曲麗麗，王 敏

(1.東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 出版中心，黑龍江 哈爾濱 150030；2.東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150030)

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，提出了推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化建設(shè)的目標，明確了“走中國特色城鎮(zhèn)化”的任務(wù)。2009年12月31日，中共中央國務(wù)院“關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見”中進一步提出，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會的根本要求，把改善農(nóng)村民生作為調(diào)整國民收入分配格局的重要內(nèi)容?！笆濉睍r期是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展取得歷史性突破的關(guān)鍵時期，要打破城鄉(xiāng)之間的分割壁壘，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會緊密結(jié)合并融為一體。本文選擇筆者的家鄉(xiāng)黑龍江省作為個案探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思路，旨在推動城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境和文化生活等各方面的統(tǒng)籌發(fā)展，加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。

一、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的差距

黑龍江省現(xiàn)轄13個地級行政單位，130個縣市區(qū)，包括64個市轄區(qū)、19個縣級市、47個縣；鄉(xiāng)鎮(zhèn)合計944個，包括464個鎮(zhèn)和480個鄉(xiāng)，現(xiàn)有人口3826萬人，城鎮(zhèn)化率53%。黑龍江省是我國工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的主要生產(chǎn)基地，在我國國民經(jīng)濟中占有重要的地位。在實施東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略以來，社會經(jīng)濟發(fā)展很快，經(jīng)濟實力不斷增強，同時，受到中國舊體制的影響，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，存在著明顯的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題，嚴重影響了各生產(chǎn)要素在程序之間的自由流動，制約了經(jīng)濟的發(fā)展。

