張文軍

(山東大學威海分校，山東 威海 264209)

論我國治理重心由城市到鄉(xiāng)村的轉移

張文軍

(山東大學威海分校，山東 威海 264209)

在我黨的歷史上，黨和國家的工作或治理重心先后完成了兩次大的轉移，形成了城市——鄉(xiāng)村——城市的邏輯軌跡。第一次工作重心轉移的正確性已經被實踐所證明，第二次由鄉(xiāng)村到城市的轉移則出現(xiàn)了很多問題。主要表現(xiàn)為國家通過城鄉(xiāng)不平等的經濟、政治、文化、教育、醫(yī)療、社保等制度汲取鄉(xiāng)村資源，實行以農養(yǎng)工、以農養(yǎng)政、以鄉(xiāng)養(yǎng)城，導致城鄉(xiāng)居民收入、文化知識結構、基礎設施建設等差距逐步拉大，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重失衡。從根本上解決這個問題，需要實施國家治理重心由城市到鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略轉移。

治理重心轉移;工業(yè)反哺農業(yè);城市支持鄉(xiāng)村

近幾年來，理論界與實際工作者對鄉(xiāng)村治理問題進行了許多探索，但是就目前的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢來看，一些深層次的帶有根本性的問題仍然難以解決。筆者認為，解決這一難題需要政府在宏觀層面和政策上有更大的突破，那就是在理念上和制度上實現(xiàn)治理重心由城市到鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略轉移。

一、我們黨工作重心兩次轉移的邏輯軌跡

在我黨的歷史上，黨的工作或者治理重心曾經進行了兩次大的轉移，這兩次工作重心的轉移對中國革命和建設產生了重大影響。

第一次工作重心轉移是由城市轉向鄉(xiāng)村。1927年，大革命失敗之后，中國共產黨領導發(fā)動了南昌起義、秋收起義和廣州起義。由于國民黨右派叛變革命，敵我力量懸殊，三次武裝起義相繼失利。以毛澤東為代表的中國共產黨人逐漸認識到奪取城市不符合中國當時的實際情況，中國革命的中心問題是農民問題，因此，只有開展土地革命，解決農民的土地問題，才是取得革命勝利的基礎和保證。毛澤東在文家市會議上作出歷史性決定，進軍井岡山，建立農村革命根據地。從此，黨的工作重心逐步由城市轉向農村，開辟了一條了武裝斗爭、土地革命和根據地建設相結合的農村包圍城市、武裝奪取政權的道路。實踐證明，這次戰(zhàn)略轉移實現(xiàn)了中國新民主主義革命史上的偉大轉折，是一項十分正確的戰(zhàn)略決策。由于當時中國共產黨處于非執(zhí)政地位，其中心任務是奪取政權，所以還談不上對社會的“治理”問題。

