錢(qián) 寧，陳立周

（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

當(dāng)代發(fā)展型社會(huì)政策研究的新進(jìn)展及其理論貢獻(xiàn)

錢(qián) 寧，陳立周

（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)際社會(huì)政策研究的重要變化是“發(fā)展型社會(huì)政策”作為一種新的社會(huì)政策范式受到理論界和實(shí)務(wù)界的重視，引發(fā)社會(huì)政策研究的“范式革命”。這一新范式的主要貢獻(xiàn)是將社會(huì)政策從一種社會(huì)再分配的手段發(fā)展成為一種社會(huì)投資，從而徹底改變了經(jīng)濟(jì)政策唱主角、社會(huì)政策當(dāng)配角的傳統(tǒng)觀念，在價(jià)值理念、實(shí)施策略及社會(huì)目標(biāo)三方面完成對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)政策的超越。

發(fā)展型社會(huì)政策；社會(huì)投資；資產(chǎn)建設(shè)；范式革命

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著全球一體化的加速和世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的形成，國(guó)際社會(huì)政策發(fā)展出現(xiàn)了一個(gè)積極的變化：面對(duì)日益嚴(yán)重的貧富差距問(wèn)題及全球化的金融、文化、生態(tài)等危機(jī)，人們開(kāi)始從新自由主義的神話(huà)里走出來(lái)，在對(duì)“福利國(guó)家”進(jìn)行批判性反思的基礎(chǔ)上形成了一個(gè)新共識(shí)，即福利的提供既不能完全依賴(lài)政府，也不能單純依靠市場(chǎng)，而是需要構(gòu)建一種積極性社會(huì)政策，使社會(huì)各個(gè)成分都能夠在福利體系中充分發(fā)揮作用。這種積極性社會(huì)政策將傳統(tǒng)的屬于經(jīng)濟(jì)政策范疇的“發(fā)展”概念引入分析的中心，徹底改變了經(jīng)濟(jì)政策唱主角、社會(huì)政策當(dāng)配角的傳統(tǒng)社會(huì)政策觀，因而也被稱(chēng)之為“發(fā)展型社會(huì)政策”。近年西方學(xué)者從不同的角度對(duì)這一新的社會(huì)政策范式進(jìn)行了建構(gòu)，如米奇利（James Midgley）提出“社會(huì)發(fā)展理論”，彼得·泰勒 -古比（Peter Taylor-Gooby）論證“新福利主義”，吉登斯（Anthony Giddens）倡導(dǎo)“積極性福利社會(huì)”等；新世紀(jì)以來(lái)，隨著社會(huì)政策時(shí)代來(lái)臨，國(guó)內(nèi)許多學(xué)者開(kāi)始介入此主題的研究，倡導(dǎo)建構(gòu)中國(guó)的發(fā)展型社會(huì)政策?？傮w上看，雖然當(dāng)前國(guó)內(nèi)外發(fā)展型社會(huì)政策的研究還缺乏系統(tǒng)性，還需進(jìn)一步發(fā)展和建構(gòu)，但也引發(fā)了社會(huì)政策研究的“范式革命”，從價(jià)值理念、實(shí)施策略和社會(huì)目標(biāo)三方面完成了對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)政策的超越。本文先對(duì)這些研究進(jìn)行梳理和分析，在此基礎(chǔ)上對(duì)這種“超越”做出初步歸納。

一、國(guó)外發(fā)展型社會(huì)政策研究

為了超越左與右的論爭(zhēng)，吉登斯提出“第三條道路”理論，主張用“福利社會(huì)”取代“福利國(guó)家”。福利社會(huì)的核心是對(duì)人類(lèi)潛能的開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)在最大程度上取代事后的再分配，福利開(kāi)支也不再是完全由政府來(lái)創(chuàng)造和分配，而是由政府與其他機(jī)構(gòu)（包括企業(yè)）一起通過(guò)合作來(lái)提供，因此在福利社會(huì)里，第三部門(mén)應(yīng)該在提供福利服務(wù)上發(fā)揮更大的作用，自上而下地分配福利資金的做法也應(yīng)該讓位于更加地方化的分配體制，而且福利供給的重組應(yīng)當(dāng)與積極發(fā)展公民社會(huì)結(jié)合起來(lái)，“今天，我們應(yīng)該倡導(dǎo)一種積極的福利，公民個(gè)人和政府以外的其他機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)為這種福利做出貢獻(xiàn)，而且，它還將有助于財(cái)富的創(chuàng)造?！保?］（P121）福利社會(huì)的典型特征是實(shí)行積極性的福利制度，建立社會(huì)投資型的國(guó)家，“為了取代福利國(guó)家這個(gè)概念，我們應(yīng)當(dāng)提出‘社會(huì)投資國(guó)家’概念，這個(gè)概念適用于一個(gè)推行積極福利政策的社會(huì)?！保?］（P122）建立社會(huì)投資國(guó)家的基本原則是盡量在人力資本上進(jìn)行投資，而不是給予直接的經(jīng)濟(jì)援助。在吉登斯看來(lái)，建設(shè)社會(huì)投資國(guó)家不僅可以解決福利國(guó)家本身的問(wèn)題，還可以增強(qiáng)各國(guó)在經(jīng)濟(jì)全球化壓力下的競(jìng)爭(zhēng)力［1］（P132）。持相似觀點(diǎn)的還有英國(guó)社會(huì)政策學(xué)者彼得·泰勒-古比，他認(rèn)為經(jīng)濟(jì)全球化、勞動(dòng)力的流動(dòng)性、家庭生活的復(fù)雜化以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，都迫切要求建立一種新的社會(huì)福利制度。換言之，既然充分就業(yè)、再就業(yè)以及提供費(fèi)用較高的普遍福利已經(jīng)成為不可能的選擇，那么社會(huì)福利支出只有用于人力資本的投資和增加個(gè)人參與經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)才具有可行性［2］（P45-53）。因此，隨著國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的加劇，福利國(guó)家應(yīng)該將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向人力資本投資這一方向。泰勒-古柏將自己的這些觀點(diǎn)稱(chēng)之為“新福利主義”。

