祝全永

(華南理工大學 思想政治學院，廣東 廣州 510640)

一、當前我國新農村建設亟需拓展農民政治參與能力

我國是一個農業(yè)大國，農民占我國人口的絕大多數。從宏觀整體的視野來看，中國農業(yè)、農村和農民的“三農”變遷是中國社會最深刻的變化，是最有歷史意義的變遷。而農民的變遷才是其中“變遷之最”。嶄新的21世紀中國政治發(fā)展能否取得實質性的成果，在很大程度上取決于中國農村基層民主政治能否取得真正的發(fā)展，取決于中國農民政治參與行為和政治參與能力的拓展程度和水平。所謂“農民政治參與”，是指農民為了實現自身的利益與要求，通過各種合法和非法的方式和渠道以影響政治過程的行為。改革開放30年來中國農村基層民主政治建設實踐表明，農民的政治參與意識明顯增強，通過選舉活動、接觸活動、信訪活動、投訴活動、行政訴訟等方法和手段積極參與政治，極大地推進了中國特色社會主義民主政治的持續(xù)快速健康發(fā)展。然而，當前我國農民政治參與的程度和水平仍然很低，但是比較以前有顯著提高，主要表現為基本上是手段性參與，非制度化參與有擴大的危險，非制度化參與、抗議性參與和暴力參與往往合而為一。[1]251-255由于中國農民的現代化歷程還比較短暫，再加上種種因素的制約，當前中國農民的政治參與不可避免會存在一些問題。農民政治參與中存在的問題，不僅僅是破壞鄉(xiāng)村民主，更重要的是會危及到農村乃至整個社會的穩(wěn)定與發(fā)展。恰如當代美國政治學家塞繆爾·亨廷頓所指出的那樣：“政治現代性的來源是城市，政治安定的來源是農村”。“倘若政府要享有一點點安寧，這就需要農村的實質性支持。如果一個政府沒能得到農村的支持，就沒有安定的可能性。[2]256-257鄧小平同志亦曾指出：“農村人口占我國人口的百分之八十，整個政治局勢就不穩(wěn)定?！盵3]237

中共十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》指出：“建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務。要按照生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的要求，堅持從各地實際出發(fā)，尊重農民意愿，扎實穩(wěn)步推進新農村建設。”[4]8農民是新農村建設的主體力量和直接受益者，對基層民主有直接認同感，只有充分尊重農民意愿，真正樹立農民主體地位，切實保護和落實農民政治權利，社會主義新農村建設才會擁有永不枯竭的力量源泉。反之，如果削弱農民新農村建設中的主體地位，削減農民新農村建設中的主體作用，導致“政府熱而農民冷”的現象，新農村建設只會流于形式，最終無疾而終。只有讓農民把新農村建設當作他們自己的事業(yè)來做，才能使新農村建設爆發(fā)出真正強大而持久的生命活力。譬如，韓國“新村運動”就特別注重積極主動創(chuàng)造性地激發(fā)農民的主體作用。韓國“新村運動”的歷史經驗表明，只有農村建設實現了安置由“從上到下”到“由下到上”的轉變，實現了由“外發(fā)”到“內發(fā)”的轉變，農村建設才能迸發(fā)持久而富有創(chuàng)造性的生命活力。

由上可知，“管理民主”是當前我國建設社會主義新農村的基本目標和要求之一，也是我國建設新農村的體制保障。而要真正實現農村管理民主，積極發(fā)揮農民的主體作用，主動推進農村基層民主政治建設，當務之急是規(guī)范推進農民的政治參與行為，提升拓展農民的政治參與能力。

二、當前制約我國農民政治參與能力拓展的因素分析

當前制約我國農民政治參與能力的因素主要有政治參與主體因素、客體因素和社會環(huán)境因素。

(一)制約農民政治參與能力拓展的主體因素

農民是新農村建設的主體，穩(wěn)步推進新農村建設的關鍵在于農民是否具有主體意識以及積極進取的政治參與行為和政治參與能力。那么如何才能真正確立規(guī)范農民的主體地位，培育增強農民的主體意識，積極發(fā)揮農民的主體作用，從而規(guī)范推進農民的政治參與行為，積極提升拓展農民的政治參與能力呢？