第二次工作重心轉移是由鄉(xiāng)村轉移到城市。1944年5月中共六屆七中全會上，毛澤東就指出:“黨的工作重點由城市轉到農村，曾經發(fā)生過許多爭論，將來由農村轉到城市，又會發(fā)生許多問題，這就要求我們要有精神上的準備，學會做經濟工作，學會做城市工作?！雹佟睹珴蓶|文集》第3卷，人民出版社1996年版，第141頁。1948年10月他在《中共中央關于九月會議的通知》中又強調:“加強城市和工業(yè)的管理工作，使黨的工作重心逐步地由鄉(xiāng)村轉到城市。”②《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1347頁。1949年，在解放戰(zhàn)爭即將勝利，中國革命全面勝利已成定局的情況下，中國共產黨召開了七屆二中全會。毛澤東在會上明確指出:“從一九二七年到現(xiàn)在，我們的工作重點是在鄉(xiāng)村，在鄉(xiāng)村聚集力量，用鄉(xiāng)村包圍城市，然后取得城市。采取這樣一種工作方式的時期現(xiàn)在已經完結。從現(xiàn)在起，開始了由城市到鄉(xiāng)村并由城市領導鄉(xiāng)村的時期，黨的工作重心由鄉(xiāng)村移到了城市。”強調“黨和軍隊的工作重心必須放在城市，必須用極大的努力去學會管理城市和建設城市”。①《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1426－1427頁可以說，黨的七屆二中全會是黨的工作重心由鄉(xiāng)村轉移到城市的標志，由此形成了我黨歷史上工作重心轉移的城市——鄉(xiāng)村——城市的邏輯軌跡。第二次轉移的歷史必然性和現(xiàn)實必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面:其一，歷史上治理慣性的影響和鞏固新生政權的需要。歷史上的所有政治集團在奪取政權之后，都是首先占據城市，利用城市的經濟、政治和文化方面的優(yōu)勢資源實施對整個社會特別是對廣大的貧窮落后的鄉(xiāng)村的治理。同時，新生的人民政權建立之初，面臨著政治、經濟、文化、軍事、外交等極其復雜的局勢，城市的資源優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢使之自然成為政權運行的樞紐。其二，國情因素。建國之前的長期內憂外患、戰(zhàn)火紛擾，導致我國與西方發(fā)達國家的經濟社會發(fā)展差距極其懸殊，國內城鄉(xiāng)差距也十分明顯。這一特殊國情決定了黨中央把治理重心轉移到城市，以城帶鄉(xiāng)，迅速改變中國貧窮落后的面貌，這在當時是一種必然的選擇。其三，受發(fā)達國家特別是蘇聯(lián)的影響。當時發(fā)達國家都是工業(yè)化國家，工業(yè)化就等于發(fā)展、發(fā)達，就是現(xiàn)代化。蘇聯(lián)走的就是以城市為中心、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的路子。世界上第一個社會主義國家的示范作用無疑對中國產生了很大影響。中國急于實現(xiàn)工業(yè)化尤其是發(fā)展重工業(yè)，也必然要以城市為重心。雖然毛澤東在七屆二中全會上也曾指出:“城鄉(xiāng)必須兼顧，必須使城市工作和鄉(xiāng)村工作，使工人和農民，使工業(yè)和農業(yè)，緊密地聯(lián)系起來。決不可以丟掉鄉(xiāng)村，僅顧城市，如果這樣想，那是完全錯誤的。”②《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1427頁。然而，我國在這次治理重心由鄉(xiāng)村向城市轉移的過程中，并沒有處理好城市和鄉(xiāng)村、工業(yè)和農業(yè)的關系，出現(xiàn)了嚴重的城市和工業(yè)發(fā)展“一邊倒”的“城市偏向”，從而形成了今天突出的城鄉(xiāng)二元結構和“三農”問題。