“社會(huì)投資”理念被另一位社會(huì)政策學(xué)者、美國(guó)華盛頓大學(xué)的邁克爾·謝諾登（Michael Sherraden）教授進(jìn)一步發(fā)展為“資產(chǎn)為本的社會(huì)政策”。在1990年出版的《窮人與資產(chǎn)》一書(shū)中，他首次提出了“資產(chǎn)為本”的社會(huì)政策觀，主張社會(huì)政策的重點(diǎn)不應(yīng)再放在傳統(tǒng)的收入再分配上，而是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)授權(quán)于個(gè)人，促進(jìn)個(gè)人資產(chǎn)的長(zhǎng)期積累，以推動(dòng)個(gè)人、家庭和社區(qū)的發(fā)展，并以這種發(fā)展構(gòu)成社會(huì)整體的長(zhǎng)期發(fā)展［3］（P9-10）。邁克爾·謝諾登認(rèn)為擁有資產(chǎn)除了能延遲人們的消費(fèi)以外，還可能產(chǎn)生其他積極的影響，包括更明確的未來(lái)觀、更穩(wěn)定的家庭、更多的人力資本投資、更妥善的財(cái)產(chǎn)管理、更積極的社區(qū)參與等。資產(chǎn)為本的社會(huì)政策的提出，在全球掀起了一場(chǎng)從理念到實(shí)踐的社會(huì)政策革命。加利福尼亞大學(xué)伯克利分校的尼爾·吉爾伯特（Neil Gilbert）教授評(píng)價(jià)道：資產(chǎn)形成社會(huì)政策開(kāi)拓了重要的分析思路，對(duì)傳統(tǒng)的反貧困福利措施和思想提出了挑戰(zhàn)，將社會(huì)政策的討論提升到一個(gè)新的水平［3］（P9-10）。預(yù)言資產(chǎn)形成福利政策在世界很多國(guó)家和地區(qū)獲得響應(yīng)，例如美國(guó)1998年頒布《聯(lián)邦獨(dú)立資產(chǎn)法》，很多州實(shí)行個(gè)人發(fā)展賬戶(hù)政策；英國(guó)于2005年建立了兒童信托基金；加拿大、澳大利亞及烏干達(dá)等國(guó)家近年也開(kāi)展個(gè)人發(fā)展賬戶(hù)及類(lèi)似項(xiàng)目；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)臺(tái)北市2000年開(kāi)始實(shí)驗(yàn)家庭發(fā)展賬戶(hù)等［4］（P1-17）。

國(guó)際社會(huì)政策學(xué)界真正明確及系統(tǒng)地提出“發(fā)展型社會(huì)政策”的是美國(guó)社會(huì)政策學(xué)者米奇利（James Midgley）。他在探討發(fā)展中國(guó)家社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)代意義的發(fā)展觀和社會(huì)政策的本質(zhì)結(jié)合起來(lái)，提出社會(huì)政策的“發(fā)展型模型”或者是“社會(huì)發(fā)展”視角，并且堅(jiān)持認(rèn)為發(fā)展型社會(huì)政策作為一種消除社會(huì)福利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間裂痕的新方法，不僅適用于南方國(guó)家，也應(yīng)該被工業(yè)國(guó)家采納。之所以這樣，是因?yàn)榘l(fā)展型社會(huì)政策包含這樣一些重要理念：社會(huì)變遷和社會(huì)進(jìn)步；社會(huì)干預(yù)和集體行為；普遍主義、平等和社會(huì)包容；協(xié)調(diào)社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策；等等。這些理念在實(shí)踐中體現(xiàn)為系列“社會(huì)投資”行為，如投資于人力資本、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)計(jì)劃、社會(huì)資本、資產(chǎn)發(fā)展、社會(huì)計(jì)劃；消除經(jīng)濟(jì)參與屏障等［5］（P163-175）。米奇利還認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)政策的研究局限于對(duì)工業(yè)社會(huì)及其問(wèn)題的分析，形成了各種有關(guān)資本主義福利國(guó)家的分析范式。顯然，這些以資本主義國(guó)家為背景的研究范式并不適合用來(lái)分析發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)政策，部分學(xué)者欲圖尋求新的解釋范式。發(fā)展型社會(huì)政策出現(xiàn)亦可視為是對(duì)社會(huì)政策發(fā)展過(guò)程中的“工業(yè)國(guó)家社會(huì)政策偏好”的一種反省。米奇利樂(lè)觀地預(yù)測(cè)，在社會(huì)政策研究領(lǐng)域，剩余型和制度型的陳舊分類(lèi)會(huì)被追求普惠的、發(fā)展型社會(huì)政策思路所取代，因?yàn)?，發(fā)展型社會(huì)政策思路是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)政策思路的重大轉(zhuǎn)變，從以消費(fèi)和維持為導(dǎo)向的服務(wù)轉(zhuǎn)向提高能力、投資于民、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)參與和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)［5］（P163）。由此可見(jiàn)，發(fā)展型社會(huì)政策為我們提供了一種既能回應(yīng)對(duì)社會(huì)福利開(kāi)支損傷經(jīng)濟(jì)的擔(dān)憂(yōu)，又能與迅速變化的全球經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的分析視角。

