暢功民,李建華,張 強
(1.山西省農業(yè)科學院農產品加工研究所,山西太原030031;2.山西省農業(yè)科學院農業(yè)環(huán)境與資源研究所,山西太原030006)
山西省礦產資源豐富,特別是煤炭資源,已探明儲量居全國首位。近年來,山西省原煤的產量一直居全國首位,外調煤炭占全國省際外調總量的80%,供應出口占全國出口量的74%[1]。但煤炭的大量開采,對土地利用產生了巨大負面影響。據初步統(tǒng)計,截止1998年全省累計塌陷、破壞和煤矸石、尾礦等壓占土地已達7.56×105hm2,并以每年5×103hm2的速度遞增,平均每生產萬噸原煤破壞土地0.058 hm2,其中40%為耕地[2]。然而,與這些破壞不相符的是全省的土地復墾率只有2%左右。因此,山西省工礦區(qū)土地復墾迫在眉睫,這對山西省農業(yè)生產、環(huán)境保護、生態(tài)建設以及區(qū)域社會經濟可持續(xù)發(fā)展均具有重要的現(xiàn)實意義。
目前,山西省待復墾面積大、分布廣,遍及全省多個地市,以大同、朔州、晉中、晉城、長治、臨汾、陽泉、呂梁、太原等地為主。位于太原市的西山煤電集團直屬9個礦,2006年產原煤3 200萬t,年產煤矸石550多萬t;目前,全礦矸石綜合利用不到20%,待治理矸石山120多hm2。位于陽泉市的陽泉煤業(yè)集團直屬8個礦,2006年產原煤3 500萬t,年產煤矸石600萬t;該礦現(xiàn)有28座煤矸石山,已治理3座。位于大同市的大同煤業(yè)集團煤礦開采歷史悠久,對生態(tài)與環(huán)境的破壞較大,加上當地自然條件較差,水資源嚴重缺乏,對當地大氣、土壤、水源等造成的污染相當嚴重,由于礦區(qū)復墾剛剛起步,礦區(qū)生態(tài)治理和植被恢復任務相當艱巨[1-3]。
山西省復墾率低,只有2%左右,復墾周期長,平均需要5 a時間。以對生態(tài)破壞最嚴重的露天采礦為例,采礦前對覆蓋層全部剝離—堆置—采礦后復墾與生態(tài)重建整個過程短則數十年,長則上百年[3]。同時,山西省礦區(qū)復墾的歷史欠賬尚未還清,每年新賬又在產生。山西省4個大型國有礦區(qū),已治理矸石山約占總面積的1/4。較好的陽泉礦58.7 hm2矸石山已治理24 hm2,占40.9%;大同煤業(yè)集團所屬云崗礦18.7多hm2矸石山治理4.7 hm2,占25%。山西煤矸石平均約占煤炭產量的15%左右,若按全省年產6億t煤計算,每年新產生的矸石將達9 000萬t。而目前煤矸石綜合利用還不到總量的20%[4-5],山西省工礦區(qū)土地復墾工作任重而道遠。
矸石山復墾3~4 a后出現(xiàn)二次復燃現(xiàn)象嚴重。煤矸石中含有硫、碳、水分。其中,硫為可自燃物質、碳為可燃物質,二者構成矸石山的自燃基礎,而氧氣和水分則是矸石自燃的必要條件[6-8]。復墾后如果地面覆蓋度不高,矸石與空氣中的氧接觸,再加上微生物的作用便發(fā)生氧化,這樣日積月累,矸石山內部的熱量不斷累積,溫度不斷升高,當溫度達到煤的燃點時,便可使矸石山自燃。這對于井工開采的煤礦,復墾后地表仍有可能會出現(xiàn)二次沉陷,導致地表再次不平,甚至會出現(xiàn)裂縫,影響土地的生產力。
長期以來,我國的環(huán)保一直側重于空氣與水污染的防治。復墾要求常常籠統(tǒng)地散見于相關法律、法規(guī)中。在實際操作中雖然以“誰破壞,誰復墾,誰受益”的原則為指導,但是《土地復墾規(guī)定》既沒有明確界定破壞者的責任與義務,也沒有明確復墾者應享有的權益,特別是在土地復墾后的利益再分配和所有權問題上。這些不利因素大大挫傷了那些意欲復墾者的積極性[9]。同時,土地管理、環(huán)境保護以及工業(yè)管理等部門都有義務執(zhí)行國家復墾政策,然而,交叉重疊的目標與任務往往導致重復管理,或是互相推諉責任,最終導致環(huán)境政策執(zhí)行不力。
