沈廣和

（南京農業(yè)大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

改革開放以來，經濟社會的全面發(fā)展打破了傳統(tǒng)行政基礎，形成了新的政府結構和職能分化，層級政府、部門政府在行動過程中不可避免地會產生各種矛盾和沖突，給政府管理、政治穩(wěn)定、經濟發(fā)展帶來新挑戰(zhàn)。政府扁平化通過科學合理的組織變革，整合政府力量以及社會力量，把各種分化的力量統(tǒng)一在和諧社會建設的旗幟下，繼續(xù)推動改革和發(fā)展。圍繞內涵邏輯、問題論域以及實踐路徑的政府扁平化成為行政管理研究的重要課題。

一、政治扁平化研究的學術背景與研究脈絡

當前中國政府扁平化的理論主要源于兩個方面：一是西方組織管理的理論，二是新公共管理的思想。

據筆者可查資料，組織扁平化在中國作為管理學的思想，濫觴于20世紀80年代中期。由沈鴻生、鄭海航在《工業(yè)企業(yè)管理學》[1]中首先提出，隨后一批學者繼續(xù)把扁平化思想向前推進，使其在企業(yè)管理中大興其道。雖然中國初期的組織扁平化研究主要是以引入國外理論為主，但對管理思想的向前推進起到了不可估量的作用。

同期，面對政府規(guī)模擴大、財政壓力加劇、社會問題增多以及官僚主義和腐敗現(xiàn)象泛濫，政府陷入治理困境，西方發(fā)達國家紛紛展開了以政府再造運動為核心的新公共管理運動。對于這股世界性的政府變革，中國學者給予了深入關注。新公共管理主張小型化、分權的模式，認為組織結構向大型化、合理化、垂直整合等級（科層制）的歷史轉變已走向它的反面，新趨勢主張組織的分散化和分權，對組織靈活性的追求，脫離高度標準化的組織體制[2]。并主張通過組織授權、雇員授權、社區(qū)授權來改進公共部門的工作[3]。在政府結構層面，傾向于打破嚴格的控制體系，減少中間管理層級，縮短高層與基層的溝通距離，建立以“地方為主”的扁平化組織結構體系，讓低層能夠參與決策，或自主做出決定，而不是層層請示、層層匯報。

企業(yè)扁平化理論和新公共管理理論給政府組織變革研究注入勃勃生機，20世紀90年代末期，政府扁平化成為學界新的研究關注點。而隨著改革開放的深入，市場經濟的發(fā)展，信息技術的應用，學者從借鑒到反思、從理論到實踐、從宏觀到微觀，對政府扁平化開展更為深入的探索，不論是在研究深度還是在研究廣度上，都取得了進一步加深和拓展。學界對政治扁平化的研究主要集中在以下方面：一是通過科層制結構與扁平化結構比較，確定扁平化結構的內涵；二是研究當前政府扁平化的內在動力和壓力，主要從政府行政生態(tài)以及政府組織結構分化兩個層面，論述當前僵化的政府組織結構難以適應瞬息萬變的行政生態(tài)；三是如何推進政府扁平化，具體研究集中于省管縣、財政體制、行政區(qū)劃、電子政府、學習型政府等實踐性較強的領域?？梢钥闯觯S著時代發(fā)展，學術界對政治組織結構研究保持了高度的敏銳性。