20世紀(jì)90年代后期，社會(huì)政策研究的另一個(gè)重要變化是對(duì)“社會(huì)”一詞特殊含義的探究，以及由此引發(fā)的對(duì)社會(huì)政策相對(duì)從屬于經(jīng)濟(jì)政策的質(zhì)疑，人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)成就是人類(lèi)福祉的必要條件而非充分條件。社會(huì)質(zhì)量化理論就是這種探究的成果之一。社會(huì)質(zhì)量被界定為“民眾在提升其福祉和個(gè)人潛能的條件下，能夠參與社區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的程度”［6］（P7），社會(huì)質(zhì)量作為政策性概念首先在歐盟的施政綱領(lǐng)中出現(xiàn)，2000年歐盟發(fā)表的《社會(huì)政策議程》中，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策及就業(yè)政策之間的動(dòng)態(tài)互動(dòng)，聲稱(chēng)“一條關(guān)鍵的啟示是，增長(zhǎng)并非目的本身，而僅僅是使所有人都能夠享有更好的生活水準(zhǔn)的手段?！保?］（P14）但是社會(huì)質(zhì)量理論的主要倡導(dǎo)者艾倫·沃克（Alan Walker）批評(píng)道，由于將增強(qiáng)生產(chǎn)要素的作用作為社會(huì)政策發(fā)展的一種指導(dǎo)原則，《社會(huì)政策議程》依然體現(xiàn)了那種由來(lái)已久的社會(huì)政策相對(duì)于經(jīng)濟(jì)政策的從屬性，它不過(guò)將社會(huì)政策之于經(jīng)濟(jì)政策的“婢女”角色，變成“社會(huì)政策是一種生產(chǎn)要素”，因而社會(huì)政策的未來(lái)，顯示出一種越來(lái)越附屬于經(jīng)濟(jì)的傾向［8］（P3）。這無(wú)疑只關(guān)注社會(huì)政策的工具性?xún)r(jià)值，而忽視了它的目標(biāo)性?xún)r(jià)值，比如解決社會(huì)問(wèn)題，創(chuàng)造一個(gè)更公平的社會(huì)等。有鑒于此，艾倫·沃克提出社會(huì)質(zhì)量化理論，其核心是認(rèn)為社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策都從屬于社會(huì)質(zhì)量。為了達(dá)到可接受的社會(huì)質(zhì)量水準(zhǔn)，必須滿(mǎn)足四個(gè)條件：其一，人們必須有機(jī)會(huì)獲得社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障——不管是來(lái)自就業(yè)還是來(lái)自社會(huì)保障——以便使自己免于貧困和其他形式的物質(zhì)剝奪。其二，在勞動(dòng)力市場(chǎng)之類(lèi)的主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度中，人們必須體驗(yàn)社會(huì)融入，或使其所遭受的社會(huì)排斥最小化。其三，人們應(yīng)能夠生活在以社會(huì)整合為特征的社區(qū)和社會(huì)中。其四，人們必須在一定程度上自主并被賦予一定的權(quán)能，以便在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的急劇變遷面前，有能力全面參與。這四個(gè)基本條件決定了社會(huì)關(guān)系朝社會(huì)質(zhì)量方向發(fā)展的機(jī)會(huì)。滿(mǎn)足這四個(gè)條件，人們才能獲得社會(huì)質(zhì)量能力：社會(huì)質(zhì)量理論對(duì)社會(huì)政策的價(jià)值在于，它提供了使需求、政策行動(dòng)者和政策三者聯(lián)系起來(lái)的必不可少的連接［8］（P27）?？梢?jiàn)，社會(huì)質(zhì)量化理論的最大貢獻(xiàn)，在于提醒人們?nèi)绻晃稄?qiáng)調(diào)社會(huì)政策的社會(huì)投資功能，只會(huì)依舊囿于為經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)的陷阱，而忽視了本身的價(jià)值追求和社會(huì)目標(biāo)。

