崔華華，苗鵬凱

（西北工業(yè)大學(xué)人文與經(jīng)法學(xué)院，陜西 西安 10129）

一 新中國成立以來國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的歷程

（一）改革開放以前的政府機(jī)構(gòu)改革

1.建國初期的兩次政府機(jī)構(gòu)改革。建國初期，《中央人民政府組織法》規(guī)定，政務(wù)院是國家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)。政務(wù)院設(shè)置了4個(gè)綜合委員會(huì)及其所屬部、委、院、署、行、廳共35個(gè)。從1952到1953年，為了配合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，政務(wù)院的部門由35個(gè)增加到42個(gè)，其中經(jīng)濟(jì)部門增加到22個(gè)。

1954年，第一屆全國人民代表大會(huì)召開，成立了國務(wù)院，同時(shí)為了加強(qiáng)中央對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和加強(qiáng)省、市、自治區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，撤銷了各大區(qū)行政委員會(huì)，部委調(diào)整為35個(gè)，機(jī)構(gòu)總數(shù)增加到64個(gè)。各級(jí)地方政府比照中央政府對口設(shè)置了廳、局，形成了自上而下的以中央為主的、與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相一致的部門管理體制。這是中央政府第一次較大的行政改革。這次改革奠定了我國行政管理體制的基本模式。

1955年和1956年，為了適應(yīng)社會(huì)主義改造進(jìn)入高潮和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展的新形勢，國務(wù)院部委調(diào)整為48個(gè)，機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)到了81個(gè)。毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中批評了權(quán)力過分集中的現(xiàn)象。［1］根據(jù)這一思想，1956年下半年，中央提出了《關(guān)于改進(jìn)國家行政體制的決議（草案）》，并從1958年開始將中央直屬的大部分企事業(yè)單位下放給地方管理，形成了新中國歷史上第一次“權(quán)力下放”。與此同時(shí)，國務(wù)院部委到1959年底減少到了39個(gè)，機(jī)構(gòu)總數(shù)為60個(gè)，形成了第二次較大的國家行政改革。

2.文革時(shí)期國務(wù)院機(jī)構(gòu)的“畸形”改革。上世紀(jì)六十年代初期到六十年代中期，由于中央重新強(qiáng)調(diào)集中管理，于是將1958年以來下放的單位先后收回中央管理。因此中央政府開始恢復(fù)和增加機(jī)構(gòu)，到1965年底，國務(wù)院部委達(dá)到了49個(gè)，機(jī)構(gòu)總數(shù)急速膨脹，增加為79個(gè)。

文化大革命開始后，國務(wù)院機(jī)構(gòu)受到了嚴(yán)重的破壞，經(jīng)歷了一次不正常的精簡過程。國務(wù)院機(jī)構(gòu)在近乎癱瘓的情況下，進(jìn)行了大撤并，部委剩下了26個(gè)，機(jī)構(gòu)總數(shù)為32個(gè)，國務(wù)院實(shí)際能夠管理的僅有19個(gè)，其余部委或局分別是由“中央文革”和軍隊(duì)管理。這是一場極不正常的可稱之為“畸形”的改革。截止1975年，部委才逐漸恢復(fù)到29個(gè)，機(jī)構(gòu)總數(shù)為52個(gè)，但其行政管理職能仍受到極大限制。

（二）改革開放以來的政府機(jī)構(gòu)改革

1982年政府機(jī)構(gòu)改革。“文革”結(jié)束后，國務(wù)院逐步恢復(fù)了部門管理體制，同時(shí)又增加了一些新的機(jī)構(gòu)。到1981年，國務(wù)院所屬部委恢復(fù)到了52個(gè)，機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)到100個(gè)，達(dá)到了新中國政府機(jī)構(gòu)數(shù)量的最高峰。1982年3月8日，五屆全國人大常委會(huì)通過了關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革問題的決議。我國自上而下地展開了各級(jí)機(jī)構(gòu)改革，明確規(guī)定了各級(jí)各部門領(lǐng)導(dǎo)班子的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，要求減少副職，提高素質(zhì)。國務(wù)院和各省、自治區(qū)、直轄市政府的機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員也要大幅度減少。改革后，部委減少到了43個(gè)，機(jī)構(gòu)總數(shù)為61個(gè)。這次改革是一次有益的探索，加快了干部隊(duì)伍的年輕化，但沒有觸動(dòng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，沒有實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