二、政府扁平化的內涵界定與理論地位

政府扁平化作為新生事物，不能割斷與舊有理論的聯(lián)系，必須在與科層制結構的比較中把握其內涵，在政府范式的叢林中把握其理論地位。

1.政府扁平化的內涵界定。科層制在20世紀的巨大成功，造就了科層組織結構的絕對統(tǒng)治地位，在政府機構更是奉其為金科玉律。經典科層結構的最大特點，在于其具有嚴密的層級制、按等級劃分的權限以及嚴格規(guī)范的約束。從中不難看出，科層結構所要實現(xiàn)的目標就是精確性、可靠性和效率[4]。而在迅速變化的環(huán)境面前，曾被證實為普遍有效科層制卻顯得繁復、僵化、壓制創(chuàng)新，官僚氣十足。美國組織理論家沃倫·本尼斯在 《官僚制的滅亡即將到來》中毫不留情地宣判了科層制的死刑[5]。從組織層面上講，作為科層結構的替代模式非扁平化莫屬。所謂扁平化組織就是打破現(xiàn)有的部門界限，繞過原來的中間管理層次，直接面向服務對象和組織目標的組織。[6]從本質上分析，扁平化結構與科層結構有著巨大的不同：在思維理念上，后者強調集中集權管理，前者強調分散分權管理；在管理范圍上，后者強調全面全程管理，前者強調側重階段管理；在管理方式上，后者多用直接干預方式，前者多用間接調控方式；從管理強度上，后者多用命令式剛性管理，前者多用對話式彈性管理；在管理成本上，后者耗費比較高昂，前者費用相對低廉；在機構設置上，后者適用于多層級遠距離管理，前者適用于少層級近距離管理。這意味著構建扁平化組織模式一項重大的轉型工程，它不僅僅是操作程序、行為規(guī)制、組織構架由縱變橫的形式調整，還涉及思維方式、價值取向、管理理念和民主精神的根本性變革[7]。

2.政府扁平化：不同范式的共同選擇

政府范式的轉換根源于社會經濟的不斷發(fā)展。不同的學者由于關注領域、選擇視角、知識背景以及研究方法的差異，提出多種觀念大相徑庭的政府范式，但是一個令人奇怪的現(xiàn)象是：幾乎所有政府范式在組織結構層面上都不約而同的選擇政府扁平化的模式。

一是服務型政府的扁平化選擇。有學者從權力視角提出，建設服務型政府需要解決政府系統(tǒng)權力結構上權力集中、層次過多和結構雷同的三大弊端，必須進行以權力下移為核心的權力資源重新配置的扁平化組織結構再造[8]；也有學者從政府規(guī)模角度，探討如何構建服務型政府，提出政府規(guī)模的大小是直接決定公共事務治理和公共服務效率與效能的重要因素，現(xiàn)代服務型政府是以扁平化為基礎，以彈性化、虛擬化、網絡化為特征的小政府[9]。

二是電子化政府的扁平化選擇。信息時代給傳統(tǒng)行政模式帶來了嚴重的沖擊，并為其整合和重構賦予新的生機。應運而生的電子政府打破地域、層級、部門的限制，整合政府組織和職能，優(yōu)化政府程序和辦事流程，節(jié)約人力、物力和財力資源，提高機關辦事效率。在先進技術和政府管理融合的過程中，精簡政府機構、壓縮政府人員、推動組織結構扁平化以及改革和簡化行政審批制度成為政府提高效率不可或缺的菜單[10]。

三是學習型政府的扁平化選擇。知識經濟時代也導致管理領域發(fā)生重大變革，傳統(tǒng)的科層制行政組織逐漸轉向扁平的學習型組織。彼得·圣吉倡導扁平、分權和負責的組織結構模式，認為“如果知道命運是操在自己的手中，我們就會努力不斷地學習和應變，當我們對自己的行動有真正的責任感時，學習的速度也最快”[11]。同時，扁平的學習型組織能夠提高政府的學習能力及認識水平，促進核心公共部門的建立，分解和細化政府組織，即將原有無所不包的大部門分解成具有相對獨立性的若干執(zhí)行部門，這些執(zhí)行部門以執(zhí)行某種公共服務為己任，這樣使學習的范圍和目標更為具體、集中而又高效[12]。