以上是國(guó)外發(fā)展型社會(huì)政策研究的幾種代表性理論，香港學(xué)者梁祖彬教授曾對(duì)近年發(fā)展型社會(huì)政策研究進(jìn)行過(guò)總結(jié)，認(rèn)為它們包括了這樣一些共同觀點(diǎn)：（1）社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)該互相融合、互相補(bǔ)充；（2）社會(huì)政策應(yīng)該以社會(huì)投資為導(dǎo)向，尋求多種方式來(lái)發(fā)展社會(huì)資本與人力資本，從而提高人們參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力；（3）政府、私營(yíng)組織和公民社會(huì)組織之間必須圍繞社會(huì)的整體目標(biāo)展開(kāi)合作，做出各自的貢獻(xiàn)［9］。這一總結(jié)無(wú)疑是比較準(zhǔn)確的，這些新的社會(huì)政策理論和觀點(diǎn)的涌現(xiàn)，表明當(dāng)今國(guó)際社會(huì)政策學(xué)界對(duì)福利國(guó)家的爭(zhēng)論已經(jīng)漸漸平息，人們開(kāi)始將討論的重心移向“社會(huì)政策也具有生產(chǎn)性”這一主題上來(lái)，社會(huì)政策不再被視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“婢女”，而是被當(dāng)作跟經(jīng)濟(jì)政策一樣具有同等發(fā)展效應(yīng)的干預(yù)策略。這種新的社會(huì)政策思維已經(jīng)開(kāi)始影響到各國(guó)的施政綱領(lǐng)，例如歐盟1998年提出了一系列改革措施：實(shí)行積極就業(yè)政策，加強(qiáng)社會(huì)凝聚力，改善社會(huì)保護(hù)制度，以及促進(jìn)社會(huì)包容等［10］（P36-48）。

二、國(guó)內(nèi)發(fā)展型社會(huì)政策探討

20世紀(jì)90年代之前，中國(guó)有社會(huì)政策實(shí)踐之實(shí)而無(wú)社會(huì)政策研究之名。20世紀(jì)90年代后期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)創(chuàng)造巨大物質(zhì)財(cái)富的同時(shí)，各種社會(huì)矛盾日益激化，三農(nóng)問(wèn)題、城市貧困、農(nóng)民工問(wèn)題、失業(yè)現(xiàn)象等進(jìn)一步加劇，而傳統(tǒng)社會(huì)政策在應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題時(shí)顯得相當(dāng)乏力。新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)政府倡導(dǎo)建設(shè)和諧社會(huì)、實(shí)行公平公正的發(fā)展等，為社會(huì)政策研究帶來(lái)新的機(jī)遇。學(xué)界開(kāi)始積極引進(jìn)國(guó)外前沿理論，以促進(jìn)我國(guó)的社會(huì)政策學(xué)科建設(shè)，例如將社會(huì)質(zhì)量理論作為新視角討論和諧社會(huì)建設(shè)［11］，分析“福利三角”范式［12］，論述社會(huì)投資思想對(duì)我國(guó)福利政策的啟示［13］，介紹國(guó)外的新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)理論及社會(huì)政策調(diào)整對(duì)我國(guó)的借鑒意義［14］等。彭華民等學(xué)者還編著了《西方社會(huì)福利理論前沿：論國(guó)家、社會(huì)、體制與政策》一書(shū)，對(duì)國(guó)外社會(huì)福利前沿理論進(jìn)行了系統(tǒng)的介紹［15］。在學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外前沿理論的基礎(chǔ)上，國(guó)內(nèi)學(xué)者也試圖構(gòu)建中國(guó)的社會(huì)政策研究范式。

在發(fā)展型社會(huì)政策的討論方面，徐道穩(wěn)在對(duì)其理論來(lái)源的梳理的基礎(chǔ)上，提出建構(gòu)中國(guó)發(fā)展型社會(huì)政策應(yīng)該堅(jiān)持以公正為基礎(chǔ)、以民主為手段、以自由為目的的原則［16］。張秀蘭、徐月賓則將發(fā)展型社會(huì)政策作為一種理論框架來(lái)構(gòu)建中國(guó)的社會(huì)政策，認(rèn)為發(fā)展型社會(huì)政策不僅代表了一種社會(huì)政策思維模式的轉(zhuǎn)變，也是中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展的未來(lái)選擇。他們認(rèn)為發(fā)展型社會(huì)政策的基本理念有四個(gè)：（1）在政策重點(diǎn)上，關(guān)注對(duì)人力資本的投資，以及勞動(dòng)力人群能否順利進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)；（2）在社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展；（3）在基本功能上，社會(huì)政策是對(duì)社會(huì)的投資，是增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的手段；（4）在思維方式上，強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行“上游干預(yù)”，重視中長(zhǎng)期戰(zhàn)略。在此基礎(chǔ)上，他們還提出了構(gòu)建中國(guó)發(fā)展型社會(huì)政策的基本思路：（1）改善農(nóng)村辦學(xué)條件，提高農(nóng)村教育質(zhì)量；（2）加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的干預(yù)；（3）建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度及覆蓋全民的醫(yī)療社會(huì)保障制度；（4）建設(shè)普惠型的社會(huì)福利制度等［17］（P7-30）。林閩鋼也在對(duì)其理論來(lái)源進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，指出發(fā)展型社會(huì)政策與社會(huì)投資型福利有著相同的理論基礎(chǔ)，即社會(huì)民主主義的回歸及超越左與右的“第三條道路”，它們的共同點(diǎn)是注重教育和培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)人力資本投資［18］（P51-68）。王思斌將發(fā)展型社會(huì)政策視為我國(guó)處于發(fā)展中國(guó)家行列和存在大規(guī)模貧困群體的狀況下的一種理性的社會(huì)政策選擇，認(rèn)為實(shí)行發(fā)展型社會(huì)政策有如下意涵：第一，政府對(duì)改革和社會(huì)變遷中出現(xiàn)的貧困現(xiàn)象負(fù)責(zé)，政府是負(fù)責(zé)任的政府，是關(guān)心民生的政府。第二，政府要通過(guò)投資增強(qiáng)有勞動(dòng)能力的失業(yè)群體的能力，創(chuàng)造條件促進(jìn)就業(yè)，而不是單純救助。第三，即使向失去勞動(dòng)能力的群體提供福利也要考慮其發(fā)展問(wèn)題［19］。

