者其他經費，以適度調整整體稅收規(guī)模?！霸诖笠?guī)模戰(zhàn)爭中，征收新稅和舉債，通常應該是并存不廢的。至于兩者之間，應取之額究竟多少，除非仔細考察當時經濟的和心理的情況，是不能決定的”④。其實，早期資本主義國家公債的發(fā)生、發(fā)展史，就是一部戰(zhàn)爭公債歷史。凱恩斯主義革命之后，戰(zhàn)爭公債在公債歷史中的統(tǒng)治地位才逐漸喪失。西方主要資本主義國家二戰(zhàn)時期的戰(zhàn)爭公債在戰(zhàn)爭結束后很長時期才得以消化。

除了戰(zhàn)爭公債用于非生產領域之外，中央政府專屬公債發(fā)行權還包括短期公債。短期公債是中央政府為解決臨時性財政短缺的一種財政工具。財政收入在一年四季會出現不均衡波動，而財政支出則基本上是以均衡的方式流出，因此出現財政收支時間差應屬正常。為了保證政治國家的正常運轉，中央政府有必要通過發(fā)行短期公債來解決暫時財政困難。地方政府雖然也會出現短期財政短缺的情況，但它可以從中央政府獲得規(guī)范化轉移支付。

另外，短期公債還是中央政府實行宏觀調控、穩(wěn)定貨幣供給、保持利率與物價穩(wěn)定的重要調控措施。二戰(zhàn)以后，宏觀調控成為各國中央政府的重要職能，各主權國家中央銀行在債券公開市場上，相機決策而反經濟風行地買賣公債以調控貨幣供給總量已經成為中央政府的一種重要調控手段?！盀榱吮苊庠诠_市場操作中債券價格的大幅度波動，中央銀行必須選擇那種市場容量大，而且潛在風險小的券種作為其操作對象。于是，在眾多的‘債券族’中，短期公債成了中央銀行公開市場操作工具競爭的優(yōu)勝者”⑤。比如，我國臺灣地區(qū)“公共債務法”第三條明確規(guī)定短期公債的發(fā)行權專屬于臺灣行政當局。

短期公債用于政府日常性開支，所以，它不會產生代際公正問題。但短期公債發(fā)行仍然要有一定限制。首先，政府日常開支依靠稅收是公共財政的一個基本原則。量能課稅原則是現代公民公平負擔稅負的原則。如果大量使用短期公債支應日常開支，就會使公平負稅原則遭受實質破壞。這一點在以所得稅為主體稅種的國家尚不明顯。在以增值稅為主體稅種的我國，基于增值稅自身的累退性，大量使用短期公債會更加彰顯其累退性質。其次，在中央政府利用短期公債調控貨幣、金融市場方面，它的使用限度也受到客觀經濟規(guī)律的制約。

（2）強制公債

由于強制公債具有非自愿性質，公債購買人的意志受到公權力的強制，所以，強制公債與稅收相似。馬克思曾經把強制公債比作稅收的另一種形式。它與稅收的最大不同就是公債到期后政府要歸還公債本息。而稅收則是對私人財產的無償征收，沒有歸還本息問題。但強制公債卻剝奪了當事人一定時期內的財產使用權，也屬于“侵害”私人財產權范疇，也應該受到嚴格限制。

在強制公債的左邊有征稅，右邊有自愿公債，因此在和平年代，其使用的空間很有限。由于強制公債在市場經濟發(fā)展中十分特殊而罕見，且戰(zhàn)爭或特大自然災害的應對也屬于中央政府的職責，所以，強制公債的發(fā)行權應由中央政府保留。