四是回應型政府的扁平化選擇。有學者在回應型政府中提出：“與傳統(tǒng)的政府運行模式不同，回應型政府具有服務社會的價值取向，政府與社會平等合作、共同參與的治理結構，電子化與扁平化的政府組織結構，透明、快捷的治理過程，有多元主體參與的、體現(xiàn)責任約束與對結果負責的政府績效評估，共同構成了其特定的運行模式?！盵13]

三、政府扁平化的邏輯起點與影響變量

“科層制的反功能”是政府扁平化的邏輯起點，學界在這一點上達成了基本共識?？茖又频慕┗?、臃腫、低效開啟了組織扁平化的思索和改革，這無論是在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都是不可避免的趨勢。在信息時代，傳統(tǒng)科層制組織的治理根基正在逐步削弱，科層制存在的合法性遭到質疑。一個尾大不掉、沒有生命、缺乏生機的半封閉的官僚系統(tǒng)，面對崇尚創(chuàng)造且具有鮮明個性和旺盛生命力的后工業(yè)社會儼如一個喪失心肺功能的耄耋之人感到力不從心[14]。政府扁平化在改進科層制的同時，是否還受其他變量的影響？各路學者從不同角度給出了各有側重的解釋。

1.結構矛盾因素。這類觀點認為政府內部的結構矛盾，影響政府效能的發(fā)揮。其強調勞動分工帶來結構的過度分化，導致不同主體沖突加劇，只有通過重新改變組織結構來解決。當前政府規(guī)模與邊界沖突、條塊分割的矛盾、中央與地方的矛盾、權力分配不均的矛盾、行政區(qū)與經濟區(qū)發(fā)展的矛盾、政府控制與反控制的矛盾，成為影響行政效率、行政執(zhí)行、政府影響力和合法性的根源。有學者運用委托代理、交易成本和博弈論等理論對政府狹長的信息鏈與控制鏈進行分析，指出構建扁平化政府是有效的解決思路，即實施組織扁平化改革，縮短委托—代理傳導鏈條[15]。

2.財政體制因素。此論點認為，縣鄉(xiāng)政府財政困難是在中國經濟社會轉型過程中，制度轉型有效支持不足所積累的矛盾在基層政府理財層面的一個集中反映。其體制上的根源就是在五級政府框架下，省級以下地方政府實際上始終沒有進入真正的分稅制狀態(tài)，從而演化成了弊病明顯的分成制和包干制。這種財政問題與西方新公共管理所說的財政危機不同，西方政府財政危機是財政短缺，而中國財政問題是分配不合理。雖然問題有所差別，但是都可以通過扁平化的改革來解決。如賈康認為應在堅持1994年改革基本制度成果的基礎上，推行減少財政層級的扁平化改革（重點是鄉(xiāng)財縣管和省直管縣）[16]。

3.信息技術因素。注重技術因素的學者一般受技術決定論影響頗深，主張技術是自主的，技術變遷導致社會變遷。其通常認為，網絡信息技術開創(chuàng)了人類從物質信息時代邁向數(shù)字信息時代的新紀元，使信息傳遞方式由單向的“一對多”向雙向的“多對多”方式轉換。這對政府系統(tǒng)的影響是全方位的，降低了組織合作的成本，克服了組織合作的時空障礙，增強了凝聚組織合作的社會資本。被稱為“當代馬克斯·韋伯”的曼努爾·卡斯特(Manuel Castells)認為信息時代的組織模型 “最主要的轉變就是從垂直的官僚系統(tǒng)轉變成水平式公司(Horizontal corporation)”[17]。

3.環(huán)境適應因素。行政生態(tài)是政府生存的基礎，同樣也成為研究政府扁平化的重要切入點。其把行政生態(tài)環(huán)境視為政府變革的決定因素，力主扁平化的改革是適應環(huán)境的變化。如何偉認為社會要求政府的管理和服務更加多元化和個性化。為便于上下溝通，降低信息失真失落率，提高工作效率，增加組織的靈活性和適應性，適應動蕩的、多變的和復雜的環(huán)境，扁平化的組織結構將會有大的發(fā)展，現(xiàn)代化的行政管理要適應這種新趨勢[18]。