企業(yè)對礦區(qū)復墾認識不足,土地復墾作為一個緩慢而長期的過程,不能立即顯現(xiàn)價值,所以一些礦山企業(yè)不愿長期大量投資,擔心收不回成本。當土地復墾后產生一定的經濟效益時,還需要有人繼續(xù)進行生產性投資和經營管理,否則礦山土地復墾只能產生環(huán)境效益,這樣會使礦山負擔日益加重,也會影響礦山復墾積極性[10]。
我國現(xiàn)行的礦區(qū)復墾資金缺乏強有力的保證措施。在將礦區(qū)廢棄地復墾成耕地的過程中,涉及土壤的改良、坡度的減緩和土地的平整等重大復墾工程,成本比較高。如平朔安太堡礦區(qū)43 000 hm2廢棄地的土地復墾工程費用投資平均3.8萬元/hm2,其中,土地整治費用2.6萬元/hm2,植被恢復及生產力提高費用為1.2萬元/hm2[4]?,F(xiàn)在國家雖然設有土地復墾資金,但相對面積較大的復墾土地仍是杯水車薪。迄今為止,大部分地方仍然要求礦產企業(yè)對礦產破壞土地先行征用,而后進行復墾。換句話說,采礦企業(yè)必須先行支付耕地征用費,然后再承擔土地復墾費,這種做法不利于鼓勵企業(yè)實施復墾。修訂后的《土地管理法》第31條規(guī)定,沒有條件復墾或復墾達不到要求的,應繳納復墾費用作復墾基金。但是缺乏具體金額的規(guī)定,可能導致復墾資金支付遲緩或籌措困難。
礦區(qū)待復墾土地有2種所有制形式:國家所有和集體所有。國家征用的塌陷地屬于國家所有,但這部分土地仍由原集體、村民占有和使用,國家也沒有對其授權,所以,造成所有者缺位。這就阻礙了復墾后土地進入市場的流轉。根據國務院《土地復墾規(guī)定》,土地復墾實行“誰破壞,誰復墾”的原則。但現(xiàn)實中由于待復墾土地的產權界限不清,使有能力進行土地復墾的煤炭企業(yè)也無法進行復墾。按照目前的征地規(guī)定,煤炭企業(yè)對所征用的土地經采煤后形成的塌陷地無使用權?,F(xiàn)行的管理模式是:煤炭企業(yè)征地→采煤→塌陷地→土地主管部門→劃撥給地方使用。如果企業(yè)需對塌陷地進行復墾以作他用,則必須對塌陷地進行二次征地;如果企業(yè)在不進行重新征地的情況下進行復墾和使用,則將招致地方政府和農民的強烈干預。也就是說,“誰破壞,誰復墾”與“誰復墾,誰受益”不統(tǒng)一,造成企業(yè)不愿意出資進行土地復墾工作[9]。
近30 a來,山西省的礦區(qū)土地復墾工作已經取得了很大的發(fā)展。然而,從總體上來看,有關煤礦區(qū)土地復墾的理論研究仍落后于復墾的實踐要求,使土地復墾工程因缺乏理論指導而帶有一定的盲目性。目前的研究多集中在對塌陷地的利用方式、工程技術措施等的總結、歸納上,對土地復墾過程中所涉及的政策、法規(guī)、經濟問題及技術研究不足。
政府應借鑒美國等復墾工作開展較早的國家,實行年度環(huán)境執(zhí)行報告書、礦山監(jiān)察員巡回檢查制度、礦區(qū)土地復墾保證金制度及其配套制度,同時應加大對重點礦區(qū)環(huán)保執(zhí)法與監(jiān)督力度。由環(huán)保部門運用法律手段和現(xiàn)代科技手段,在全省重點礦區(qū)設立生態(tài)與環(huán)境因子動態(tài)監(jiān)測網點,定期發(fā)布監(jiān)測數據以及生態(tài)重建與環(huán)境污染綜合治理進展情況,督促礦區(qū)依法履行“誰污染,誰治理”的責任和義務,以此作為評價地方政府政績和企業(yè)效益的主要依據,激發(fā)社會與民眾參與監(jiān)督的熱情。