首先，我們必須了解農民真實的主體意識以及實際的政治參與行為。農民的主體意識包括農民對新農村建設重要性、長期性的感知(新農村建設感知)，如何發(fā)展現代農業(yè)、成為新型農民等的基本知識(新農村建設認知)，以及自覺承擔建設新農村義務的責任意識(新農村建設意識)。農民的政治參與行為是指農民從項目選擇到項目實施，以及項目成果分享這一全過程的介入，即政治參與行為既包括項目實施前的決策行為，項目實施中的執(zhí)行行為，還包括對項目的評估以及項目發(fā)展所取得成果的分享行為(簡稱項目實施后的維權行為)。[5]138-139

其次，我們必須根據農村人口統(tǒng)計特征對農民進行細分，判斷農民的主體意識與政治參與行為，并分析農民的主體意識與政治參與行為的影響因素。在此基礎上，根據農民主體意識與政治參與行為的總體狀況和內部差異，對特定的農民采取特定的引導政策。[5]138-139政策的科學制定和合理實施有助于實現以較低的政策成本獲得較好的政策收益，也是提高政策有效性的根本途徑。因此，對農民的主體意識與政治參與行為進行測度和分析是必要的。譬如，近年來，一些學者對我國農民主體意識與政治參與行為進行了調查研究，但多數研究僅是對農民主體意識與政治參與行為的現狀進行一般性描述。但是，正如上文所引用的參考材料顯示，西南大學經濟管理學院王釗和鄧宗兵教授在對重慶市新農村建設進行實地調查的基礎上，根據調查數據從新農村建設感知、新農村建設認知、新農村建設意識、項目實施前的決策行為、項目實施中的執(zhí)行行為、項目實施后的維權行為六大方面對農民主體意識與政治參與行為進行測度和分析。旨在解決兩個問題：一是測度農民在以上六大方面的總體狀況。二是考察不同農民在以上六大方面是否存在差異，即人口的統(tǒng)計特征(性別、年齡、學歷、家庭人均年收入、村人均年收入等)對以上六大方面是否存在影響。[5]138-139他們根據以上結論提出如下四條建議：第一，注重培養(yǎng)農民主體意識；第二，重視農民的能力建設，尤其是農民的政治參與能力建設；第三，引導并強化農民的政治參與行為；第四，考慮到農民個體屬性的差異，應有針對性地推出相應的政策。[6]11-15再次，必須清醒認識農民政治資源的占有程度直接關系到農民政治參與的程度和水平。目前，作為一個社會階級階層群體，中國農民由于其擁有的政治資源太少、接受文化教育水平普遍較低，這直接影響農民政治參與的程度和水平。

政治資源即政治財富。美國著名政治學家羅伯特·達爾認為：“政治資源是一個人可用于影響他人行為的手段。”[7]47政治資源多種多樣，最明顯的是財富、人數、文化水平、威望、職位、社會關系網絡以及談判技巧等。在以上幾個方面，農民除了人數眾多，但非常分散，被稱為“原子化”和“一袋馬鈴薯”，反而沒有組織優(yōu)勢。政治體系的力量和權威很大程度上依賴于自己所掌握和分配的資源。因此，誰掌握的政治資源多，誰就能獲得更多的話語權，其利益表達就有力量；反之，就會被無情地邊緣化，成為弱勢群體。農民大多數文化水平低，處于社會底層，至今還在為溫飽問題忙碌，缺乏掌握政治資源的經濟基礎、社會基礎與正常途徑。

改革開放以來，農民的社會階層構成和素質構成等發(fā)生了巨大變化，但其程度和水平仍然十分低下。大量的統(tǒng)計資料表明絕大多數農民教育文化水平不高，時至2000年我國文盲人口仍有8507萬，[8]其中大部分屬于農民階層?！拔拿な翘幵谡沃獾模蛔R字就不可有政治。”[9]200受教育的程度影響著政治參與的水平和質量，決定著現代民主政治的發(fā)展。受過良好教育的公民因為有健全的認知技巧，學歷高的公民政治關心程度也高，這在某種程度上強化著教育與政治參與的關系。相反，受教育程度低者在政治參與中往往處于不利地位，他們對現有的比較復雜的政治參與形式很難把握和利用。農民文化素質偏低不僅決定了他們對新的生產方式的排斥，對新思想新觀念的冷漠，決定著他們在生產經營上的封建保守，在精神生活上的愚昧落后，而且決定了他們對黨的路線方針政策認識上的偏差。教育文化素質不高的直接結果就是低質量的政治素質，甚至是不正當的政治參與行為。這使得農民在較高的政治參與熱情支配下易于采取一些非理性的、甚至是違法的政治參與行為。