1988年政府機(jī)構(gòu)改革。1987年，國務(wù)院所屬部委小幅度增加到了45個(gè)，但是機(jī)構(gòu)總數(shù)迅速增加至72個(gè)。根據(jù)1987年黨的十三大關(guān)于政治體制改革七項(xiàng)任務(wù)中改革政府機(jī)構(gòu)的要求，1988年4月9日，七屆全國人大一次會(huì)議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。國務(wù)院部委由原有的45個(gè)減為41個(gè)，人員編制比原來減少了9 700多。這次改革首次提出了轉(zhuǎn)變政府職能的要求，強(qiáng)調(diào)政府的經(jīng)濟(jì)管理部門要從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，強(qiáng)化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。改革的重點(diǎn)是那些與經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系密切的經(jīng)濟(jì)管理部門。通過改革，國務(wù)院部委、直屬機(jī)構(gòu)、非常設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量、人員編制都有明顯減少。但此次改革只是一次過渡性的改革，轉(zhuǎn)變職能的目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。

1993年政府機(jī)構(gòu)改革。1992年10月，黨的十四大明確提出了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的任務(wù)。同時(shí)提出了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的政府機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)。這次機(jī)構(gòu)改革的核心任務(wù)是在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、建立市場經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，建立起有中國特色的、適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制。1993年，經(jīng)第七屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)，國務(wù)院進(jìn)行了改革開放以來的第三次機(jī)構(gòu)改革。根據(jù)改革方案，國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)要減少27個(gè)，人員減少20％。這次改革的特點(diǎn)，一是強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能；二是強(qiáng)調(diào)理順部門之間的關(guān)系和中央與地方的關(guān)系。但此次改革還未涉及更深層次的制度和體制方面，因而即使改革有所成效，但由于沒有制度作保障，改革成果難以鞏固，之后不久就出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)和人員反彈。

1998年政府機(jī)構(gòu)改革。1998年3月10日，第九屆全國人大一次會(huì)議審議通過了關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定。改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的政府行政管理體制。此次改革進(jìn)一步加大了全面精簡的力度，經(jīng)濟(jì)管理部門較大幅度的減少，國務(wù)院部委減少到了29個(gè)，機(jī)構(gòu)總數(shù)減少到了53個(gè)，人員編制數(shù)減少到了1.6萬人，中國政府改革進(jìn)入了新的階段。這次改革仍然堅(jiān)持了政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)定位，但側(cè)重點(diǎn)是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。但政府機(jī)構(gòu)中越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象仍然存在，這些問題得不到解決的主要原因在于政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系沒有真正理順。

2003年政府機(jī)構(gòu)改革。2002年11月的中國共產(chǎn)黨第十六次代表大會(huì)提出了關(guān)于深化行政管理體制改革的任務(wù)。根據(jù)十六大精神，2003年3月10日，十屆全國人大一次會(huì)議通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想是：堅(jiān)持政企分開，精簡、統(tǒng)一、效能和依法行政的原則，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整和完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順政府部門職能分工，提高政府管理水平，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。這次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是：解決行政管理體制中的一些突出矛盾和問題，為促進(jìn)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供組織保障。這次改革是1988、1993、1998年三次機(jī)構(gòu)改革的深化和完善，經(jīng)過改革，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由29個(gè)調(diào)整為28個(gè)。這次改革解決了一些深層次問題，如在構(gòu)建新的職能體系上取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，使政府職能更加集中化；進(jìn)一步優(yōu)化了政府組織結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)和規(guī)范了政府行為，打破了部門分割的狀態(tài)，在建立責(zé)任政府、效率政府及服務(wù)政府上邁出了一大步。當(dāng)然這次改革也并非解決了所有問題，它仍是一次過渡性改革。