2.中央政府普通公債發(fā)行權

中央政府除了擁有戰(zhàn)爭公債、短期公債及強制公債等專屬公債發(fā)行權以外，還與地方政府共同擁有各種建設公債的發(fā)行權，也稱普通公債發(fā)行權。中央政府的普通公債發(fā)行權可以從多視角進行區(qū)分。首先，以公債償債來源為標準，中央政府普通公債發(fā)行權可分為一般責任公債和收入公債。其次，從公債期限的角度考慮，它又可以分為中期和長期公債發(fā)行權。再次，從公債的銷售或購買地域進行劃分，它又可以分為國內公債、國外公債發(fā)行權。由于普通公債發(fā)行權是中央與地方政府共同擁有的權限，在和平年代，除了短期公債之外，中央政府發(fā)行的主要就是普通建設公債。中央政府普通公債發(fā)行權控制的重點是其用途、數額、期限及償債基金設置等，因此普通公債發(fā)行權的研究重點應放在用途、限額、期限等方面。

（二）地方政府的公債發(fā)行種類

地方政府沒有外交、國防、宏觀調控、支付戰(zhàn)爭費用及特大自然災害應對等事務管理權限，因此地方政府沒有非生產性公債發(fā)行權⑥。在內外債關系上，地方政府應該擁有向國外發(fā)行公債或直接借貸的權力，但應有嚴格的批準程序，以維護主權信用。

從事權配置來看，地方政府只能擁有建設公債發(fā)行權，即地方政府發(fā)行的公債只能用于區(qū)域性公共工程項目建設。其中，地方政府既可以發(fā)行以地方一般財政收入為擔保的一般責任公債，也可以發(fā)行以特定公債項目收入為償債來源的收入公債。為了保證地方政府的信用健康和經濟穩(wěn)定，地方政府應盡量減少和控制一般責任公債發(fā)行，盡可能地發(fā)行收入公債。只有項目本身的性質不適于發(fā)行收入公債時，才能考慮發(fā)行一般責任公債。

二、公債用途的憲法控制

（一）公共目的限制

盡管人們對公債必須用于公共目的沒有異議，但由于公共目的的概念相當抽象，公益的內涵與外延不容易把握?！肮娓拍畹淖畲蟮奶厣?，即表現在其內容的不確定性，亦是公益的受益人及利益的抽象性”⑦。再者，公益的內涵與外延也不是固定不變的教條，它隨著社會經濟的發(fā)展及人們對政府職能的理解而不斷變化。今天，人們對公益內涵的理解已經與19世紀發(fā)生了很大的變化。19世紀人們普遍認為，公共財政不能用于資助私人企業(yè)或個體。然而，在20世紀30年代之后，隨著政府職能的擴展，人們對公共目的的內涵又有了新的認識。人們逐漸認為公共財政支持私人企業(yè)也是為了增強公共財政未來的稅基和納稅能力，也應該屬于公共目的的范圍。公益概念變動不居的品格使西方個別學者認為：“（美國的）法院從實質上認為，公共目的的內涵屬于政治性的，而不能通過司法予以決定。公共目的的定義取決于選民的推扯、沖突和妥協(xié)的結果，它記錄了政治程序的慎思和努力的結果?！雹?/p>

筆者認為，公共目的確實是隨著社會經濟生活的變化而不斷發(fā)展的，但它與特定共同體的憲法理念、價值、精神和原則有直接關系。正如陳新民所說：“由于現代的憲法思潮，對公益概念的認知，將逐漸由對不確定多數受益人的重視，轉向對公益的質量之上，易言之，所謂最重要的社會利益，是以憲法的基本精神來決定，準此，既使對少數的受益人（例如對國民中少數的社會弱者，予以特別的扶助行為）的扶助措施，亦可認為是合乎現代公益之概念。故，對于公益概念的了解，亦宜由量（受益者之數量）轉向對質（公益的性質）的方向上?！雹?/p>

（二）國債用途

在現代社會，國家不再屬于古典經濟學家的“守夜人”，開始全面參與社會經濟生活。為了增加就業(yè)和擴大內需，公債往往被廣泛用于公共工程投資。2009年，為應對蔓延全球的金融危機，我國中央政府決定投放4萬億投資刺激經濟，以促進經濟增長和勞動力就業(yè)。其中很大一部分資金要依靠發(fā)行債券來籌集。中央政府為了應對金融危機而發(fā)行的公債，是否可以用于非生產性領域？在和平年代發(fā)行的各種建設公債，應該投向何處？是否所有建設工程都可以通過舉債方式籌集建設資金？