加強對《土地復墾規(guī)定》的宣傳和學習力度,提高企業(yè)對礦區(qū)復墾工作的認識,并將其作為企業(yè)工作的一部分。嚴格按照“誰破壞,誰復墾;誰治理,誰受益”的原則,積極引導社會力量參與礦山環(huán)境治理。各地政府和企業(yè)可研究組建專業(yè)化礦區(qū)治理公司,依托其研究制定礦山治理規(guī)劃并組織實施,積極開展有計劃的礦山土地復墾。根據土地利用總體規(guī)劃、礦產資源勘查規(guī)劃和土地開發(fā)整理專項規(guī)劃,合理安排以土地復墾為主的土地開發(fā)整理項目。進一步調動各企業(yè)的復墾積極性,加大礦山廢棄土地的復墾力度。
礦區(qū)廢棄地可以借鑒德國通過拍賣和招標的方式得以復墾,從而減輕政府的財政負擔。同樣,也可以通過財政補貼、代征補償、稅收優(yōu)惠等政策傾斜來幫助廢棄礦區(qū)再利用的啟動,比如減征土地使用稅、允許有償轉讓土地使用權等來疏通融資渠道。對于原有礦與新開礦,可以實行復墾保證金制度。原有礦可以按產量或銷售量繳納保證金,新開礦的保證金應該在申請開采許可時繳納。保證金額度應由國家環(huán)保局本著合理、適當的原則確定,既要保證足額支付目前的復墾費用與長期維護的費用,又要確保保證金額度不使未來投資者望而卻步。同時,應加強資金監(jiān)管力度,建立一種有效機制來保證復墾專項基金的合理使用與專款專用[10-11]。
在國家統(tǒng)一領導和協(xié)調下,以礦區(qū)復墾為契機,加強礦區(qū)復墾的科研投入力度,建立企業(yè)、環(huán)保、林業(yè)、水利、農業(yè)、氣象等多方合作的平臺,形成以煤業(yè)集團為主體,產學研相結合的長期合作機制,減少復墾工作的盲目性,提高復墾效率,推進礦區(qū)植被恢復和生態(tài)重建,實現(xiàn)科學發(fā)展、和諧發(fā)展、持續(xù)發(fā)展。
加快山西省產業(yè)結構調整的步伐,一方面要延伸以煤為主,電力、氧化鋁、建材并舉的黑色產業(yè)鏈;另一方面要圍繞復墾土地開展生態(tài)重建,種養(yǎng)殖一體化發(fā)展的綠色生態(tài)產業(yè)鏈。利用復墾的土地資源建立苗圃基地、中藥材、飼料種植基地,開展蔬菜、食用菌種植和牛、羊等家畜養(yǎng)殖等,以后還要實現(xiàn)復墾土地農副產品的深加工。同時,要加強對礦區(qū)周邊環(huán)境的詳細調研,根據地理、環(huán)境、氣候的不同,制定不同的復墾計劃和方法,將改善生態(tài)環(huán)境作為土地復墾的主要目標,達到礦區(qū)的環(huán)境、經濟、社會三者的效益最優(yōu)化,走科技與生產相結合的路子,不斷把相關領域的新技術引入礦山復墾中;倡導循環(huán)經濟發(fā)展模式,分批分期分重點地建設扶持一批重要的經濟發(fā)展和環(huán)境保護雙贏的綠色礦業(yè)公司,把復墾工作推向產業(yè)化,促進山西生態(tài)與經濟協(xié)調發(fā)展,提高區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力。
“十一五”期間,由山西省農業(yè)科學院環(huán)境與資源研究所主持的山西省科技攻關重大專項“山西省礦區(qū)土地沉陷防治、復墾與生態(tài)重建”,已取得了階段性研究成果。建立了地表沉陷預測預報模型,煤矸石山綠化造林的實用技術模式,形成礦區(qū)復墾和快速培肥技術,研制開發(fā)出沉陷土地快速培肥微生物菌劑和生土熟化專用肥料,建立了礦區(qū)土地復墾數據庫以及基于3S技術和地面核查相結合的礦區(qū)土地復墾和生態(tài)重建信息系統(tǒng)等,為山西省礦區(qū)復墾工作提供了理論依據與技術支撐。
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