(一)黑龍江省城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的差距

從經(jīng)濟發(fā)展水平看，黑龍江省城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展存在著嚴重的不平衡，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和城市經(jīng)濟發(fā)展的差距較大。首先，從城鄉(xiāng)收入上看，黑龍江省城鄉(xiāng)居民收入差距的變化總體趨勢是不斷擴大的。2009年，全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達到12566億元，比1980年增加了12146元，增長了28.9倍，年均增長12.4%；農(nóng)村居民人均純收入5207元，比1980年增加了4999元，增長了23倍，年均增長11.7%；城鎮(zhèn)居民可支配收入增量是農(nóng)村居民人均純收入增量的2.4倍，年均增速相差0.7個百分點。1980年我省城鄉(xiāng)收入差距為212元，2009年城鄉(xiāng)收入差達到7359元，年均增長以13%的速度擴大。城鄉(xiāng)居民的收入比不合理，1980～2009年，城鄉(xiāng)居民收入比由2.02∶1擴大到2.41∶1，而按照國際慣例，當經(jīng)濟發(fā)展水平在人均國民生產(chǎn)總值800～1000美元時，城鎮(zhèn)居民的人均收入大體上是農(nóng)村居民人均收入的1.7倍。[1]其次，從城鄉(xiāng)居民消費上看，黑龍江省的城鄉(xiāng)消費差距不但沒有縮小，而是在不斷加大。全省城鎮(zhèn)居民人均年消費支出從1980年的361元增加到2009年的9629.6元，增長了25.7倍，年均增長了12%，農(nóng)村居民人均消費支出從166.2元增加到5388.3元，增長了24.5倍，年均增長11.8%。29年間我省城鄉(xiāng)居民消費水平差距由194.8元擴大到5388.3元，擴大了26.7倍。同時，除了消費總量上存在差距外，城鄉(xiāng)居民的消費結(jié)構(gòu)也存在著不同程度的差異。2009年城市居民用于食品的消費支出為3397.4元，而農(nóng)村居民用于食品的消費支出為1331.1元，城鎮(zhèn)居民用于食品的消費支出是農(nóng)村居民的2.6倍；城鎮(zhèn)居民的衣著支出遠高于農(nóng)村地區(qū)，2009年黑龍江省人均衣著支出分別為1403.7元和345.7元，二者之比為4.1∶1；2009年我省城鄉(xiāng)居民人均居住面積分別為24.1平方米和22.5平方米，從表面上看居住面積相差不大，但城鎮(zhèn)居民的居住質(zhì)量遠高于農(nóng)村；城鎮(zhèn)居民對耐用消費品的保有量遠高于農(nóng)村地區(qū)，2009年我省城鎮(zhèn)居民用于家庭設(shè)備用品及服務(wù)547.9元，而農(nóng)村為161元，二者之比為 3.4∶1；城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民在交通運輸方面的差距也較大，2009年城鄉(xiāng)居民用于交通運輸方面的費用分別為922.8元和427.4元，二者之比為2.2∶1；城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民在文化教育娛樂用品及服務(wù)總項支出上的差別有所縮小，2009年我省城鄉(xiāng)居民人均娛樂文化教育支出分別為956.9元和496.4元，二者之比為1.9∶1。再次，從城鄉(xiāng)居民的就業(yè)上看，農(nóng)民的就業(yè)水平低于城市，黑龍江省農(nóng)村人口多、素質(zhì)低，就業(yè)壓力一直較大。2009年全省城鎮(zhèn)人口為2123.4萬人，占總?cè)丝诘?5.5%，就業(yè)人員898.8萬人，占城鎮(zhèn)人口的42.3%；農(nóng)村人口1702.6萬人，占總?cè)丝诘?4.5%，就業(yè)人員978.2萬人，占農(nóng)村人口的57.5%?？梢钥闯鲛r(nóng)村人口的就業(yè)比例高，但由于文化程度上的差距他們從事的職業(yè)處于較低水平，且多滯留在農(nóng)村，大量的富余勞動力得不到轉(zhuǎn)移，就業(yè)質(zhì)量差距較大。從2000～2009年，黑龍江省城鎮(zhèn)就業(yè)人員由722.8萬人增長到898.8萬人，年均增長19.6萬人，從2000～2001年城鎮(zhèn)就業(yè)人口下降外(這一年國有企業(yè)改革影響經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整)，其余年份都呈增長態(tài)勢。而從2000～2009年，黑龍江省的鄉(xiāng)村就業(yè)人員由877.9萬人上升到978.2萬人，年均增長11.1萬人，但是，農(nóng)村勞動力雖量上占優(yōu)勢，勞動力資源還沒有得到充分發(fā)揮，大量的剩余勞動力還滯留在農(nóng)村，就業(yè)質(zhì)量較差。

(二)黑龍江省城鄉(xiāng)社會發(fā)展的差距

從城鄉(xiāng)社會保障水平上看，黑龍江省城鄉(xiāng)社會保障水平差距明顯。2009年末全省參加基本養(yǎng)老保險920.4萬人，比上年增長7.3%，其中職工586.7萬人，增長0.8%；離退休人員333.7萬人，增長20.9%，參加失業(yè)保險471.3萬人，增長0.8%。2009年，全省城鄉(xiāng)享有最低生活保障的城鄉(xiāng)居民之比為1.65∶1，保障標準也相差懸殊。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險基本全覆蓋，而農(nóng)村養(yǎng)老保險工作大部分是10年前開展的，農(nóng)民根據(jù)地區(qū)不同每人一年繳納24～240元不等的保費，主要以家庭為主，當時只有部分農(nóng)民參加；城市失業(yè)保險已接近100%，農(nóng)村則少之又少；最低生活保障城市幾乎實現(xiàn)應(yīng)保盡保，農(nóng)村剛剛建立低保制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障水平低，農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)雖然有所改善，但仍有絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生所達不到標準。黑龍江省農(nóng)村醫(yī)療支出占生活消費支出的8.7%，而平均補償?shù)谋壤齼H占30%～40%，實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資的水平是每位農(nóng)民80元(各級政府負擔70元，農(nóng)民個人負擔10元)，但由于醫(yī)療價格上升較快，農(nóng)民的醫(yī)療負擔還是很重，患大病或慢性病的話還是看不起，醫(yī)療支出仍是農(nóng)民的一項沉重負擔。