二、第二次轉移后的城鄉(xiāng)、工農關系及其困境

對于任何國家來說，如何處理鄉(xiāng)村和城市的治理關系都是一個重大的戰(zhàn)略問題。1945年4月，毛澤東在《論聯(lián)合政府》中曾經指出，中國共產黨與國民黨“兩黨的爭論，就其社會性質來說，實質上是在農村關系的問題上”。③《毛澤東選集》第3卷，人民出版社1991年版，第1077頁。按照毛澤東當初在報告中的設想，農民是中國工人的前身。將來還要有幾千萬農民進入城市，進入工廠。如果中國需要建設強大的民族工業(yè)，建設很多大城市，就要有一個變農村人口為城市人口的很長過程。但是，后來他的思路以及我國的有關政策發(fā)生了重大變化。從建國以后毛澤東的有關論述以及國家對城鄉(xiāng)、工農關系的處理上來看，在相當長的一個時期，一直處于摸索、迷茫、搖擺的過程中。對此，毛澤東在一次談話中曾經直言不諱地說:“解放后，三年恢復時期，對搞建設，我們是懵懵懂懂的，只能基本上照抄蘇聯(lián)的辦法，但總覺得不滿意，心情不舒暢?！雹堋睹珴蓶|文集》第8卷，人民出版社1999年版，第117頁。在《論十大關系》中，毛澤東一方面強調“重工業(yè)是我國建設的重點”，“投資的重點”，同時又強調“農業(yè)、輕工業(yè)投資的比例要加重一點”。這在具體操作中實際上是難以把握的。單從理論層面看，毛澤東的有關論述至今看來似乎并無不當。1957年1月毛澤東在省市自治區(qū)黨委書記會議上的講話中指出:“在一定意義上可以說，農業(yè)就是工業(yè)。要說服工業(yè)部門面向農村，支援農業(yè)。”“先讓農業(yè)本身積累多，然后才能為工業(yè)積累更多。只為工業(yè)積累，農業(yè)本身積累太少或者沒有積累，竭澤而漁，對于工業(yè)的發(fā)展反而不利?！雹荨睹珴蓶|文集》第7卷，人民出版社1999年版，第200頁。同年2月他在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》一文中又明確提出了“發(fā)展工業(yè)必須和發(fā)展農業(yè)同時并舉”的方針。之后又多次作出類似的論述，如:“在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的條件下，工農業(yè)同時并舉。我們實行的幾個同時并舉，以工農業(yè)同時并舉最為重要”。⑥《毛澤東文集》第8卷，人民出版社1999年版，第121頁。但在同時并舉中他又強調要“以工業(yè)為主導”。1962年，在中共八屆十中全會上，毛澤東提出的工農業(yè)協(xié)調發(fā)展的思想被正式列為黨的基本經濟建設方針，全會公報提出:“我國人民當前的迫切任務是:貫徹執(zhí)行毛澤東同志提出的以農業(yè)為基礎、以工業(yè)為主導的發(fā)展國民經濟的總方針，把發(fā)展農業(yè)放在首要地位，正確地處理工業(yè)和農業(yè)的關系，堅決地把工業(yè)部門的工作轉移到以農業(yè)為基礎的軌道上來。”應當說，這些論斷是十分正確的。問題在于，具體怎樣做才是“以農業(yè)為基礎”和“以工業(yè)為主導”，這在當時是比較模糊和籠統(tǒng)的，實際操作上存在許多復雜的環(huán)節(jié)和困難，最終在具體政策上偏離了這一指導思想，導致了“以工業(yè)為主導”、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的方針得到貫徹，而“以農業(yè)為基礎”的設想則沒有實現(xiàn)。建國以后走的“以農補工、以鄉(xiāng)補城”或者叫“以農養(yǎng)工”、“以農養(yǎng)政”的路子，導致工農、城鄉(xiāng)差別越來越大。這與毛澤東和黨中央的初衷顯然是不相符的。