公債既是一個經濟問題，又是一個非常重要的政治和法律問題，特別是一個憲法學的問題，它與代內公正、代際公正及后代人權保障都有十分緊密的聯(lián)系。公債發(fā)行、使用與償還必須符合代內公債和代際公債的基本價值取向，能夠獲得正當性與合理性證成；否則公債發(fā)行與使用就不具有正當性和合法性。

首先，除了戰(zhàn)爭公債和短期公債可以用于非生產性支出之外，中央政府發(fā)行的其余公債都必須用于公共工程項目的建設，禁止發(fā)行公債用于政府日常開支。從地域上來看，它既可以用于全國性的公共工程投資，也可以用于跨區(qū)域的省際公共工程投資。其次，要把握和篩選建設公債的使用范圍。只有那些建設成本巨大、受益期限持久，能夠通過稅收平滑實現成本與效益同步移轉的公共工程才適合發(fā)行公債籌集建設資金；相反，那些使用年限較短，建設成本不適宜向后移轉的公共建設工程，或者通過市場本身就能實現較好配置的項目，則無需通過發(fā)行公債進行資助。再次，要嚴格控制一般責任公債的發(fā)行，適當放松收入公債的發(fā)行條件。為預防收入公債的預估失敗，造成政府承擔補充賠償支付責任，要認真組織收入公債的前期調查研究、論證和預算立項工作，認真編制建設成本、收入、管理及維護等方面的項目預算，特別是那些涉及代際核算的內容，要采取更加嚴格的編制方式，為收入公債的審議批準提供準確而可靠的信息來源。要堅決杜絕以前我國國債發(fā)行、使用過程中的一些違反建設公債的現象，比如，在2007年我國曾經發(fā)行1.55萬億元國債，用于購買外匯美國的國債⑩。這種用途雖然也屬于公共目的，但它顯然不符合代際公正的基本價值取向，有向后代轉移當代負擔之嫌。另外，我國也曾經發(fā)行國債向幾大國有商業(yè)銀行注資，雖然國有商業(yè)銀行屬于國家的金融支柱，投放也屬于公共目的，但它是否有必要動用發(fā)行公債來籌資尚需商榷。

（三）地方公債用途

地方政府的事權決定地方公債只能用于區(qū)域性公共建設。盡管在不同的國家或地區(qū)，對地方公債用途的稱謂不同，但其用途都受建設公債原則的支配，即地方公債禁止用于日常開支。比如，日本《地方財政法》第5條規(guī)定，地方公共團體之支出，應以地方債以外的收入作為財源，但有以下情形時，可以地方債作為財源，其中包括：1.充作交通、瓦斯、上下水道（即自來水）等地方公營企業(yè)所需經費的財源時；2.充作投資與貸款的財源時；3.充作地方債轉換所需的經費時；4.充作災害應急事業(yè)費、災害復建事業(yè)費及災害救濟事業(yè)費之財源時；5.普通稅（不包括地方消費稅、道府縣香煙稅、市町村香煙稅、礦區(qū)稅、狩獵者登記稅、特別土地保有稅及法定外普通稅）稅率超過標準稅率的地方公共團體，充作戰(zhàn)火復蘇事業(yè)費及學校與其他文化設施、保育所及其他福利措施、消防措施、道路、河川、港灣及其他土木設施等公共設施或公共設施之建設事業(yè)費之財源時。

從上述列舉可以看出，它們都沒有超出地方建設事業(yè)的范疇。再如，美國各州和地方政府發(fā)行的一般責任債券主要是為一般公共資本籌集資金，這些資本支出的受益范圍通常都較寬，如圖書館、消防設施、街道等。收入債券主要用于那些能直接按所提供服務收取費用且收入能力較強的項目，如公用事業(yè)、交通等方面的項目，也可用于那些盡管可以收費但收入不足以償還債務而須有相關稅收作為部分還款來源的項目，如會議中心、停車場等市政設施（11）。