從社會事業(yè)發(fā)展水平看，農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展標準都明顯偏低，城市的基礎(chǔ)教育資金都是有保障的，列入財政預(yù)算，而農(nóng)村的基礎(chǔ)教育資金主要由農(nóng)民承擔。2009年城鎮(zhèn)普通中學(xué)1109所，農(nóng)村中學(xué)1138所，農(nóng)村中學(xué)的數(shù)量雖比城鎮(zhèn)多，但在高中部分的數(shù)量和師資配置上城鄉(xiāng)差距較大，城鎮(zhèn)普通中學(xué)中有高中383所，農(nóng)村僅47所；城鎮(zhèn)普通中學(xué)教師95002人，每校平均教師85人，農(nóng)村教師47830人，每校平均教師42人。并且，農(nóng)村學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施和教學(xué)條件、教師待遇和素質(zhì)也與城市學(xué)校有較大差距。從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平看，黑龍江省通村公路建設(shè)雖即將完成行政村的通村公路建設(shè)任務(wù)，但仍有近10萬km村內(nèi)路和屯間路沒有實現(xiàn)通暢。鄉(xiāng)級以上的公路中的高級和次高級公路僅占17.6%，低于全國平均水平23.3個百分點；村級道路中無路面歷程的公路僅占30.5%，雨后通車里程占67.5%。全省只有34%的村能吃上自來水，其中有部分村屯還存在飲水困難，農(nóng)村不安全飲水人口有900萬人，其中還有500萬人未納入國家規(guī)劃解決的范圍。另外，全省還有16個村沒有通上電。全省農(nóng)村505萬戶，在綏化、齊齊哈爾等西部地區(qū)還有140萬戶的農(nóng)戶住在泥草房里。[2]

二、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的影響因素

實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到體制機制創(chuàng)新、增長方式改變和思想觀念創(chuàng)新等諸多因素，不可能一蹴而就，在目前黑龍江省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進程中，存在的主要制約因素主要有以下幾個方面。

(一)歷史因素

新中國成立后，我國照搬蘇聯(lián)的發(fā)展模式，選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化道路，而發(fā)展重工業(yè)需要大量的資本投入。當時正處在建國初期，經(jīng)濟基礎(chǔ)可謂一窮二白，建設(shè)資本嚴重不足，為保障工業(yè)獲得穩(wěn)定的資金投入就必須依賴農(nóng)業(yè)剩余的大量轉(zhuǎn)移。為此，我國做出了三項制度安排，“實行糧棉油等主要農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，阻斷城鄉(xiāng)產(chǎn)品的流通渠道；實行人民公社制度，把農(nóng)村勞動力限制在農(nóng)村經(jīng)濟活動中，實行全國范圍內(nèi)的戶籍管理制度，把農(nóng)業(yè)人口固化在農(nóng)村社隊”。盡管我國相關(guān)歷史資料中并沒有關(guān)于農(nóng)業(yè)資本向工業(yè)資本轉(zhuǎn)移的具體數(shù)額，但是根據(jù)現(xiàn)代學(xué)者的估算，從1952～1986年，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格剪刀差從農(nóng)業(yè)拿走了5823.74億元，年平均盡182億元。[3]現(xiàn)在統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和人民公社制度已經(jīng)退出歷史舞臺，但這兩項制度讓農(nóng)民低價出售糧食、高價購買工業(yè)品，有力地推進了我國工業(yè)化的進程，但卻嚴重損害了廣大農(nóng)民的經(jīng)濟利益，直接導(dǎo)致了今天農(nóng)業(yè)的落后和農(nóng)民的貧窮。1958年1月，頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，開始對人口自由流動實行嚴格限制，明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“非農(nóng)業(yè)戶口”和“農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍，這種制度將農(nóng)民與其居住地的關(guān)系固定化，限制公民在城鄉(xiāng)之間的自由流動，直接造成了城鄉(xiāng)隔離。城市從農(nóng)村吸走大量的土地、資金、資源和人力，而農(nóng)村人口又被戶籍制度滯留在農(nóng)村，無法向城市轉(zhuǎn)移，加劇了農(nóng)村“人多地少”的矛盾。