“資產(chǎn)為本的社會(huì)政策”也引起國(guó)內(nèi)學(xué)者的關(guān)注。楊團(tuán)認(rèn)為，社會(huì)政策科學(xué)的研究目前正處于科學(xué)革命的階段，它表現(xiàn)為資產(chǎn)為本的社會(huì)政策公開(kāi)挑戰(zhàn)已經(jīng)定格的傳統(tǒng)的收入為本的社會(huì)政策范式，正在提出新的觀察、研究社會(huì)貧困與社會(huì)福利問(wèn)題的角度、視野和參照框架［20］。唐鈞將資產(chǎn)社會(huì)政策作為一種分析框架，應(yīng)用于建設(shè)“基礎(chǔ)—整合的社會(huì)保障制度”的研究中，認(rèn)為所有的社會(huì)保障項(xiàng)目都分成基礎(chǔ)的和補(bǔ)充的兩個(gè)部分，政府的責(zé)任是確?；旧钏?，而補(bǔ)充項(xiàng)目可以以資產(chǎn)建設(shè)為本。從這個(gè)分析框架出發(fā)，他具體論述了在社會(huì)保險(xiǎn)制度和社會(huì)救助制度以資產(chǎn)為本的改革思路和措施［21］。孫炳耀對(duì)資產(chǎn)為本的社會(huì)政策的理論意義進(jìn)行了初步的分析，認(rèn)為以資產(chǎn)為直接目標(biāo)的社會(huì)政策，可以運(yùn)用其特有的政策工具，以較低的公共成本激勵(lì)個(gè)人資產(chǎn)形成，增強(qiáng)個(gè)人自我保障能力，形成社會(huì)保障積累資金，減少社會(huì)保障公共轉(zhuǎn)移支付，還可以對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)產(chǎn)生積極的外部效應(yīng)［22］。王思斌從社會(huì)資本的角度分析了混合福利體制中“誘導(dǎo)性社會(huì)資本”的建立對(duì)于提高弱勢(shì)人群的社會(huì)資本的重要意義，并進(jìn)一步指出社會(huì)資本是可以建構(gòu)的，在實(shí)施社會(huì)保障的過(guò)程中誘發(fā)社會(huì)資本具有社會(huì)投資的意義［23］。

以上討論為中國(guó)發(fā)展型社會(huì)政策的理論建構(gòu)奠定了初步基礎(chǔ)，然而，這些討論基本上還停留于“應(yīng)然”層面，沒(méi)有涉及“實(shí)然”層面，因而無(wú)法把握其本土適用性。近年一些學(xué)者開(kāi)始基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)探討發(fā)展型社會(huì)政策：葛道順通過(guò)對(duì)大連市社區(qū)公共服務(wù)社的政策實(shí)驗(yàn)案例的分析，探討不同關(guān)系組合對(duì)弱勢(shì)群體社會(huì)資本重建的意義，證明“高整合—高鏈結(jié)”的自組織是弱勢(shì)群體緩解自我排斥、促進(jìn)社會(huì)融合的有效方法，也是弱勢(shì)群體人力資本和社會(huì)資本積累的基本途徑［24］。張時(shí)飛通過(guò)對(duì)新疆呼圖壁縣保險(xiǎn)證質(zhì)押借款項(xiàng)目發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的考察，認(rèn)為以資產(chǎn)為本的社會(huì)政策理念有可能成為破解我國(guó)農(nóng)保工作困局的重要思路，在現(xiàn)行農(nóng)保制度中引入資產(chǎn)建設(shè)要素，讓農(nóng)民直接參與個(gè)人帳戶(hù)資產(chǎn)的管理與運(yùn)營(yíng)，有可能開(kāi)啟我國(guó)農(nóng)保工作穩(wěn)步推進(jìn)的新局面［25］。錢(qián)寧從社會(huì)工作視角出發(fā)，在對(duì)少數(shù)民族社區(qū)發(fā)展中的新貧困問(wèn)題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，認(rèn)為一個(gè)貧困的少數(shù)民族農(nóng)村社區(qū)，在面臨外部社會(huì)的沖擊和內(nèi)部社區(qū)關(guān)系緊張與沖突的情況下，只有通過(guò)社區(qū)能力建設(shè)，走以社區(qū)能力建設(shè)為中心的內(nèi)源發(fā)展道路，才能使農(nóng)村在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中獲得自我發(fā)展的機(jī)會(huì)與能力［26］。張和清等在社區(qū)發(fā)展實(shí)踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)出一種優(yōu)勢(shì)視角下的農(nóng)村社會(huì)工作實(shí)踐模式，此模式以能力建設(shè)和資產(chǎn)建立為核心，強(qiáng)調(diào)如何利用社會(huì)工作的介入手法和策略，發(fā)掘農(nóng)村當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和民眾所擁有的資產(chǎn)和能力，從而使得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和民眾成為農(nóng)村發(fā)展的真正主體［27］。以上這些研究的最大價(jià)值在于將發(fā)展型社會(huì)政策的理念及策略用之于實(shí)踐，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了初步的理論探討，代表著發(fā)展型社會(huì)政策本土化的一種可貴探索。然而，這些研究還缺乏系統(tǒng)的論證，結(jié)論顯得單薄，還需進(jìn)一步進(jìn)行提煉和總結(jié)。