目前，雖然臺灣地區(qū)現行“憲法”賦予地方政府有自主立法發(fā)行地方公債權，但在它實際執(zhí)行中卻采取臺灣行政當局立法授權方式。由于臺灣行政當局沒有制定具體法律賦予縣、鄉(xiāng)兩級政府發(fā)行公債，所以，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）級地方政府至今仍沒有發(fā)行地方公債。只有“省級政府”依據“臺灣地區(qū)平均地權土地債權發(fā)行條例”等具體授權發(fā)行了地方公債（12）。它授權發(fā)行的地方公債都屬于資本性公債。因此從國外及我國臺灣地區(qū)的公債發(fā)行來看，地方公債應嚴格限定在地方性公共工程建設范圍內。

三、公債發(fā)行總量的憲法控制

（一）公債總量控制的內容

1.一般責任公債與收入公債的總量控制

一般責任公債項目自身沒有收入，或者自身收入不能保證償還全部公債本息，比如公辦學校、綜合體育場等。保障代際人權之考量，一般責任公債最高限額成為公債總量控制的重點，其發(fā)行總量應嚴格控制。由于收入公債有項目自身收入，在通常情況下，它只給項目使用人增加新的負擔，而不會對未來一般納稅人產生負擔。但也不排除政府最終承擔責任的可能，預估錯誤或者項目管理不善都可能出現項目收入不足以清償公債本息。由于這些公債項目大多屬于準公共產品，政府不得不承擔差額補充責任。

一般責任公債的上述特征，促使美國各州憲法對一般責任公債的實體與程序控制都非常嚴格，對收入公債的憲法限制則相對寬松。所有對公債進行限制的州憲法都有以州政府一般征稅權為擔保的“一般責任公債”的限制；對以特定項目收入為償債來源的“收入公債”是否限制，各州憲法則規(guī)定不一。有14個州的憲法對至少一些種類的收入公債實施了憲法控制（13）；也有少數幾個州規(guī)定發(fā)行收入公債也必須經過公民的投票表決；另外，還有個別州從根本上禁止收入公債，或者只限于特定的目的、一定的數額的收入公債（14）。

2.內債與外債的總量控制

公債的限額既包括內債上限，也包括外債上限。如果很大一部分的債務是由外國政府持有，或者由外國公民持有，那么公共債務的潛在經濟影響就會更大。債務國要依賴于債權人，某種程度上還必須得作些政策修改，以確保有個穩(wěn)定的借貸環(huán)境。更有甚者，一旦資本快速流出債務國，那么其經濟將變得很脆弱。然而，“在對外舉債的情況下，全部‘債務負擔’潛在地說要比對內舉債大得多，這僅僅是因為在后一種情況下能夠發(fā)行更多的公債。所以，與對內舉債的能力相比，對對外舉債能力一把要做出更嚴格的憲法約束”（15）。

（二）憲法控制公債總量的方式

憲法對公債總量的限制有兩種方式。一是憲法規(guī)定由議會通過立法或預算程序確定某個時期的公債上限。比如，德國《基本法》第115條第1項規(guī)定：“舉債之限額，須經聯(lián)邦法律指定或經得以指定之授權；其在未來年度可能充為歲出之保證、損害擔保及其他指擔保責任者，亦然。舉債之總額，不得超過預算所預估之投資歲出，但為防止總體經濟平衡受干擾者，不在此限。”芬蘭1997年新修訂的《憲法》第64條規(guī)定：“政府借款須在議會批準的中央政府債務或新舉借的最大限額之內?！?/p>

二是由憲法或憲法性法律直接對公債總量上限作出某種形式的規(guī)定。比如，美國絕大多數州有關于長期債務憲法限制的規(guī)定，這些債務限制或者以絕對數額的方式，或者以州財政收入、一定財產價值的相應比例為參照，確定州或地方政府所能負擔的最大債務限額（16）。也有采取公債總量與財政支出掛鉤的辦法。比如，伊利諾伊州憲法規(guī)定，凡在一個財政年度征稅之前舉債的債務，其數額不得超過當年本州財政撥款額的5%；因緊急事態(tài)或稅收失敗而引發(fā)財政赤字時，本州依照法律可發(fā)行的公債數額不得超過本州當年財政年度撥款總額的25%。