(二)認知因素

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的觀念和認識有待進一步深化。首先，政府意愿是影響城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵因素，政府是否有推行城鄉(xiāng)一體化的意愿，直接影響著城鄉(xiāng)一體化能否推行及推行的路徑和進程。政府推行城鄉(xiāng)一體化的意愿越強，城鄉(xiāng)一體化推行的可能性就越大，進程就越快；反之，城鄉(xiāng)一體化的推行可能性就越小，進程就越慢。政府若具有推行城鄉(xiāng)一體化的意愿，它對城鄉(xiāng)一體化的認識程度、路徑選擇和政策力度都直接影響到城鄉(xiāng)一體化的進程。[4]其次，農(nóng)民的觀念也是影響城鄉(xiāng)一體化的重要因素，農(nóng)村居民作為實施城鄉(xiāng)一體化的主體，受傳統(tǒng)思想的影響較嚴重，把土地作為生活依靠的思想根深蒂固，不愿意離開農(nóng)村到城市打工，擔心到城市找不到合適的工作，發(fā)展觀念的滯后是阻止城鄉(xiāng)交融的重要原因。而一些干部對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的意識比較淡薄，對城鄉(xiāng)一體化建設(shè)認識不清，缺乏自覺性和緊迫感，他們將大部分精力投放在能體現(xiàn)自己政績的工程建設(shè)項目上，對于城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移等工作重視不夠；還有一些干部沒有從農(nóng)村實際出發(fā)，生搬硬套外地的經(jīng)驗和模式，缺乏發(fā)展城鄉(xiāng)一體化的明確思路和具體措施。

(三)政策因素

改革開放前，黑龍江省作為我國的重工業(yè)基地，財政、稅收和金融政策都向城市傾斜，使各種社會資源、主要物資和資金都在政府的指令計劃下流向城市，造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的凝固化。改革開放后，黑龍江省成為我國重要的商品糧基地，是全國經(jīng)濟發(fā)展的資源支撐基地，在城市發(fā)展工業(yè)，在農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)，城鄉(xiāng)差距進一步拉大。在公共財政方面，2007年黑龍江省財政支農(nóng)支出為106億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的6.23%，與發(fā)達國家30%～50%和發(fā)展中國家10～20%的支持水平相距甚遠。在稅收方面，2006年正式取消農(nóng)業(yè)稅之前，農(nóng)業(yè)稅是將農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)向工業(yè)的重要途徑。1978～2002年，我省農(nóng)業(yè)稅占地方財政收入的比重從5%上升到7%，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅占地方財政收入的比重從1%上升到9%，從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出大部分的資金。在金融政策方面，我國長期實行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支援城市的金融政策，從1990～2009年，農(nóng)業(yè)貸款從35.7億元上升到530億元，占貸款總額的比重從1990年5.1%曾下降到 2000年的2.9%，在2003年國家的一系列惠農(nóng)政策的支持下，農(nóng)業(yè)貸款占貸款總額的比重才增加到8%。當前，財政支農(nóng)不足和農(nóng)民貸款難的現(xiàn)象直接導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)發(fā)展資金的匱乏，是城鄉(xiāng)差距不斷擴大的重要原因。