三、發(fā)展型社會(huì)政策的理論貢獻(xiàn)

從目前的研究狀況看，發(fā)展型社會(huì)政策尚未發(fā)展成為一種成熟的理論，其理論體系還需進(jìn)一步建構(gòu)和完善，正如米奇利所說(shuō)，發(fā)展型社會(huì)政策仍然處于社會(huì)政策學(xué)者的爭(zhēng)論之中，同其他規(guī)范性視角相比，它不夠嚴(yán)謹(jǐn)也不夠明確，不同學(xué)術(shù)著作對(duì)之有不同的定義，且各種干預(yù)項(xiàng)目從制定到實(shí)施也都大相徑庭，發(fā)展型社會(huì)政策經(jīng)常被看作社會(huì)政策領(lǐng)域內(nèi)一種折中主義和實(shí)用主義的方法［28］。但是從它催生“范式革命”這一個(gè)結(jié)果出發(fā)，我們認(rèn)為發(fā)展型社會(huì)政策至少在三個(gè)方面對(duì)社會(huì)政策的發(fā)展做出了根本性的理論貢獻(xiàn)：其一，在價(jià)值理念方面，實(shí)現(xiàn)工具性?xún)r(jià)值與目標(biāo)性?xún)r(jià)值的統(tǒng)一；其二，在實(shí)踐策略方面，實(shí)現(xiàn)整體性進(jìn)步和差別性對(duì)待的統(tǒng)一；第三，在社會(huì)目標(biāo)方面，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)一。正是這三方面的統(tǒng)一，使發(fā)展型社會(huì)政策完成了對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)政策的超越。

在價(jià)值理念方面，實(shí)現(xiàn)工具性?xún)r(jià)值和目標(biāo)性?xún)r(jià)值的統(tǒng)一。社會(huì)政策的基本價(jià)值包括兩部分，一是工具性或?qū)嵱眯詢(xún)r(jià)值，二是目標(biāo)性或終極性?xún)r(jià)值。諸如利益、需要、權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等均屬工具性或?qū)嵱眯缘膬r(jià)值，而自由、平等、正義等則是終極性或目標(biāo)性的價(jià)值，前者代表著人們對(duì)一些社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的理解與分析，而后者代表著人們對(duì)人的價(jià)值和社會(huì)理想的追求。這兩類(lèi)價(jià)值是所有社會(huì)政策都堅(jiān)持的。在社會(huì)政策研究中，價(jià)值探討屬于福利哲學(xué)層面的工作，“福利哲學(xué)通過(guò)對(duì)這些基本價(jià)值的分析與解釋?zhuān)U述他對(duì)人的需要及社會(huì)福利的可能性的看法，為社會(huì)政策及人們的福利實(shí)踐提供指導(dǎo)性的意見(jiàn)或理論依據(jù)。”［29］（P13）然而傳統(tǒng)社會(huì)政策在討論這兩類(lèi)價(jià)值時(shí)要么將二者進(jìn)行割裂，要么混淆二者的區(qū)別。發(fā)展型社會(huì)政策通過(guò)重構(gòu)社會(huì)發(fā)展觀，將工具性?xún)r(jià)值和目標(biāo)性?xún)r(jià)值統(tǒng)一起來(lái)。這一工作很大程度上是印度經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）完成的。阿馬蒂亞·森提將發(fā)展視為擴(kuò)展人們享有的實(shí)質(zhì)自由的過(guò)程，同時(shí)又將人的自由視為發(fā)展的條件，通過(guò)對(duì)二者辯證關(guān)系的剖析將社會(huì)政策從傳統(tǒng)的狹隘的發(fā)展觀中擺脫出來(lái)，構(gòu)建了“以自由看待發(fā)展”的新發(fā)展觀，“對(duì)發(fā)展的恰當(dāng)定義，必須遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越財(cái)富的積累和國(guó)民生產(chǎn)總值以及其他與收入有關(guān)的變量的增長(zhǎng)。這并非忽視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性，而是我們必須超越它?！保?0］（P10）完成這種超越的實(shí)質(zhì)，是將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展協(xié)同起來(lái)，共同推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步。超越的目的也是為了“將實(shí)現(xiàn)自由發(fā)展成為一種社會(huì)的承諾”，為此阿馬蒂亞·森將自由進(jìn)一步區(qū)分為工具性自由與實(shí)質(zhì)性自由。工具性自由包括政治自由、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)機(jī)會(huì)、透明性保證、防護(hù)性保障等，它們是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性自由的條件。而實(shí)質(zhì)性自由是一個(gè)人有能力選擇自己有理由珍視的生活的自由。為了能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性自由，社會(huì)政策就必須以增強(qiáng)人們的可行能力為最高目標(biāo)，所謂可行能力（capability）是指一個(gè)人“有可能實(shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性活動(dòng)組合”，而“功能性活動(dòng)”是反映“一個(gè)人認(rèn)為值得去做或達(dá)到的多種多樣的事情或狀態(tài)?！卑ⅠR蒂亞·森指出，“有價(jià)值的功能性活動(dòng)的種類(lèi)很多，從很初級(jí)的要求，如有足夠的營(yíng)養(yǎng)和不受可以避免的疾病之害，到非常復(fù)雜的活動(dòng)或者個(gè)人的狀態(tài)，如參與社區(qū)生活和擁有自尊?！保?0］（P83-87）這些功能性活動(dòng)是實(shí)質(zhì)自由的具體實(shí)現(xiàn)，人們只有完成這些功能性活動(dòng)，才能真正享有實(shí)質(zhì)自由，實(shí)現(xiàn)真正的發(fā)展。顯然，阿馬蒂亞·森通過(guò)辯證地剖析自由與發(fā)展、工具性自由與實(shí)質(zhì)性自由、功能性活動(dòng)與可行能力之間的關(guān)系，從福利哲學(xué)的高度將工具性?xún)r(jià)值和目標(biāo)性?xún)r(jià)值進(jìn)行了統(tǒng)一，在價(jià)值理念上完成了對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)政策的超越。