另外，毛澤東當初的“變農村人口為城市人口”的思路后來也發(fā)生了很大變化。輕工業(yè)部黨組1958年10月30日在給毛澤東并中央的報告中有這樣一段話:“貫徹工農業(yè)并舉的方針，在人民公社中大辦工業(yè)，是輕工業(yè)發(fā)展的基本方向?！薄霸谌嗣窆甾k工業(yè)，既進一步貫徹了全黨全民辦工業(yè)的方針，又利于加強工農業(yè)的結合，為逐步消滅城鄉(xiāng)差別、工農差別創(chuàng)造條件?！泵珴蓶|批示:“此件很好，輕工業(yè)找到了路子?！雹佟督▏詠砻珴蓶|文稿》第7冊，中央文獻出版社1992年版，第492頁。1958年11月，毛澤東在《對十五年社會主義建設綱要四十條(1958—1972年)初稿的批語和修改》中寫道:農民“不要擁入城市，就在農村大辦工業(yè)”?！鞍艳r村也改造得和城市差不多，這才是真正的工農聯(lián)盟”。②張毅:《對毛澤東關于農村工業(yè)化思想的研究》，《毛澤東與中國農業(yè)》，新華出版社1995年版，第192－193頁。1959年12月至1960年12月，毛澤東在讀蘇聯(lián)《政治經濟學教科書》的談話中又指出:“如果讓減少下來的農業(yè)人口，都擁到城市里來，使城市人口過分膨脹，那就不好。從現(xiàn)在起，我們就要注意這個問題。要防止這一點，就要使農村的生活水平和城市的生活水平大致一樣，或者還好一些?！雹邸睹珴蓶|文集》第8卷，人民出版社1999年版，第128頁。為此，政府還專門制定了禁止農民流動的政策，當時農民向外地流動被稱為“盲流”，受到嚴格的限制和嚴厲的打擊。戶籍制度的實施阻斷了城市和鄉(xiāng)村、農民和工人的聯(lián)結，對中國的城鄉(xiāng)發(fā)展造成了很大的影響。毛澤東上述考慮也成為建立人民公社的重要理論依據。他認為:“有了公社，這個問題就可能得到解決。每個公社將來都要有經濟中心，要按照統(tǒng)一計劃，大辦工業(yè)，使農民就地成為工人。公社要有高等學校，培養(yǎng)自己所需要的高級知識分子。做到了這一點，農村的人口就不會再向城市盲目流動。”④中共中央文獻研究室編:《毛澤東著作專題摘編》，中央文獻出版社2003年版，第1019頁。可見，這些論述與他當初在《論聯(lián)合政府》一文中的設想大相徑庭。盡管這一理想化的設計根本不可能實現(xiàn)，但是它卻給我們提供了思考的空間。近幾年來理論界關于處理城鄉(xiāng)關系發(fā)展模式呼聲最高的就是“農村城市化、農民工人化”，似乎城市化率就是國家發(fā)展水平的基本標志。然而，為什么我們不能用加快農村發(fā)展的方式縮小城鄉(xiāng)、工農差別呢?在這方面，歐美發(fā)達國家農村田園牧歌式的發(fā)展模式已經給我們提供了很好的經驗。山東省青州市根據“城鄉(xiāng)等值化”理念實施的“巴伐利亞試驗”⑤第二次世界大戰(zhàn)結束后的歐洲特別是德國，城鄉(xiāng)差距拉大，農村問題十分突出，大量人口離開農村涌入城市，城市在就業(yè)、環(huán)境等方面不堪重負。為此，賽德爾基金會提出“在農村地區(qū)生活，并不代表可以降低生活質量”、“與城市生活不同類但等值”的“城鄉(xiāng)等值化”理念，并在巴伐利亞州開始實施。通過土地整理、村莊革新等方式，使農村與城市經濟得以平衡發(fā)展，明顯減弱了農村人口向大城市涌入的勢頭。之后這一發(fā)展方式成為德國農村發(fā)展的普遍模式，并從1990年起成為歐盟農村政策的方向。1998年，山東省政府和德國巴伐利亞州、德國賽德爾基金會共同把山東省青州市南張樓村確定為“中德土地整理與農村發(fā)展合作試驗區(qū)”。該試驗的一個重要目的就是將村民留在土地上、留在農村。結果取得了明顯的成效。似乎更值得我們思考。從這個意義上說，毛澤東關于禁止農民進入城市的設想倒是具有一定的現(xiàn)實意義。但是，當時政府防止廣大農民自發(fā)地向收入和生活條件好的城市流動不是采取發(fā)展農村經濟、提高農民收入的市場化導向方式，而是用高度計劃經濟的手段、階級斗爭和群眾運動的手段、嚴格的城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度、就業(yè)制度以及利用工農業(yè)“剪刀差”向農民大量汲取財富的制度，人為地隔斷了城鄉(xiāng)、工農之間的自然聯(lián)系，以致形成了今天城鄉(xiāng)居民收入、基礎設施建設、教育、醫(yī)療、社會保障等各個方面差距越來越大的典型的城鄉(xiāng)二元結構。這與當初的設想可謂南轅北轍。有學者認為，城鄉(xiāng)二元結構不僅嚴重地損害了廣大農民的切身利益與權力，摧殘了中國農村經濟與農業(yè)發(fā)展的內生性活力，而且也嚴重地延緩了甚至嚴重阻礙了國家的城市化和工業(yè)化健康、順利和可持續(xù)發(fā)展進程。這是一個造成城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展“兩敗俱傷”的戰(zhàn)略錯誤。⑥宋亞平:《一個兩敗俱傷的戰(zhàn)略錯誤——關于城鄉(xiāng)二元結構的反思》，《中國農村研究》，中國社會科學出版社2005年版，第213頁。值得注意的是，改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民人均收入雖然都在增長，但城鄉(xiāng)居民人均收入比卻呈不斷擴大的趨勢。國家統(tǒng)計局公報顯示:2007年全國城鄉(xiāng)居民人均收入比擴大到了3．33∶1，絕對差距達到9646元，2008、2009年突破萬元大關，絕對差距分別達到11020元和12022元。這也是改革開放以來截止到2009年城鄉(xiāng)居民收入差距最大的幾年。學者童大煥分析認為，這是一個以戶籍人口為標準進行統(tǒng)計的數據，如果以職業(yè)人口為標準進行農業(yè)、非農業(yè)人口收入的統(tǒng)計，即如果把農民工的務工收入剔除在外，那么城鄉(xiāng)居民收入差距會更大。中國社會科學院陸學藝研究員認為，現(xiàn)在三個農民的購買力還抵不上一個城市居民，農村的消費水平比城市居民要落后10－15年。①陸學藝:《中國農民有增無減，呼喚農村二次改革》，《改革內參》2008年第4期?？梢?，不管是根據官方公布的數據還是學者的分析，城鄉(xiāng)之間的巨大差距都是十分驚人的。