我國臺灣地區(qū)“公共債務法”第四條規(guī)定：“各級政府在其總預算和特別預算內，所舉借之公共債務未償余額，合計不得超過行政院主計處預估之前三年度名目國民生產毛額平均數的48%；其分配如下：‘中央’為28.8%?！比毡緞t將地方公債發(fā)行總量上限與財政預算支出掛鉤。具體包括如下幾個方面：（1）對于不按時償還地方債本金或發(fā)現以前通過明顯不符合事實的申請獲準發(fā)債的地方政府，不批準發(fā)債；（2）公債費占財政支出比重在20%以上的地方政府不批準發(fā)行厚生福利設施建設公債，30%以上的不批準發(fā)行一般事業(yè)債券；（3）對當年地方稅征收不足90%或賽馬收入較多的地方政府發(fā)債也進行限制；（4）嚴格限制出現財政赤字的地方政府和出現赤字的公營企業(yè)發(fā)行債券（17）。

比較以上兩種公債總量限制的方式，第二種方式更加有效。第一種方式實際上將公債總量控制的權力授予了議會，而議會自身如果沒有其他高權規(guī)則的約束，根本不能保證公債總量得到有效控制。正如有學者認為：“德國的財政系統(tǒng)面臨一些問題?！?lián)邦政府對于公債總量上升沒有采取十分強硬的方式應對?！保?8）第二種方式或者把公債限額規(guī)定在一定的絕對金額之內，或者把公債限額與一定的可計算的征稅財產或國民生產總值、財政支出等參照物相聯(lián)系，實現了公債限額的透明化和確定化，更加嚴格且便于操作。但這種相對比較固定的公債總量控制方式有可能顯得過于僵化和不易修改，很可能會阻礙政府通過舉債擴大公共投資所需要的建設資金，進而影響社會經濟的發(fā)展，特別是相互競爭的地方政府，如果舉債權受到憲法絕對數量的限制，將會對一個地方的經濟發(fā)展造成很大的影響。如何使得公債的憲法控制達到償債能力與資本需求之間的平衡，是公債總量控制的一個至關重要的問題。筆者認為，解決這個問題的有效辦法之一，就是合理配置一般責任公債與收入公債的總量比例，適當放松對收入公債的管制。如果社會大眾普遍感到憲法所確定的公債上限已經影響了當前的社會經濟發(fā)展，就只能采取修憲的方式予以解決。

四、公債期限的憲法控制

（一）一般責任公債期限

托馬斯·杰斐遜（Thomas Jefferson）在1789年就主張：“只有生者才對地球有用益權，死者沒有權力和權利對地球使用和受益，這是不證自明的道理。”（19）根據這個規(guī)則，“每代人都有義務保證留給后代的國家生產能力與自己繼承時一樣。每代人的支出只能用于保持現存的生產能力和修復遭受損害的生產能力；每代人都可以享受地球的成果，但都要避免隨心所欲的浪費行為。代際資產首先要避免隨心所欲的浪費。超過當代人收入的支出只有在能夠增加國家的生產能力時，才能產生代際資產以沖抵代際債務。只有凈代際資產才是可以接受的”（20）。

遵循杰斐遜代際人權及代際公正規(guī)則，美國學者Frank R.Gunter對民主國家的公債拒付時間進行推算。他假定每一筆涉及增加或減少公債和征稅的法案，都必須經過年滿21歲的所有公民直接投票決定，據此推算出政府在多少年之后，可能通過民主議決機制拒付國家曾經所舉之債。他以1988年的美國為分析對象，當年美國共有人口大約2.45億。其中，未達選舉年齡的有3400萬。剩下2.14億人有選舉權。1988年之后，每年大約有1%的人口死亡或遷出。據此他推算出48年后，美國政府可以通過公民表決拒付1988年所舉超過當年政府遺留資產以外的債務。如果公債期限在48年以內，政府可以通過增加稅收和減少當期支出方式償付。然而，如果本金或利息通過舉新債還舊債的方式，那么，這個解釋就變得更加復雜化。但它的期限將變得更短；否則的話，公民就不能享受低稅收和高公共支出的優(yōu)惠待遇（21）。