4.社會治理因素。治理理論認為未來政府管理模式由剛性管理轉向彈性管理，治理的組織載體由單中心轉向多元主體，意味著國家和公民社會關系的重新調整。這種帶有民主意味的自下而上的研究視角，給政府扁平化帶來新的分析思路。通過把權力下放到直接面對實際問題和提供服務的基層政府機構，把有關社區(qū)事務的管理授權給社區(qū)組織，讓社區(qū)居民普遍參與社區(qū)管理，極大地提高居民的參政議政熱情以及政府的工作質量和效率，也避免了政府之間相互推諉，以會議貫徹會議、文件落實文件的問題，還方便公眾直接監(jiān)督政府的工作[19]。

五、政府扁平化的實現(xiàn)路徑與變革阻力

目前，學者們從不同的層面出發(fā)，在對政府扁平化需要解決的問題進行梳理的基礎上，提出了以下幾種政府扁平化的實現(xiàn)路徑。

1.層級精簡。層級精簡針對的是科層高聳結構，扁平化的形塑就是從減少層次開始的，其帶來的直接好處就是指揮鏈條縮短、行政成本減少、政府規(guī)模收縮等。針對我國現(xiàn)行的五級行政組織，存在縱向層次過多和省級行政區(qū)劃過大的問題，學者普遍認為能否有效地減少管理層次、增大管理幅度，實現(xiàn)政府扁平化，是我國政府改革成功與否的關鍵所在。由此提出了省管縣、強縣擴權、縮省制以及財政扁平化等改革措施。如孫學玉教授提出通過增加省級數(shù)量，改革市管縣體制，市縣分治，構建省直接管理縣（市）的少層次大幅度的、扁平化的公共行政體制，應成為當前我國行政體制改革的戰(zhàn)略選擇[20]。

2.流程再造。政府流程再造在反思政府部門和公共服務中日益嚴重的“碎片化”的基礎上，使用系統(tǒng)理論、整體性理論的語言，把扁平化定義為重構政府流程的有效組織結構，協(xié)調并凝聚政府內分化的結構和子系統(tǒng)，形成并維持一種互動的整體性系統(tǒng)。其基本內涵就是：以公眾為出發(fā)點，以流程為中心，以“服務鏈”為紐帶，以扁平化組織模式為目標來塑造政府流程。[21]流程再造推動政府進行大部制改革，有學者提出“打破傳統(tǒng)的部門分工制管理模式，按照業(yè)務流程規(guī)律，進行優(yōu)化與再造，形成面向公眾的扁平式管理體制”[22]是構建大部制的有效方法。

3.分權實施。分權是揉入在扁平化各種改革思路里的靈魂，減少層級抑或流程再造都必須配合相應權力的下放。依據施蒂格勒和奧茨的分權理論，地方政府提供服務能大大降低交易成本，提高對組織的激勵效力。政府分權沿著政府向社會、上級向下級、領導向基層三種路徑逐步展開[23]。我國“以往政府規(guī)模壓縮和膨脹反復，形成不良循環(huán)，這都是因為政府職能不適應、不到位以及不能科學授權所造成的”。通過有效分權，“壓縮政府規(guī)模，優(yōu)化政府配置的資源量，嚴格把公共資源的配置和管理集中到政府職能領域，實現(xiàn)政府管理扁平化”[24]。

4.技術推進。技術是一柄雙刃劍，一方面成為推動政府變革的壓力（因為其重構了社會），另一方面也可以為政府所用（因為其可以重構政府），因此建立“電子化政府”是實施政府扁平化不二的選擇。信息技術使政府有機會來圍繞選民而不是官僚機構來重新自我設計，不僅能大大提高政府效率，降低行政成本，而且能為公眾提供一個單獨接觸點，使政府能根據公民的重要事務來構筑溝通結構，賦予政府平易近人的形象。信息技術的運用改造了傳統(tǒng)政府的信息流通模式，打破了原有政府部門之間的物理界限，在一定程度上破解了傳統(tǒng)行政組織部門之間條塊分割、等級森嚴的格局，使行政組織的結構形態(tài)由高聳向扁平轉化[25]。