2008年政府機(jī)構(gòu)改革。根據(jù)黨的十七大精神，為了更好地適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、發(fā)展社會(huì)主義民主政治和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，行政體制改革被再次提上議事日程。2008年3月15日，十一屆全國人大一次會(huì)議通過關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。國務(wù)院組成部門減少為22個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)減少為16個(gè)。從數(shù)量上來說，本次機(jī)構(gòu)改革是最精簡的。本次機(jī)構(gòu)改革加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部門體制”，涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)達(dá)15個(gè)之多，正部級(jí)機(jī)構(gòu)就減少了4個(gè)。健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題。［2］本次改革進(jìn)一步加強(qiáng)了政府的宏觀管理職能，突出了政府的公共服務(wù)職能，順應(yīng)了科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展對政府管理的新挑戰(zhàn)。

二 新中國成立以來國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革取得的成就

（一）精簡了機(jī)構(gòu)和人員，逐步建立國家公務(wù)員制度，提高了行政效率

從新中國成立以來歷次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革來看，機(jī)構(gòu)和人員精簡是一個(gè)非常重要的措施，甚至是最重要的措施。機(jī)構(gòu)大量膨脹不僅使國務(wù)院機(jī)構(gòu)林立、職責(zé)不清，人浮于事，而且導(dǎo)致了嚴(yán)重的管理主義的滋長。鄧小平曾尖銳指出，這個(gè)問題不解決，不僅“四化”建設(shè)沒有希望，而且可能要亡黨亡國。因此，從新中國成立以來，歷次改革，不斷精簡機(jī)構(gòu)和人員，如1982年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，部委減少至43個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)減為15個(gè)，辦公機(jī)構(gòu)減為3個(gè)，國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)由原來的100個(gè)減少到61個(gè)，同時(shí)規(guī)定當(dāng)時(shí)國務(wù)院及所屬各部門51 000名機(jī)關(guān)人員精簡25％。同時(shí)在1982年以后的歷次政府機(jī)構(gòu)改革，我國打破了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，逐步確立了國家公務(wù)員制度，促進(jìn)了政府機(jī)構(gòu)人員的新陳代謝，提高了公務(wù)員的素質(zhì)。從總體上看，精簡機(jī)構(gòu)和人員，強(qiáng)調(diào)精干原則，建立國家公務(wù)員制度，為行政管理注入了活力，提高了行政效率，為克服官僚主義，轉(zhuǎn)變政府職能，打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）逐漸明確了政府職能轉(zhuǎn)變的方向，適應(yīng)了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要

建國初期的兩次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，是建立在社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，所形成的是以中央為主的、與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相一致的部門管理體制，政府機(jī)構(gòu)主要是為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)。改革開放以來，建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制成為大趨勢。于是，從1988年政府機(jī)構(gòu)改革開始，我國政府首次提出了轉(zhuǎn)變政府職能，隨后的幾次政府機(jī)構(gòu)改革都是圍繞政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行的。1992年10月黨的十四大，明確提出了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換，這次大會(huì)同時(shí)提出了政府機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)。政府機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行政企分開、政社分開、政資分開，以適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。在以后的改革中更是強(qiáng)調(diào)政府職能是市場監(jiān)管、宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)四方面，政府職能轉(zhuǎn)變的方向逐漸明確，加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控職能，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用以及加強(qiáng)政府的公共服務(wù)職能，建設(shè)服務(wù)型政府是政府職能轉(zhuǎn)變的主要趨勢。

（三）政府管理方式不斷創(chuàng)新，促進(jìn)了服務(wù)型政府的建設(shè)

改革開放以前的政府機(jī)構(gòu)改革，大背景是適應(yīng)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府管理手段和方式主要是行政手段，政府制定經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，企事業(yè)單位按照計(jì)劃完成任務(wù)即可。改革開放以來，我國逐漸確立了建立社會(huì)主義市場體制的目標(biāo)，與此同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行政企分開、政社分開、政資分開，強(qiáng)調(diào)政府的宏觀調(diào)控和公共服務(wù)職能。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府管理方式和手段發(fā)生了質(zhì)的變化，經(jīng)濟(jì)手段和法律手段成為主要的方式，行政化的管理方式已變成輔助的管理手段。政府依法行政和行政管理法制化、規(guī)范化和公開化程度有所提高，公務(wù)員隊(duì)伍的敬業(yè)精神、競爭意識(shí)和服務(wù)意識(shí)有所加強(qiáng)，這為企業(yè)的發(fā)展提供了有效的幫助。隨著信息化的深入發(fā)展，電子政務(wù)成為政府管理的新方式，這不僅有利于提高行政辦事效率，而且有利于公民監(jiān)督政府，為建設(shè)透明政府，責(zé)任政府，服務(wù)政府創(chuàng)建了良好的平臺(tái)。