美國學者對民主國家公債拒付期限的分析，雖然只是一種“加權式”民主投票假設，且它排除了公民在投票時對其他因素的考量；但這種分析方法卻有一定道理，它為我們確定一般責任公債的最長期限提供了重要參數，即一般責任公債的期限與人口的增長率（遷入率）和死亡率（遷出率）有緊密關系。如果一個國家的人口增長率（遷入率）和死亡率（遷出率）都相當高，這些高的比率會實質性地縮短公債的代際期限。美國是一個發(fā)達國家，且其出生率（遷入率）和死亡率都相對較低。而處于發(fā)展中的我國，無論是出生率，還是死亡率（遷出率）都要高于美國。由此推論出我國一般責任公債的期限應當遠遠短于美國。既然按照1988年標準推算，美國一般責任公債最長期限為48年，那么，我國一般責任公債的最長期限應該少于45年。

（二）收入公債期限

美國學者強調，其48年之后拒付的只是超過政府遺留凈資產范圍之外的公債，而對于存在某種形態(tài)凈資產的公債項目，則不能拒付。畢竟，償還這種公債并不違反代際公正的基本價值取向。然而，收入公債也有最長期限限制。首先，收入公債期限不能超越項目自身壽命。這是一個客觀限制。

有的收入公債項目的使用壽命較長，比如三峽大壩的設計使用壽命就是300年，而有些專家稱其實際使用壽命可以達到500年，難道三峽大壩項目可以發(fā)行300年的公債嗎？顯然，這又涉及收入公債期限的第二決定因素，即收入公債的期限以其預估的收回建設成本的期限為基準。收回建設成本之后，原則上，收入公債項目就應該無償地向社會提供服務，或者將所收取的事由費上繳國家或地方政府作為一般財政收入或者一般責任公債的償債基金。這就是羅爾斯所講的正義儲存原則，即前代人應該在最小受惠值范圍內為后代儲存社會福利和社會正義。由于上述原因，在確立收入公債的期限時，應該將羅爾斯的正義儲存原則作為一個重要的參數納入其中。如果收入公債的預估失敗，或管理不當，以至單純依靠公債項目收入不能償付公債本息，政府只能對其中的差額承擔補充責任。

至于收入公債的最長期限應該具體確定在什么范圍之內，筆者認為，這已經超出了法學研究的范圍。不過，根據一些國家或地區(qū)的經驗，除了蘇聯(lián)曾經發(fā)行過實際長達40年、50年之久的公債以外，英國、法國曾經發(fā)行過無期公債（也稱永久公債），無期限公債在發(fā)行時沒有確定具體的償還期限，平時僅有債權人償付利息，但在財政充裕時可以隨時從市場上買入而注銷之。日本發(fā)行的公債最長達到40年，我國臺灣地區(qū)的公債期限最長還不到30年。2003年，美國亞拉巴馬州公民憲法改革委員會（Alabama Citizens’Commission on Constitutional Reform）提出憲法修正案，它建議該州憲法規(guī)定所有公債的期限不能超過30年。我國2009年發(fā)行期限長達50年的國債。如果不在立法上實施限制，也許在不久的將來，我國將會出現更長的國債或無期限國債。看來，我國建設公債期限的最長期限必須予以限制，且要以憲法的行使予以規(guī)制，以約束全國人大的預算和立法對公債期限的規(guī)定。