(二)制約農民政治參與能力拓展的客體因素

在現代民主國家，公民的政治參與需要憑借一整套健全的制度來進行。我國農村基層民主制度不夠完善，沒有形成健全的政治參與民主運行機制和程序，這是影響和制約農民政治參與的客體因素。這些制度的不完善以及在實踐中的偏差必然阻礙農民有效的政治參與，抑制農民管理國家和社會、實現人民當家作主的積極性。現階段我國農民的制度化政治參與渠道主要有基層人民代表大會制度、村民自治制度和信訪制度。這些制度還不夠完善，無法滿足農民利益表達訴求和政治參與的需要，其主要表現如下三個方面：

一是基層人民代表大會制度還不健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為地方國家權力機關，是制度化民意表達的重要渠道。但目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度在具體的運行中仍存在著問題。如選舉中的候選人提名、確定制度還不夠完善。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力配置也影響人大功能的發(fā)揮。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力結構中，黨委地位最高，人大在實質上處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力邊緣，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不能對行政權力進行有效的監(jiān)督和制約；同時也難以反映農民利益要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為農民政治參與的常規(guī)渠道，由于體制性缺陷而難以充分發(fā)揮作用，從而影響了農民政治參與積極性的發(fā)揮。

二是村民自治制度還不完善，村民自治組織職能往往還不能充分發(fā)揮。村民自治制度是當前我國農民政治參與的重要渠道，經過50多年的發(fā)展，我國初步建立了適合農村特點的基層選舉制度和村民自治制度。但是，目前在村民自治方面還存在著一些問題。首先，村民自治受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預；其次，村民委員會的選舉存在著違規(guī)操作現象。

三是信訪制度還沒有從根本上滿足農民政治參與的制度化要求。信訪是農民為了反映他們的某種愿望和要求，以信件或上訪的形式與政府部門所進行的接觸活動，是國家化解廣泛社會矛盾的一種重要手段。然而，信訪本身未必就是解決問題的有效渠道。由于國家治理任務過于繁重，而遺留問題卻層出不窮，由于現代科層制普遍存在著推諉、拖延，更由于信訪部門在國家權力的設置中并非要害部門和實權部門，信訪在實踐中更多是作為國家的一種門面和安全閥機制而存在著。事實上，對于農民的信訪，只要不發(fā)生特別突出的事件，中央及省市信訪部門大都做些原則性的答復或批轉到縣鄉(xiāng)政府處理。目前，執(zhí)政黨和政府對干部的政績考核標準是“上訪率”而不是問題“解決率”。由于“上訪率”直接影響官員的仕途前程，因此，對于群眾上訪特別是集體越級上訪就被干部視為非常禁忌的事件。面對不斷發(fā)生的群眾上訪事件，有的干部將申訴上訪的農民視為“刁民”甚至“暴民”；有的則把農民向上級反映問題視為告“黑狀”；有的甚至把投訴視為犯罪，導致矛盾激化，刺激了農民越級上訪日趨激烈。

(三)制約農民政治參與能力拓展的社會環(huán)境因素

農民的政治參與還受到諸多社會環(huán)境因素的制約。譬如，經濟社會發(fā)展狀況，民主傳統(tǒng)習慣，宗族主義等。在一定的時空背景下，這些因素的負面影響嚴重制約了農民政治參與的熱情，甚至改變了農民政治參與的態(tài)度。