在實(shí)踐策略方面，實(shí)現(xiàn)整體性干預(yù)和差別性對(duì)待的統(tǒng)一。通常有三種傳統(tǒng)的社會(huì)干預(yù)手段幫助人們實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利：政府干預(yù)，社會(huì)工作及社會(huì)慈善活動(dòng)。除此之外，還有第四種實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的途徑，即社會(huì)發(fā)展。與傳統(tǒng)干預(yù)手段不同，社會(huì)發(fā)展不是通過(guò)提供物品或服務(wù)，也不是通過(guò)治療或改造方式與個(gè)人打交道，而是聚焦于社區(qū)或社會(huì)，聚焦于更廣泛的社會(huì)過(guò)程與結(jié)構(gòu)，通過(guò)將社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策融合起來(lái)，更好地實(shí)現(xiàn)人們的福利。這一特征使社會(huì)發(fā)展作為一種社會(huì)干預(yù)跟傳統(tǒng)干預(yù)方法從本質(zhì)上區(qū)別開(kāi)來(lái)，也就是更加注重提供預(yù)防性而非補(bǔ)救性的社會(huì)干預(yù)。米奇利認(rèn)為社會(huì)發(fā)展因?yàn)榫哂蟹e極干預(yù)、致力于進(jìn)步、宏觀聚焦、全面性質(zhì)、將社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策融合、社會(huì)空間聚焦以及能采眾家之長(zhǎng)，而成為當(dāng)今最具包容性的促進(jìn)福利的手段［31］。一般而言社會(huì)發(fā)展在三個(gè)層面實(shí)施干預(yù)：政府實(shí)施的社會(huì)發(fā)展，主要以集體主義和國(guó)家主義為意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)，通過(guò)國(guó)家干預(yù)對(duì)有需要的人群提供保護(hù)，在實(shí)踐中形成制度型福利政策；社區(qū)實(shí)施的社會(huì)發(fā)展，采用社群主義或平民主義為價(jià)值理念，主張社區(qū)自主或社區(qū)自治，后來(lái)也強(qiáng)調(diào)社區(qū)行動(dòng)和社區(qū)參與的發(fā)展模式；個(gè)人實(shí)施的社會(huì)發(fā)展，主要以個(gè)人主義或市場(chǎng)自由主義為理論指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由是實(shí)現(xiàn)福利的最大保障，充分發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制能幫助人們實(shí)現(xiàn)最大的福利。這三個(gè)層次的干預(yù)為實(shí)現(xiàn)人們的福利提供了保障，然而也會(huì)造成重復(fù)干預(yù)或干預(yù)無(wú)效。為了實(shí)施更有效的干預(yù)，發(fā)展型社會(huì)政策將這三個(gè)層面綜合起來(lái)，形成一種整體性的實(shí)踐策略，實(shí)現(xiàn)包容多種因素、顧及全民利益的整體性社會(huì)進(jìn)步。這一種實(shí)踐策略被米奇利從理論上進(jìn)行了提煉，稱(chēng)之為社會(huì)發(fā)展的“制度性視角”。需要指出的是，包容性或整體性發(fā)展是重要的，但對(duì)之過(guò)分強(qiáng)調(diào)也會(huì)導(dǎo)致忽視特殊問(wèn)題及特殊需要。對(duì)此發(fā)展型社會(huì)政策提出“積極性差別對(duì)待”及“優(yōu)先區(qū)域”的原則，明確主張要特別關(guān)注貧困社區(qū)，包括城市貧民區(qū)、偏遠(yuǎn)困乏的鄉(xiāng)村社區(qū)等，在干預(yù)策略上進(jìn)行傾斜，幫助這些社區(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展，“社會(huì)發(fā)展干預(yù)手段應(yīng)該在更為廣泛的發(fā)展背景下對(duì)這些地方加以重視，也即‘積極區(qū)別對(duì)待’或‘優(yōu)先區(qū)域’政策。”［32］（P179）總之，發(fā)展型社會(huì)政策既強(qiáng)調(diào)整體性及全面性的實(shí)踐策略，也強(qiáng)調(diào)特殊性及針對(duì)性的社會(huì)干預(yù)，通過(guò)實(shí)現(xiàn)整體性進(jìn)步和積極差別性對(duì)待的統(tǒng)一，完成對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)政策的超越。