三 國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展方向

（一）進(jìn)一步簡化優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)，完善大部制

政府機(jī)構(gòu)的簡化和優(yōu)化是歷次政府機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分，如何簡化優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)是根據(jù)政府職能的轉(zhuǎn)變來確定的。2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革突出的第三個(gè)重點(diǎn)是按照探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制要求，對一些職能相近的部門進(jìn)行整合，實(shí)行綜合設(shè)置，理順部門職責(zé)關(guān)系。經(jīng)過改革，國務(wù)院組成部門調(diào)整為27個(gè)，涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)15個(gè)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)。政府機(jī)構(gòu)的簡化是為了進(jìn)一步優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)，而優(yōu)化不一定要簡化。機(jī)構(gòu)精簡的前提是國務(wù)院組成部門要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，要能夠?yàn)樯鐣?huì)提供所需的公共管理和服務(wù)。未來國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的方向是進(jìn)一步完善大部制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題。

（二）進(jìn)一步強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控和公共服務(wù)職能，建設(shè)服務(wù)型政府

新中國成立以來，隨著社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，政府的職能也逐漸由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求市場作為一只“看不見的手”在資源配置中充分發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，而政府應(yīng)該作為一只“看得見的手”運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，維持市場經(jīng)濟(jì)的正常秩序。同時(shí)，加強(qiáng)公共服務(wù)職能，建設(shè)服務(wù)型政府，是堅(jiān)持黨的全心全意為人民服務(wù)宗旨的根本要求，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，也是加快行政管理體制改革、加強(qiáng)政府自身建設(shè)的重要任務(wù)。建設(shè)服務(wù)型政府，根本目的是進(jìn)一步提高政府為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)、為人民服務(wù)的能力和水平，關(guān)鍵是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、完善社會(huì)管理和公共服務(wù)，重點(diǎn)是保障和改善民生。2008年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革突出了三個(gè)重點(diǎn)，其中兩個(gè)分別是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展和著眼于保障和改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，民主政治的逐步發(fā)展，尤其是隨著以人為本和科學(xué)發(fā)展的施政理念的貫徹和落實(shí)，突出改善民生，要求政府必須進(jìn)一步加強(qiáng)宏觀調(diào)控職能，加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門，已經(jīng)成為當(dāng)前和今后機(jī)構(gòu)改革中十分迫切和重要的任務(wù)。

（三）加強(qiáng)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的法制化

改革開放前的歷次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革由于缺少法律的支撐而流產(chǎn)。西方國家機(jī)構(gòu)改革的一條重要經(jīng)驗(yàn)就是通過法律的硬性規(guī)定保證政府機(jī)構(gòu)的相對穩(wěn)定性和改革的成果。而我國在這方面的法律則顯得很缺乏。改革開放后我國在國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的法律法規(guī)僅有兩部：1982年全國人大通過的《中華人民共和國國務(wù)院組織法》和1997年由國務(wù)院頒布的《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》。因此，未來的發(fā)展方向是進(jìn)一步完善政府組織法，由全國人大頒布國務(wù)院組織和編制法，對國務(wù)院的機(jī)構(gòu)數(shù)量，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，機(jī)構(gòu)變更的程序，各機(jī)構(gòu)的權(quán)限，經(jīng)費(fèi)預(yù)算以及編制管理的基本原則、內(nèi)容、程序、權(quán)限和紀(jì)律等做出明確的規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)管理的法制化，保證機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理的相對穩(wěn)定性，也使大部門制成為今后中國政府機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定方向，鞏固機(jī)構(gòu)改革的成果。［3］通過立法規(guī)范政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，建立新型的、與中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的政府管理新體制，才能走出“帕金森定律”的怪圈。

［1］毛澤東選集：第五卷［M］.北京：人民出版社，1977：267-288.

［2］胡錦濤.高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告.求是，2007（21）：4-22.

［3］陳天祥.大部門制：政府機(jī)構(gòu)改革的新思路［J］.學(xué)術(shù)研究，2008（2）：40-47.