1.經濟社會發(fā)展落后

經濟社會發(fā)展狀況對政治參與的制約作用是最根本的。馬克思指出：“權利永遠不能超越社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的文化的發(fā)展。”[10]12實踐證明，經濟社會現代化與政治民主化是攜手并進的。經濟社會發(fā)展層次越高，其政治參與層次也越高。人的經濟社會地位和政治參與存在著相當明確的正相關聯。也就是說，一個人在社會分層等級中折合的經濟地位越高，他的政治參與比率也就越高。在經濟社會發(fā)達地區(qū)，村民積極參與政治選舉，反之，在經濟社會落后的地區(qū)，如果沒有任何社會公共產品和公共利益存在，農民對村委會選舉就會失去興趣。

雖然改革開放以來，我國的社會生產力獲得了快速發(fā)展，人民的生活水平也得以大幅度提高。但是從全國范圍而言，農村明顯落后于城市，農村的經濟社會發(fā)展程度不高，大部分農村地區(qū)剛剛脫貧，人均純收入很低。還有些偏遠山區(qū)，農民尚未解決溫飽問題，還在為生計而奔波，無興趣過問政治。即使參與政治，也是消極被動參與。貧窮成為制約他們參與政治的首要因素。農民對政治資訊的獲取能力有限，政治參與意識淡薄，社會政治參與的頻度和自覺性都很低。尤其在經濟社會比較落后的農村地區(qū)，絕大部分中青壯年農民長年累月在外打工，信奉著“打工賺錢、回家過年”的當代中國特色農民的價值追求，他們對本村公共事務知之甚少，回家參與選舉的成本過高，難以行使民主監(jiān)督權利，所以他們幾乎處在基層政治生活的邊緣，更多地關心脫貧致富，很少問津政治。

2.民主傳統(tǒng)缺乏

我國兩千多年的封建社會逐漸形成了一種以“臣民意識”為特征的傳統(tǒng)政治文化，尤其在農村更為普遍?！俺济褚庾R”是與主體意識相對立的奴性意識、依附心理，它與現代民主政治是格格不入的。同時，人們普遍流露出一種渴望遠離政治、擺脫官府的心理趨向。因此，“權力崇拜”與“權力疏遠”兩種政治心理趨向在當今農村仍有廣泛影響。無論是崇拜權力，還是逃避權力，都不是正確的政治參與態(tài)度，都不利于農村基層民主政治的發(fā)展。

3.宗族主義泛濫

宗氏家族觀念是中國封建關系在文化中的沉淀，它在廣大農村地區(qū)根深蒂固，影響較大。當前我國許多農村，家族勢力有所抬頭并且甚囂塵上，有的甚至公開左右操縱選舉，現實生活中，農村的很多事情都是由大姓大戶中的“強人”說了算。宗族勢力的嚴重干擾已成為導致某些村民委員會質量不高的主要因素。

三、當前我國新農村建設中農民政治參與能力拓展路徑探析

農民是新農村建設的主體，穩(wěn)步推進新農村建設的關鍵在于農民是否具有主體意識以及積極進取的政治參與能力。目前，如何增強農民主體意識，引導農民積極建設新農村已受到廣泛關注，理論界和實踐部門對此也提出了許多政策建議。新農村建設中農民的民主政治發(fā)展是一個有領導、有秩序的漸進發(fā)展過程，本文作者認為要真正確立農民主體地位，制定有效的引導農民積極建設新農村的政策，就必須積極開發(fā)提升拓展農民政治參與能力，可以采取如下的路徑漸次推進；

(一)經濟社會的大力發(fā)展

科恩曾說；“嚴重貧困的群眾，根本無法獲知參加公共事務的足夠信息，對公共事務進行有效的討論，進行有效率的組織，并直接接觸他們的代表?！盵11]11雖然經濟社會的發(fā)展并不能直接導致有效的政治參與，但是，實踐證明，經濟社會的發(fā)展與政治參與呈正相關關系。正如美國政治學家塞繆爾·亨廷頓所說：“高水平的政治參與總是與更高水平的發(fā)展相伴隨，而且社會和經濟更發(fā)達的社會，也趨向于賦予政治參與更高的價值”。[12]174當前，在我國農民政治參與水平還比較低，與農村生產力不發(fā)達，商品經濟沒有充分發(fā)展有一定的關聯。因此，我國只有大力促進經濟社會發(fā)展，充分儲備了一定的國家和社會資源，才能極大地調動農民的積極性，造就出具有平等、競爭和民主政治參與意識的農民，才能促使農民具備雄厚的經濟基礎和充分的閑暇時間積極投身政治參與。