(四)產(chǎn)業(yè)因素

目前，黑龍江省的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，農(nóng)村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)仍以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，產(chǎn)業(yè)基本不配套。2009年，黑龍江省農(nóng)民用于第一產(chǎn)業(yè)的支出占經(jīng)營支出的98.5%，全國為88.6%；第二、三產(chǎn)業(yè)現(xiàn)金收入僅占總現(xiàn)金收入的3.2%，全國為22%，而農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一是農(nóng)民收支結(jié)構(gòu)不合理的重要影響因素。黑龍江省的城鎮(zhèn)以第二、三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級較快，產(chǎn)業(yè)鏈條長，配套能力較強。按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的演進規(guī)律，轉(zhuǎn)移人口的比重應(yīng)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的比重相協(xié)調(diào)，在黑龍江省卻出現(xiàn)了嚴重的不協(xié)調(diào)，黑龍江省1952年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重為45.8%，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎貫?1.2%，2001年一二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)比為50.2∶21.7∶28.1；2004年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重下降到11.1%，而農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎貐s是47.2%，同期，一二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)為48.3∶21.2∶30.5，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在GDP中比重的下降份額與農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝诒戎氐南陆捣蓊~相比極不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距拉大。

(五)體制因素

體制因素是制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要因素。首先，城鄉(xiāng)二元體制的改革進程。我國城鄉(xiāng)二元體制延續(xù)時間長、積累弊端的程度深，傳統(tǒng)的體制在諸多方面、以多種方式頑固地發(fā)揮著作用。而城鄉(xiāng)二元體制改革的進程是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)條件，改革越快、進行越順利，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展就越快，反之，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展就越慢。其次，市場經(jīng)濟體制的完善程度。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求完善的市場經(jīng)濟體制為前提，城鄉(xiāng)一體化進程中的勞動、資本、技術(shù)和自然資源等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的流動和合理配置，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工的協(xié)作與融合，都對完善統(tǒng)一的市場經(jīng)濟體制及機制具有內(nèi)在的要求，對城鄉(xiāng)一體化進程有著重要影響。再次，城鄉(xiāng)發(fā)展的一些關(guān)鍵領(lǐng)域的改革，如勞動就業(yè)體制、收入分配機制、教育體制與社會保障體制的改革能否有所突破，直接影響著城鄉(xiāng)一體化的推進。

三、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思路

黑龍江省是一個農(nóng)業(yè)大省，工農(nóng)城鄉(xiāng)差距較大，試圖采取一種單一措施實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是不現(xiàn)實的。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是一個動態(tài)過程，必須在貫徹和堅持科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合黑龍江省城市與農(nóng)村發(fā)展的實際，加快推進全省城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的“五個一體化”。

(一)促進城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化

統(tǒng)籌規(guī)劃是加快城鄉(xiāng)一體化進程的前提。要樹立城鄉(xiāng)一體化的觀念，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，科學(xué)合理地編制規(guī)劃，實現(xiàn)城鄉(xiāng)各類資源的整合。首先，加快市場化進程是促進城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化的助推器。要推進經(jīng)濟體制的改革與轉(zhuǎn)型，建立完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)市場，要改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，建立平等競爭和自由競爭的機制，要打破城鄉(xiāng)、地區(qū)和所有制的界限，建立綜合的市場體系，規(guī)范市場行為，實現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接、工農(nóng)銜接、農(nóng)戶與市場銜接，實現(xiàn)生產(chǎn)要素從效率低的部門向效率高的部門流動，促進資源的有效配置，充分發(fā)揮市場機制的作用。其次，發(fā)揮政府職能是促進城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化的關(guān)鍵。政府要通過公共財政等手段，推動資源要素向農(nóng)村配置，加大投入力度，調(diào)整國民收入分配格局，推動公共資源向農(nóng)村傾斜，并綜合運用財政補貼、投資參股、稅費減免和利率優(yōu)惠等各項政策工具和鼓勵措施，引動社會資金投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。此外，可以借鑒西方國家所有的規(guī)劃必須通過市民的審議程序，轉(zhuǎn)變政府職能，以人為本，通過強化社會公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理的參與和監(jiān)督，引導(dǎo)、幫助公眾去改善發(fā)展環(huán)境。再次，正確處理政府和市場的關(guān)系。要充分發(fā)揮市場機制的作用，優(yōu)化配置城鄉(xiāng)資源，轉(zhuǎn)變政府職能，為市場機制提供制度和政策空間，提供市場不能有效提供的公共服務(wù)。政府要維護好市場秩序，改革和創(chuàng)新阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度，為個人、企業(yè)和社會組織提供良好的外部環(huán)境；要從國家、社會的整體利益出發(fā)，對市場失效的領(lǐng)域和行為給予限制和彌補，使城鄉(xiāng)得以健康發(fā)展；要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，建立科學(xué)的政績考核機制，形成政府主導(dǎo)、全社會參與的社會機制，抓好政府的建設(shè)和管理，保證城鄉(xiāng)一體規(guī)劃的持續(xù)執(zhí)行。