為什么看起來良好的設計卻總是達不到理想的效果呢?我們認為，根本的原因是:在“城市中心論”大的制度框架下，即使某個時期、某個方面具有比較好的制度設計，也不可能構成合理的城鄉(xiāng)(包括工農)關系。首先，城市和鄉(xiāng)村不同群體的利益博弈使然。建國初期，國力薄弱，城鄉(xiāng)凋敝，城鄉(xiāng)之間正常的商品交換秩序被打亂，原來分散在全國各地的大量軍政人員又猛然間聚集于城市，必然出現(xiàn)生存壓力。此時，決策者運用行政手段向鄉(xiāng)村汲取物質財富就成了行之有效的路徑。在這場利益博弈中，農民群體一開始就處于弱勢地位，并始終處在利益被剝奪的過程中。其次，由于城市聚集了掌握決策權的政治、經濟、文化、軍事、外交等各方面的精英人才，加上治理層級過多，逐步導致決策部門和人員對鄉(xiāng)村的疏離，出現(xiàn)了熟悉鄉(xiāng)村情況的人員沒有決策權，有決策權的人員不了解鄉(xiāng)村情況的現(xiàn)象。因此，屢屢出現(xiàn)脫離中國實際特別是鄉(xiāng)村實際的盲目決策。其三，建國初期有識之士已經看到了城市中心論的危害。1953年9月16日召開的中央人民政府委員會第27次會議期間，民主人士梁漱溟提出:過去中國將近三十年的革命中，中共都是依靠農民而以鄉(xiāng)村為根據地的。但自進入城市之后，工作重點轉移到城市，從農民成長起來的干部亦都轉入城市，鄉(xiāng)村便不免空虛。特別是近幾年來，城里的工人生活提高得快，而鄉(xiāng)村的農民生活卻依然很苦，所以各地鄉(xiāng)下人都往城里(包括北京)跑，城里不能容，又趕他們回去，形成了矛盾。有人說，如今工人的生活在九天，農民的生活在九地，有“九天九地”之差，這話應引起注意。我們的建國運動如果忽略或遺漏了中國人民的大多數——農民，那是不相宜的。尤其中共之成為領導黨，主要亦在過去依靠了農民，今天要是忽略了他們，人家會說你們進了城，嫌棄他們了。這一問題希望政府重視。但是，這些意見不但沒有被毛澤東等與會人員所接受，反而作為“反動思想”遭到了嚴厲的批判。這一事件無疑也是加劇城鄉(xiāng)、工農分化的重要因素。

三、實現(xiàn)治理重心由城市到鄉(xiāng)村的第三次轉移

改革開放以來，黨和政府對“三農”問題一直非常重視，幾乎每年都出臺一個關于“三農”問題的“一號文件”，特別是提出了科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展、建設社會主義新農村等一系列戰(zhàn)略方針。2006年全面免除了農業(yè)稅，更是在全面解決“三農”問題的道路上邁出了至關重要的具有實質意義的一步。胡錦濤同志指出:“縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向;但在工業(yè)化達到相當程度以后，工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村，實現(xiàn)工業(yè)與農業(yè)、城市與農村協(xié)調發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向?！薄皟蓚€趨向”的論斷對于準確判斷我國經濟社會發(fā)展走勢，及時采取有力措施，以工促農、以城帶鄉(xiāng)，解決好事關全局的“三農”問題，意義十分重大。但由于我國“三農”問題由來已久，積累的問題太多，按照以往的經驗，單靠一般性的號召和常規(guī)性的手段難以奏效，必須采取非常規(guī)手段。筆者認為，徹底解決這個問題需要跳出“城市中心論”的治理模式，明確提出治理重心由城市向鄉(xiāng)村轉移的戰(zhàn)略指導思想并建立相應的政策制度。具體來說應注重以下幾點:

第一，要以“還賬意識”來看待工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村的必要性。建國以后，國家通過各種城鄉(xiāng)不平等的政策制度，從農民那里獲取了大量的財富，實際上等于欠了農民的債。有關數據顯示，從1950年到1978年，政府通過工農業(yè)產品價格“剪刀差”從農業(yè)取得了大約5100億元收入，同期農業(yè)稅收978億元，財政支農支出1577億元，政府實際提取農業(yè)剩余凈額為4500億元，農民平均每年的凈負擔為155億元。從1979年到1994年，政府通過工農業(yè)產品價格“剪刀差”從農民那里獲取了約1．5萬億元收入，同期農業(yè)稅收總額1755億元，各項支農支出3769億元，政府實際提取農業(yè)剩余凈額為12986億元，農民平均每年的凈負擔為811億元，為改革前的5．2倍。在農業(yè)稅未取消前，我國是世界上唯一一個專門面向農民征收農業(yè)稅的國家，總稅率達8．4%，而且沒有征稅起點。農村土地收益轉移造成的欠債更是驚人。據粗略統(tǒng)計，僅改革開放以來，農民土地所有權收益流失至少為兩萬億元。②國務院發(fā)展研究中心“推進社會主義新農村建設研究”課題組:《反哺農業(yè)應先還歷史欠賬》，《改革內參》2007年第17期。另外，一些非稅負擔包括“三提五統(tǒng)”、“三亂”收費、無償勞動等對農民造成的巨額欠賬更是無法估算。所以，我們現(xiàn)在提出把國家治理重心轉移到鄉(xiāng)村，以工業(yè)支持農業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村，并不是對“三農”的特殊恩惠，而是對農民權益長期遭受損害的合理補償，是社會公平的還原，同時也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)國家整體利益的需要。

第二，要從我國經濟社會發(fā)展的現(xiàn)實條件和發(fā)展趨勢上充分認識國家治理重心由城市轉移到鄉(xiāng)村，以工業(yè)支持農業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村的可能性。目前，我國經濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，逐步改變城鄉(xiāng)二元經濟結構的條件初步具備。正如胡錦濤同志在2004年的中央經濟工作會議上所指出的:“我國現(xiàn)在總體上已到了以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。我們應當順應這一趨勢，更加自覺地調整國民收入分配格局，更加積極地支持‘三農’發(fā)展?！备母镩_放以來，我國經濟保持了年均9．7%的快速增長，目前我國的GDP總量已經居世界第二位。按照世界經濟發(fā)展規(guī)律，一般認為工業(yè)反哺農業(yè)的經濟指標是人均GDP高于1000美元，農業(yè)在GDP中的比重低于15%，農業(yè)勞動力在總就業(yè)中的比例低于30%，城鎮(zhèn)化率高于40%。我國目前除了農業(yè)勞動力在總就業(yè)人口中的比例指標由于人多地少的基本國情難以逆轉而仍舊偏高以外，其他指標都已達到了工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的條件。因此，政府將治理重心由城市轉移到鄉(xiāng)村，以工業(yè)反哺農業(yè)，以城市支持鄉(xiāng)村，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的條件和時機應當說基本成熟。總的來看，我國已經具備了實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、逐步縮小城鄉(xiāng)差距的經濟基礎，現(xiàn)在需要的是首先確立治理重心由城市轉移到鄉(xiāng)村的理念。