(二)目標任務的正確導向

總體來說，當前我國農民政治參與的程度和水平仍然很低，僅僅局限于社區(qū)性參與或問題性參與的低層次上。農民政治參與往往缺乏明確的政治參與意識，是自發(fā)性的政治參與，而且只有在自己的經濟利益受到侵犯時，為了保護自己的具體利益才能實施政治參與行為。因此，當前我國農民政治參與基本上是手段性參與，而不是目標性參與。即我國農民當前根本沒有把政治參與當作一種政治目標來追求，只是把它當作維護其正當的經濟利益的手段。用政治學術語來講，這只是政治參與的初級階段。

鑒于此，首先，我們應該大力培育農民的權利觀和義務觀，應該幫助農民樹立正確的權利觀和義務觀，使他們在享受和維護政治權利的同時也必須履行政治義務。其次，我們應該提升拓展基層政府依法行政的能力。政府依法行政與農民理性參政，實現社會穩(wěn)定是一個良性的政治互動過程。一方面要積極提高農村基層干部的思想覺悟和政策水平，從實際出發(fā)，理論聯系實際，組織和引導他們學習黨和國家有關農村的方針政策和法律法規(guī)，掌握正確的農村工作方法；另一方面，也要依法嚴懲那些以權謀私，違法亂紀的干部，剔除害群之馬，切實保護農民的切身利益。只有廣大干部自覺遵紀守法，真心實意為農民服務，才能要求農民守法。

(三)制度機制的持續(xù)完善

只有農民具有了民主政治訴求，具有了政治參與的愿望和要求之后，只有在制度機制上加以保障，才能提高農民政治參與水平。在政治參與和政治穩(wěn)定的關系上，政治制度化是一個非常關鍵的因素。政治參與的擴大并不一定總是意味著政治穩(wěn)定水平的提高。但在政治制度化水平較低的情況下，政治參與往往會導致政治不穩(wěn)定。隨著我國社會主義市場經濟的建立，農民的政治參與意識大大提高，可我國政治體制開放性、透明度卻明顯不夠，政治參與渠道也明顯不暢，社會不滿情緒也因此得不到正當喧泄，正當政治訴求因為沒有足夠通暢的合法渠道來申訴而被壓抑?？梢哉f，在已經持續(xù)的農民政治參與過程中，我國農民扮演了積極主動的角色。他們不僅利用原有制度機制提供的參與渠道參與政治，而且通過政治參與不斷突破原有的制度機制限制，創(chuàng)造出新的政治參與渠道。因此，要確保農民政治參與制度機制的持續(xù)完善，必須從如下幾個方面努力推進。

首先，要改革和完善現有的農村選舉制度，切實保護農民權益，實現農民權益憲法意義上的平等。只要是適齡合法的中國公民，都應有平等的選舉權和被選舉權，要增加代表中的農民份額。令人欣慰的是，中共十七大政治報告中首次明確提出“逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”的建議。[13]29同時要加強人大代表同農民群眾的密切聯系，基層人大代表要及時反映農民要求和愿望，并積極接受農民監(jiān)督，譬如，當前的人大代表聯系戶制度值得推廣。

其次，要推進和完善農村村民自治制度。村民自治既是新農村建設的題中之義，又是新農村建設的體制性保障。村民自治領域要強調“兩個重心”。當前村民自治的理論和實踐中，對于民主選舉這一重心比較重視，而對民主決策、民主管理和民主監(jiān)督關心不夠。因此需要強調“兩個重心”，不能將眼光局限于民主選舉這一環(huán)節(jié)，也要重視保障民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。當務之急是要真正落實農民對新農村建設的話語權。新農村建設方案一定要尊重農民的意愿，聽取農民的意見，讓廣大農民參與制定和選擇。

再次，要積極推進和完善信訪制度。要引導信訪，而不是壓制信訪。信訪作為公民的利益表達訴求渠道之一，無論是對政府來說，還是對公民來說，現階段都有其存在的價值和必要。當農民的利益訴求通過其他渠道很難實現時，進行的信訪不應該被壓制，只能是引導其在法律的框架內行動。