(二)促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化

產(chǎn)業(yè)是推進城鄉(xiāng)一體化的基本動力。要打破城市和農(nóng)村的界限，從體制、規(guī)劃和政策上解決城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分割問題，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為保障，調(diào)整和優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化。第一，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化的出發(fā)點。要堅持走特色龍江農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，切實轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，全面實施千億斤糧食產(chǎn)能鞏固提高與新增1000萬畝粳稻基地工程，推進農(nóng)業(yè)機械化、科技化和規(guī)?；岣咿r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，圍繞“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全”的目標和要求，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化水平。立足資源優(yōu)勢，因地制宜地建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局區(qū)域化水平。第二，促進新型工業(yè)化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化的龍頭。要做大做強工業(yè)經(jīng)濟，推進國有重點企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)改革，促進企業(yè)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)變。推動黑龍江省農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)層次的提升，延長產(chǎn)業(yè)鏈和加工深度，提高企業(yè)競爭地位。以現(xiàn)代工業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備武裝和改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，在資本、技術(shù)和信息等方面反哺農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、專業(yè)化和集約化，培育壯大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。新型工業(yè)化可以借助現(xiàn)代信息技術(shù)開展網(wǎng)絡(luò)遠程教育，提高農(nóng)村人力資源的質(zhì)量，提升農(nóng)業(yè)的整體科技水平。第三，推進城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化的載體。要圍繞我省“八大經(jīng)濟區(qū)”建設(shè)的總體布局，以“百鎮(zhèn)建設(shè)試點”為龍頭，大力實施“兩帶兩群”戰(zhàn)略，即用301國道哈爾濱至綏芬河段發(fā)達帶與黑龍江、烏蘇里江沿邊開放帶上的小城鎮(zhèn)和農(nóng)墾與森工的小城鎮(zhèn)群，作為推進全省城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點，加快城鎮(zhèn)化進程。[5]采用經(jīng)濟強鎮(zhèn)的發(fā)展思路，在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、科技園區(qū)和商貿(mào)市場等方面加快發(fā)展，為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。根據(jù)小城鎮(zhèn)發(fā)展的歷史脈絡(luò)，充分展現(xiàn)自然風貌特色，建設(shè)特色型小城鎮(zhèn)。