5.變革阻力。關于政府扁平化的阻力主要來自兩個方面：一是理論認識的分歧。觀點之一認為中國不是科層制冗余，而是科層制不足，當務之急是完善科層制。他們提出由于我國在組織結構、管理方式和組織文化上官僚制的不足，在西方各國“摒棄官僚制”的時候，我國卻恰恰需要為官僚化的不足“補課”[26]。觀點之二不贊同“省管縣”和“強縣擴權”的層級扁平化改革，認為其帶來的震動太大，而且不能從根本上避免行政區(qū)劃與經濟區(qū)劃背離所造成的低效率。如果政府職能轉變不到位的話，實施省直管縣體制有可能進一步加劇區(qū)域經濟的“巴爾干化”或“蜂窩狀化”，造成新的行政分割[27]。為此，有學者提出改革的根本途徑是實施“復合行政”，而不是進行大規(guī)模的行政層級和區(qū)劃改革[28]。

二是改革實踐中遇到的阻力。扁平化改革后，主要涉及的現(xiàn)實問題是：政府的管理幅度加寬后，管理難度加大；對下級政府權力的監(jiān)督難度加大；協(xié)調的問題凸現(xiàn)；對政府執(zhí)政能力要求提高；機構與人員精簡的壓力增加等等；[29]其次，扁平化改革存在法律、制度、利益和觀念上的障礙，這些都不是一朝一夕可以改變的[30]。

六、政府扁平化的文獻評述與研究展望

隨著信息技術的應用、經濟體制改革的深入以及社會環(huán)境的變遷，政府扁平化的重要性迅速在學術界得到反映，彰顯學術界對問題把握的敏銳性和開放性，對問題解決的實踐性和急迫性，也拓展了行政管理的研究領域。從目前的文獻看，政府扁平化研究有以下特點：一是由理論到實踐的速度很快。從一開始的企業(yè)扁平化和新公共管理思想的推介，到思索解決實際問題，并提出系列實施策略，有的已經被政府吸納成為實際操作方案。在這么短的時間完成理論到實踐的飛躍，足以見得“扁平化”強大的生命力、與實踐的相符合以及優(yōu)越的可操作性。二是初步在學界站穩(wěn)腳跟。關于政府組織結構的研究，扁平化成為主流話語，形成了自己的研究思路，不斷壯大的研究群體以及越來越多的支持者。三是研究框架初步成型。政府扁平化研究以組織和環(huán)境二分為框架，形成了 “政府內部結構矛盾——環(huán)境發(fā)生變化——政府不適應環(huán)境——政府扁平化”的研究路徑。

但就社會轉型期政府面臨的困難和問題及其嚴峻性來看，政治扁平化研究還明顯滯后于政府實踐和社會發(fā)展的需求。為了促使研究的良性開展和進步，我們仍然要正視目前研究工作的不足。

1.厘定“政府扁平化”的概念。任何研究如果缺乏核心概念的研究，必將影響研究獨立性。對于政府扁平化，必須首先搞清“組織扁平化”與“政府扁平化”的概念區(qū)分。目前，國內學者使用的“組織扁平化”的概念基本源于西方企業(yè)管理學，政府扁平化研究者則直接套用企業(yè)組織扁平化的概念。相互借鑒概念是研究的可取路徑，但是作為獨立的研究問題，還必須抓住概念的本質屬性。企業(yè)組織扁平化的對象是私有組織，本質是為了利潤最大化，強調企業(yè)內部各子系統(tǒng)的重組、協(xié)調、有序運行，由于一般企業(yè)主要是適應環(huán)境的變化，企業(yè)扁平化表現(xiàn)為“由環(huán)境到企業(yè)”的單向關系；而政府扁平化的對象是公共組織，本質是為了更有效的提供優(yōu)質公共服務并體現(xiàn)公共性，除了強調政府工具理性外更注重其價值理性，由于實踐中政府側重對經濟、社會、環(huán)境的主動建構，表現(xiàn)為“政府—環(huán)境”間雙向互動關系。