最后，要積極發(fā)揮大眾輿論媒介的權威功能。隨著現代信息技術日新月異的發(fā)展，大眾輿論媒介應在農民的利益表達中發(fā)揮愈來愈重要的作用。當農民的權益受到侵犯時，媒介應當利用其影響的廣泛性和權威性，為維護農民權益提供話語權和知情權，抨擊侵犯農民利益的人，讓農民在自己的權益受到侵犯時能夠發(fā)出自己的聲音。同時，隨著現代信息網絡技術的發(fā)展，網絡應成為公眾意見表達的新渠道和新途徑。

(四)組織秩序的有序規(guī)范

公民有組織地參與政治是現代社會政治發(fā)展的一個趨向。農民的組織化，是指農民為了更好地實現、保護和促進自身的經濟利益和提高自己的社會政治地位而聯合起來形成各種經濟和政治組織的行動和過程。要使農民政治參與達到組織秩序的有序規(guī)范，就必須提高農民的組織化程度。

中國是當今世界上農民組織化程度最低的國家之一。中國至今沒有“農會”之類的社會組織的原因是復雜的。主要有兩點：一是中國長期奉行“民可使由之，不可使知之”的愚民政策；二是中國歷屆政府都怕農民組織起來鬧事。其實，沒有組織的農民更可怕，最難管理。正因為農民沒有自己的代言組織——農會，農民才無法行使憲法所賦予的政治權利，無法參政議政，無法管理國家社會事務，從而使農民受到不合理的待遇，這是對農民的政治歧視。正因為中國缺少一個充分反映和真正代表億萬農民的政治利益和經濟利益的組織，缺少一個平衡的政治結構，這是許多偏愛城市階層而損害農民利益的法律政策輕易出臺的重要原因之一。

要提高農民的組織化程度，就必須成立農民組織。而且這種農民組織應該是由農民自發(fā)組織的、或者是農民在政府的推動和支持下組織的。因此，新農村建設中政府應積極支持農民組織化建設。當然，為了增大改革的可行性和減少改革的風險性，可以優(yōu)先發(fā)展經濟組織。在經濟組織發(fā)展到一定程度，待農民的政治參與意識和政治參與能力都得到增強的時候，再加緊建立農民的社會組織和政治組織。實現從經濟組織再到社會組織和政治組織的籌建藉以逐步提高農民的自組織化程度。因此，在組建的農民組織中，既包括經濟組織如專業(yè)合作經濟組織和農產品專業(yè)協(xié)會，也包括農民自治組織和維護農民權益的農民協(xié)會。這些組織承擔不同的功能，在經濟上，這些組織為農民提供生產、營銷、信息、技術、培訓等服務，在政治上，國家在制訂涉農法律政策時則要先聽取這些組織的意見，從而避免傷農法律政策的出臺。

(五)政治參與的能力培育

農民個人的政治參與能力包括農民的教育程度、農民個人的政治參與經歷與技巧、政治組織能力、政治洞察力等方面。新農村建設中要提高農民政治參與能力和水平，首先應該提高農民的政治文化素質。“受過良好教育的公民因為有健全的認知技巧，學歷高的公民政治關心程度和基本素質密切相關，這在某種程度上強化著教育和政治參與的關系?！盵14]162-165提高農民的政治文化素質，消除因教育程度和文化素質低而導致的影響農民進行政治參與的種種因素，從而促使農民積極而高質量地進行政治參與。同時，要引導農民以正確的態(tài)度對待中國傳統(tǒng)政治文化，以公民意識取代臣民觀念，消除附庸意識，強化政治參與的主體意識，增強對政治的信任感，從而提高政治參與的能力和水平。其次應該加強教育和培訓，幫助農民掌握政治參與的基本知識和技能。最后應該切實加強農村法制教育。通過法制教育，培養(yǎng)農民的法制意識和程序意識，增強他們的制度化觀念。同時要對農民政治參與的內容、方式、途徑等作出明確的規(guī)定，并用法律的形式將其固定下來；必須改變現有的法律在相當程度上流于形式和抽象而缺乏可操作性的現狀，細化其規(guī)定。

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