第三，要用一系列剛性的政策確保工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村的實效性。近幾年來解決“三農”問題的舉措之所以效果不夠理想，我認為除了缺乏一個更加明確的治理理念之外，還缺乏一系列剛性的力度更大的實效性更強的政策制度。解決“三農”問題既需要有宏觀的戰(zhàn)略規(guī)劃，又需要有微觀的制度設計，而我們目前這兩個方面都有所欠缺。如上所述，在宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃上，有關方面似乎還沒有一個明確的向農村傾斜的治理理念，目標指向性不夠，缺乏一個縮小城鄉(xiāng)差距的“日程表”;在微觀上，還缺乏更加具體、明確、具有可行性和可操作性的實施方案，這就很容易使一般性的號召泛化和空化，出現(xiàn)“文件三農”、“口號三農”的現(xiàn)象。要解決這個問題，我認為目前可以從以下幾個方面著手:首先，應當賦予農民與城鎮(zhèn)居民同樣的政治權利。城鄉(xiāng)居民收入的不平衡其根本原因在于二者政治權利的不平等，有些問題既是經濟權益的不平等，又是政治權益的不平等。如農村和城市同地不同價、農民工與城鎮(zhèn)職工同工不同酬等等。在城鄉(xiāng)二元體制下，城市居民和農民的權利是不平等的，機會也是不平等的。長期以來，占中國人口絕大多數的農村人口沒有享受到與城鎮(zhèn)人口諸如參政議政、接受教育、勞動就業(yè)、醫(yī)療、升學、遷徙(城鎮(zhèn)職工還可以調動工作，農民則不能)等方面的同等權益，這是形成“三農”問題的最深層的體制性原因。如果說國家從農民那里汲取的物質財富是經濟欠賬的話，那么這種政治權利的不平等就是對農民的政治欠賬。因此，實現(xiàn)治理重心由城市到鄉(xiāng)村的轉移，首先應當賦予農民與城鎮(zhèn)居民同等的政治權利。其次，國家應有計劃分批次地償還農村的經濟欠賬并且列出對農業(yè)補償的階段性數額和時間表。有研究認為，依據城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)差距基本解決的標準，按照三個五年規(guī)劃即從“十一五”到“十三五”(2020年)，我國鄉(xiāng)村治理與新農村建設的資金需要30－50萬億元。2005年，農村居民年人均純收入3250元，城鄉(xiāng)居民收入差距7243元，如果到2020年基本消除收入差距，每個農民需要增加收入30036元(增速是16．8%)，按全國7億農民計算，為210252億元。按農民收入與投資的1:1．5計算，收入每增加一元，需投資1．5元，即需投資315378億元，①趙俊臣、喬召旗:《鄉(xiāng)村治理與新農村建設的資金保障問題》，中國(海南)改革發(fā)展研究院編《新農村建設:鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革》，中國經濟出版社2006年版，第164頁。按照目前的發(fā)展速度，這些資金的籌措是不成問題的。中央黨校周天勇教授2007年7月9日在《中國經濟時報》上撰文認為，僅工農業(yè)產品剪刀差、土地、工資差和沒有社保等幾項，農民建國后為工業(yè)化和城市化提供的積累，最保守的估計也高達30萬億元。照此估算，國家只需將這部分欠債逐步償還給農民，就可以基本解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)居民收入差距問題。這不僅需要決策者有明確而堅定的態(tài)度，而且還需要職能部門精心設計出還賬步驟和實施方案。當然，國家這些資金不一定以現(xiàn)金的形式直接補貼給農民，可以轉化為各種形式的投入，如人才、科技、教育、社保、衛(wèi)生、基礎設施等等。再次，實現(xiàn)治理重心由城市到鄉(xiāng)村的轉移，需要城市“減肥瘦身”、開源節(jié)流、以城補鄉(xiāng)。對城市建設來說，就是要盡可能壓縮那些與民生關系不是十分密切的建設項目，特別是那些動輒上億元甚至幾十億元的樓堂館所等。對黨政機構來說，就是要大力精簡機構和冗員，采取剛性措施壓縮不必要的行政開支，最大限度地降低行政成本。我國每年只“三公”消費就近萬億元，而其他非正常開支則幾乎無法估算。如果政府能夠采取嚴厲措施控制非正常開支，將會有充足的財力來支持鄉(xiāng)村發(fā)展。

總之，只要我們明確樹立把治理重心由城市轉移到鄉(xiāng)村的理念，就不難找到工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思路和方法。

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1003－4145［2011］11－0163－05

2011－09－12

張文軍，山東大學威海分校社會發(fā)展研究中心教授。

本文為作者主持的2007年教育部人文社會科學研究項目“免除農業(yè)稅之后的鄉(xiāng)村治理研究”(項目批準號:07JA840019)、教育部人文社會科學重點研究基地重大項目子課題“和諧社會構建中的理論與現(xiàn)實問題”(項目編號:10JJD710006)的階段性成果。

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