在社會(huì)目標(biāo)方面，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)一。跟傳統(tǒng)社會(huì)政策一樣，發(fā)展型社會(huì)政策的社會(huì)目標(biāo)也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利，但是社會(huì)福利的內(nèi)涵已經(jīng)有很大擴(kuò)展，不再簡(jiǎn)單地視為物質(zhì)方面的“擁有”，而是包括社會(huì)問(wèn)題得到控制、需求得到滿(mǎn)足、及發(fā)展機(jī)會(huì)得到保障三方面。這種社會(huì)福利更代表著一種良好的社會(huì)狀態(tài)，而非簡(jiǎn)單的收入或消費(fèi)能力的提高。為了實(shí)現(xiàn)這種良好的社會(huì)狀態(tài)，發(fā)展型社會(huì)政策力圖糾正“扭曲發(fā)展”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面進(jìn)步。與傳統(tǒng)社會(huì)政策只關(guān)注再分配的領(lǐng)域、因而對(duì)片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成的“扭曲發(fā)展”無(wú)能為力的狀況不同，發(fā)展型社會(huì)政策試圖將社會(huì)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)協(xié)同起來(lái)，將二者視為一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程的有機(jī)構(gòu)成部分，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步是一枚硬幣的兩面，雖然承認(rèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)進(jìn)步的前提，但充其量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)只是社會(huì)進(jìn)步的充分條件而非必要條件，所以經(jīng)濟(jì)發(fā)展如果沒(méi)有同時(shí)改善整體人口的社會(huì)福利，也就毫無(wú)意義。在這種發(fā)展觀的指導(dǎo)下，發(fā)展型社會(huì)政策主張?jiān)诮?jīng)濟(jì)政策中加入“社會(huì)”維度，以及在社會(huì)政策中加入“發(fā)展”維度。而要在社會(huì)政策中加入“發(fā)展”維度，就必須進(jìn)行積極干預(yù)，進(jìn)行社會(huì)投資。正如前文介紹的，這是發(fā)展型社會(huì)政策研究者所共同堅(jiān)持的主張，例如古比堅(jiān)持社會(huì)政策應(yīng)該重視人力資本投資，提高人的能力和機(jī)會(huì)；吉登斯倡導(dǎo)建立建構(gòu)積極福利社會(huì)，建設(shè)“社會(huì)投資國(guó)家”；米奇利主張超越傳統(tǒng)的剩余型模式或制度型模式的極端選擇，建立“發(fā)展型福利模式”等，艾倫·沃克的社會(huì)質(zhì)量建設(shè)等，都屬于進(jìn)行積極干預(yù)和加強(qiáng)社會(huì)投資的具體論述。社會(huì)投資主要包括人力資本投資、社會(huì)資本投資、消除制度屏障、資產(chǎn)建設(shè)等形式。在發(fā)展型社會(huì)政策視野下，社會(huì)投資不是一個(gè)被動(dòng)發(fā)展的過(guò)程，而是在政府主導(dǎo)下發(fā)動(dòng)各方力量進(jìn)行積極干預(yù)的過(guò)程。正是由于主張?jiān)诮?jīng)濟(jì)政策中加入“社會(huì)”維度，同時(shí)在社會(huì)政策中加入“發(fā)展”維度，發(fā)展型社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)一，在社會(huì)目標(biāo)方面完成對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)政策的超越。

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The New Advance of Contemporary Developmental Social Policy Study and Its Theoretical Contributions

QIAN Ning，CHEN Li-zhou
（School of Public Administration，Yunnan University，Kunming，Yunnan 650091，China）

Since the 1990s，an important change of social policy study is that the researchers begin to enjoy the Developmental Social Policy as a new research paradigm，and it causes a paradigm revolution.Its main contribution is developing the social policy from a social redistribution to a social investment，which completely changes the situation of the economic policy plays leading role and social policy plays secondary role.So it surpasses the traditional social policy on the value,practiced strategy，and social goals.

developmental social policy；social investment；asset building；paradigm revolution

C912.67

A

1000-2529（2011）04-0085-05

2011-01-15

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“社會(huì)福利制度創(chuàng)新與社會(huì)工作職業(yè)化”（06BSH050）

錢(qián) 寧（1954-），男，云南昆明人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；陳立周（1975-），男，云南騰沖人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。

（責(zé)任編校：文 泉）