（三）戰(zhàn)爭等非生產性公債期限

除了建設公債之外，中央政府發(fā)行的中、長期戰(zhàn)爭公債的期限如何確定，也是一個很大的技術性問題。在戰(zhàn)爭狀態(tài)下，也要合理配置稅賦與公債的相應比例。究竟戰(zhàn)費應該有多少取自現行賦稅，有多少取自自由公債，現在尚存爭論。不過有兩點則為多數人支持：第一，如果政府舉債供給戰(zhàn)費，應該同時課征新稅，其數額應該至少足以支付公債利息；否則，如果戰(zhàn)事結束之后，賦稅不能如公眾之所期望逐漸減少，反而將大幅增加，這種情況會日益引起人民不滿。第二，在大規(guī)模戰(zhàn)爭中，征收新稅與舉借新債，通常應該是并存不廢的。至于兩者之間應該各占多少比例，就要仔細考察當時的經濟和社會大眾心理。

注釋：

①冉富強：《憲法控制公債必要性探析》，載《河南社會科學》2010年第2期。

②參見 Fermin Cabases·Pedro Pascual·Jaime Valles：The effectiveness of institutional borrowing restrictions：Empirical evidence from Spanish unicipalities，PublicChoice（2007），131：293-313。

③ 參 見 Marco Wanderwitz，PeterFriedrich ，Anna Luhrmann， Michael Kauch： Changing the German Constitution in Favor of Future Generation-Four Perspectivesfrom theGeneration，DOL10.1007（978-77084-8 Springer2008。

④[英]庇古：《戰(zhàn)時經濟學》，徐宗士譯，北京理工大學出版社2007年版，第31頁。

⑤劉華：《公債的經濟效應研究》，中國社會科學出版社2004年版，第248頁。

⑥關于地方公債的一些探討參見苗連營、程雪陽：《憲法學視域中的地方公債制度》，載《河南社會科學》2010年第1期；王紅建：《地方公債、財政分權與憲政的實現》，載《河南社會科學》2009年第3期。

⑦參見陳新民：《德國公法學基礎理論》（上冊），山東人民出版社2001年版，第204頁。

⑧參見Richard Briffault：The disfavored constitution：state fiscallimits and state constitutionallaw，RutgerLaw Journal ，Summer ，2003，34 Rutgers L.J.907。

⑨陳新民：《德國公法學基礎理論》（上冊），山東人民出版社2001年版，第204、205頁。

⑩資料來源于http：//business.joohe.com/2007/0630/113200.shtml。訪問時間2010年2月2日。

（11）章江益：《財政分權條件下的地方政府負債》，中國財政經濟出版社2009年版，第109頁。

（12）廖欽福：《憲法公債概念及基本原則之研究》，臺灣中原大學碩士論文第85、86頁。

（13）參見National Association of State Budget Officers，1987。

（14）參見 Beverly S.Bunch：The Effect of Constitutional Debt Limits on State Governments'Use of Public Authorities.Public Choice，Vol.68，No.1/3（Jan。，1991），pp.57-69）。

（15）[美]杰弗瑞·布倫南、詹姆斯·M.布坎南：《憲政經濟學》，馮克利、秋風、魏志梅等譯，中國社會科學出版社2004年版，第125-126頁。

（16）參見 Beverly S.Bunch：The Effect of Constitutional Debt Limits on State Governments'Use of Public Authorities.Public Choice，Vol.68，No.1/3（Jan。，1991），pp.57-69。

（17）劉華：《公債的經濟效應研究》，中國社會科學出版社2004年版，第280頁。

（18）參 見 Peter Claeys·Raul Ramos ·Jordi Surinach：Fiscal sustainability across governmenttiers，Springer-Verlag 2008。

（19） 轉 引 自 Frank R.Gunter： ThomasJefferson on the repudiation of public debt，Constitutional political economy ，Vol，2，No.3，1991。

（20） （21） 參 見 Frank R.Gunter： ThomasJefferson on the repudiation of public debt， Constitutional political economy ，Vol，2，No.3，1991。

責任編輯韓成軍

D9

A

1007－905X（2011）02－0078－05

2010-11-02

2010年度最高人民檢察院檢察理論研究重點課題“檢察權配置問題研究”（GJ2010B05）；教育部2010年規(guī)劃基金項目“公債的憲法控制”（10YJA820086）

冉富強（1969— ），男，河南商水人，河南財經政法大學副教授，法學博士，主要研究方向為憲法學。