2.構建“政府扁平化”的理論。首先，政府扁平化研究起步較晚，在研究過程中，大多與企業(yè)管理聯(lián)系在一起，這符合其作為新興研究領域的實際，注意學習和借鑒管理學的研究成果，承認兩個領域在同一問題上的共性和交融合作，但是不能將問題簡單化。企業(yè)與政府終究不是同一層面的問題，政府扁平化要比企業(yè)組織扁平化更具挑戰(zhàn)性和復雜性；其次，目前還沒有關于政府扁平化的一般理論概述，既有的研究成果基本上是在做零散而具體的解釋，出現(xiàn)理論滯后于實踐的現(xiàn)象與政府迫切需要用扁平化來指導行政體制改革有關，在強勢需求的推動下，拿來企業(yè)扁平化理論先行指導實踐是不得以而為之，但在當下理論研究不足導致后續(xù)研究乏力的問題凸顯；再次，即便是從實踐角度看，政府扁平化的學術視野也并未完全打開。比如，對影響政府扁平化的變量關注較為分散、研究趨向分化狀態(tài)，這就致使研究還停留在具體策略研究層面，缺乏全盤、系統(tǒng)、聯(lián)系的理論闡釋。

3.規(guī)范“政府扁平化”的研究路徑?？茖W的研究必然建立在嚴謹?shù)难芯糠椒?、明確的研究框架以及清晰的研究思路之上，否則整個研究就易于走向失范，顯露出層次散亂、邏輯脫節(jié)、挖掘不深的軟肋。當前學者在研究時缺乏更深入思考，有些成果對研究方法和框架要么流于形式，要么不做考慮，制約了相關的學術研究信度和效度。“政府扁平化”這一主題，一般意義上看，主要著眼于“調整政府內部關系”和“處理政府與環(huán)境關系”，更高意義上看，體現(xiàn)了處理“國家與社會的關系”和“調整國家現(xiàn)代化的步調”。因此，需要在宏觀與中觀結合的思路中把握扁平化的內涵、路徑和進度，進而提升“政府扁平化”研究的學術品位。

4.加深“政府扁平化”的實踐意義。作為一個緊密聯(lián)系實際的研究領域，必須提出可供指導實踐的有效策略，不能囿于“層級精簡、部門合并、技術利用”，實現(xiàn)路徑不能局限于內部結構的調整，更多的關注要放在與環(huán)境的互動中，善于在新情況、新問題頻發(fā)的環(huán)境中提出、分析、解決問題。比如，政府扁平化中要處理政府與市場的關系，許多外包項目的渠道是應該內收還是外放，目前的渠道的哪些環(huán)節(jié)應該加強抑或削弱，這些屬于渠道扁平化的內容在目前研究中鮮有體現(xiàn)。當下政府內部沖突與社會的異質性不斷加劇，需要行政體制改革更加有效，雖然我們不能把所有的希望寄托于政府扁平化，但作為政府改革的核心命題，其必將擔負更大的責任。

總之，政府扁平化的研究在中國取得了較大的理論進展，給中國行政管理的發(fā)展帶來了新的研究主題，也給中國政府發(fā)展明確了目標和任務。但是政府扁平化能不能成為獨立的政府范式，能不能脫離配角的地位，能不能引領中國政府改革走向成功，從現(xiàn)有研究力度和研究成果來看，研究的使命還將任重道遠。但是有理由相信，伴隨理論探索的逐步深入，政府扁平化的研究必將走向成熟與完善。

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