(三)促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化

城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)。要縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距，加大“以城帶鄉(xiāng)”力度，形成適應(yīng)農(nóng)民公共服務(wù)需要的公共服務(wù)標準體系，讓全體公民享受到平等的基本公共服務(wù)。一方面，要完善財稅法制體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展資金一體化。建立城鄉(xiāng)一體的公共財政體系，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度和公共產(chǎn)品專項補助地方配套資金制度，使農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基本設(shè)施和社會保障等基本公共產(chǎn)品和城市保持一定程度的均等化。加快稅制改革，使中央與地方的財權(quán)、事權(quán)和稅權(quán)相匹配，地方財政以不動產(chǎn)稅收為支撐，爭取農(nóng)村財力，提高其投入經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展公共事業(yè)的實力。對各部門涉農(nóng)資金進行整合，把各項用于“三農(nóng)”的財政資金并入統(tǒng)一資金賬戶管理，加強預(yù)算審計監(jiān)督，集中用于反哺農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。另一方面，加快新農(nóng)村建設(shè)，推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化。要加大投入力度，實施“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)行動計劃”，全面推進農(nóng)村“房、電、路、水、氣”等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，推進農(nóng)村環(huán)境綜合整治。加快發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，不斷完善以縣為主的基礎(chǔ)教育管理體制，增加對教育的投入。統(tǒng)籌規(guī)劃，進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)中小學(xué)布局。要進一步改善農(nóng)村教師的工資福利待遇，穩(wěn)定農(nóng)村教師隊伍。要建立公共衛(wèi)生管理體制，健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強疾病預(yù)防控制機構(gòu)建設(shè)。扎實推進文體惠民工程建設(shè)，培育發(fā)展農(nóng)村文化市場，促進農(nóng)村經(jīng)濟、社會和文化的和諧發(fā)展。

(四)促進城鄉(xiāng)勞動就業(yè)一體化

解決農(nóng)民的基本權(quán)力問題是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的前提。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場、土地市場和資本市場，賦予農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民平等的權(quán)力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)。一是建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動就業(yè)制度。進一步改革城鄉(xiāng)分割的就業(yè)制度，改革農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的政府投入、市場準入、勞動保護和管理體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)準入平等、就業(yè)后權(quán)力義務(wù)平等，促進城鄉(xiāng)人力資源的良性互動。增強農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力，加快推進農(nóng)民培訓(xùn)方式轉(zhuǎn)型，努力提升勞動力素質(zhì)，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)人力資源支持。推動用人單位與農(nóng)民工依法訂立并履行勞動合同，維護農(nóng)民工的合法權(quán)益。二是建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。要突破現(xiàn)有城鄉(xiāng)分割的格局和重城市輕農(nóng)村觀念的束縛，建立以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障為主要內(nèi)容的農(nóng)村社保制度，并與城市社會保障制度逐步接軌，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化。推進城鎮(zhèn)單位和企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五大保險；推進農(nóng)民社會保障體系的建立，完善社會救助體系，實施公開、公平和公正的救助保障機制，建立長效的管理體制。

(五)促進城鄉(xiāng)社會管理一體化

城鄉(xiāng)社會管理一體化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的保障。要建立有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的政府管理體系，充分發(fā)揮政府在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、建立相關(guān)制度方面的作用。一要改革戶籍管理制度，提高非農(nóng)戶化水平。要以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“一元化”戶籍制度為突破口，全面提高農(nóng)民的國民待遇。加快戶籍管理立法進程，修訂《中華人民共和國戶口登記條例》，出臺《戶籍法》。以身份證取代戶籍，賦予農(nóng)民與城市市民一樣統(tǒng)一的公民待遇，實現(xiàn)農(nóng)民向新型社區(qū)居民身份的根本轉(zhuǎn)變。由于各地經(jīng)濟發(fā)展條件不同，改革時應(yīng)審時度勢、因地制宜，在國家的宏觀調(diào)控下，可以允許各地實行不同的方略，逐步推進。二要改革農(nóng)村征地制度，保護失地農(nóng)民利益。城鄉(xiāng)一體化進程中的園區(qū)建設(shè)、集中居住和新農(nóng)村建設(shè)等措施都會涉及到建設(shè)用地，通過法律確定“公共利益”的范圍，規(guī)范土地征收行為。為確保農(nóng)民不會因為失去土地使生活水平下降，應(yīng)改革農(nóng)地征收的補償政策，針對具體情況進行補償。引入市場機制，調(diào)整土地承包經(jīng)營權(quán)制度，建立失地農(nóng)民的社會保障關(guān)系。

參考文獻：

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