王 帥

(浙江大學光華法學院，浙江杭州 310008)

論我國政策引導下的司法創(chuàng)新

王 帥

(浙江大學光華法學院，浙江杭州 310008)

近年來，我國政策引導下的司法創(chuàng)新取得了顯著的成就。我國政策引導下的司法創(chuàng)新具有時代性、關(guān)聯(lián)性和能動性特征。政策引導下的司法創(chuàng)新也存在異化的可能、對司法獨立的威脅及多種風險。切實解決這些問題有賴于構(gòu)建良性的司法與政策的互動關(guān)系。

政策引導;司法創(chuàng)新;能動司法

一、近年來我國政策引導下的司法創(chuàng)新取得的成就

首先，司法體制創(chuàng)新取得重大進展。司法改革的主要指向是司法體制創(chuàng)新。繼黨的十五大提出“推進司法改革，從制度上保障司法機關(guān)依法獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)”之后，黨的十六大更加明確地提出“推進司法體制改革，按照公正司法和嚴格執(zhí)法的要求，完善司法機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度”。最高人民法院在1999年頒布第一個《五年改革綱要》的基礎(chǔ)上，2005年又頒布了第二個《人民法院五年改革綱要》，就改革和完善訴訟程序、法律統(tǒng)一適用機制、執(zhí)行體制與工作機制、審判組織與審判機構(gòu)、內(nèi)外部監(jiān)督制約機制以及法院體制改革等八個方面，提出了50項改革創(chuàng)新任務。在最高人民法院的指導下，各級法院根據(jù)上述兩個“綱要”進行了許多具有創(chuàng)新意義的實踐，收到了顯著成效:改革了內(nèi)部機構(gòu)職能，實行立審分開、審執(zhí)分離、審監(jiān)分立;改革審判權(quán)行使方式，推行審判長和獨任審判員選任制度，還權(quán)于合議庭和法官，強調(diào)司法獨立;探索法官職業(yè)化道路，嘗試推行法官員額和法院人員分類管理;改革司法禮儀，強化法官職業(yè)特點;強化了司法的程序性和規(guī)范性;完善了執(zhí)行體制與工作機制，加強了司法審判管理與司法政務管理，等等。其次，公開審判制度得到切實落實。黨中央、國務院圍繞廉政勤政建設(shè)，推出了一系列預防腐敗的舉措。在這一政策帶動下，司法機關(guān)也加大了廉政建設(shè)力度，特別在公開審判方面，最高人民法院相繼頒布了關(guān)于嚴格執(zhí)行公開審判制度的若干規(guī)定，關(guān)于加強人民法院審判公開工作的若干意見，要求堅持依法公開審判制度，做到公開開庭，公開舉證、質(zhì)證，公開宣判，并進一步明確依法公開、及時公開、全面公開三項原則。各級人民法院以公開促公正的觀念日益增強，人民監(jiān)督員試點工作平穩(wěn)推進，人民陪審員制度進一步完善，同時各地法院積極邀請人大代表、新聞媒體旁聽案件審理，建立新聞發(fā)布制度，對重大典型案件進行庭審直播，全面實施立案公開、庭審公開、證據(jù)采信公開、事實認定公開、法律依據(jù)公開、判決理由公開、裁判文書公開、執(zhí)行過程公開，強化了對司法權(quán)的監(jiān)督制約，確保司法公正。第三，司法效率不斷提高。公正與效率是人民法院的工作主題。為了更好地實現(xiàn)公正與效率，各級法院積極開展了審判機制創(chuàng)新，服務于偏遠鄉(xiāng)村的巡回法庭日臻完善，高效、快捷、便民的簡易程序、速裁法庭、網(wǎng)絡法庭陸續(xù)出現(xiàn)，大大提高了司法效率。同時，各地進一步建立健全了人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的多元化矛盾糾紛解決機制，普遍加強了信息化、網(wǎng)絡化建設(shè)，人民法院、人民檢察院開辟網(wǎng)上立案、遠程立案，加快了司法審判的現(xiàn)代化、科學化進程。

二、我國政策引導下的司法創(chuàng)新的特征

第一，鮮明的時代性。由于政策具有很強的時代性，政策引導下的司法創(chuàng)新也帶有了鮮明的時代特征。政策對司法的影響源于政治與司法的密切關(guān)系，尤其在我國，政治是司法外部性的一個重要方面。改革開放初期，由于法律法規(guī)不健全、職能權(quán)限不清、司法人員素質(zhì)參差不齊等原因，政治因素對司法的影響仍然較大。經(jīng)過一個時期后，這種影響逐漸趨于合理化、規(guī)范化。①卓英子:《中國與法國司法審判中的政黨政治因素比較研究》，《政法論叢》2007年第5期。在這一較長的時間跨度內(nèi)，歷次全國黨代會和最高人民法院對司法工作都作出總體部署，司法改革走過了一條司法規(guī)范重建——審判方式改革——司法體制改革的創(chuàng)新道路。特別是黨的十七大提出“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度”后，司法改革指向宏觀體制層面的信號越來越強，司法創(chuàng)新開始在更大的范圍內(nèi)逐步展開。事實上，司法受政治的影響并不是中國特色，司法在任何國家都不是絕對獨立的。無論是資本主義國家還是社會主義國家，政治因素對司法的影響均廣泛存在，只是不同國家的影響方式和影響程度不同罷了。以黨代法、法政不分固然不對，但片面強調(diào)司法絕對獨立于政治也不完全符合我國的國情。

第二，和政策之間具有緊密的關(guān)聯(lián)性。根據(jù)程度和方式的不同，司法中政策的運用可以概括為以下三種模式:唯政是從，亦政亦法，以政為引、以法為準。其中，第三種模式是可取的。以政策為引導，以法律為準繩，是保持司法獨立性和穩(wěn)定性的需要，也是司法公正的必然要求。政策與司法二者緊密的關(guān)聯(lián)性特征在此得到了充分體現(xiàn)。政策可以在兩個層次上引導司法創(chuàng)新。在較高的層次上，政策可以發(fā)揮其引領(lǐng)作用，為司法創(chuàng)新指明方向，如“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的思路就是在“構(gòu)建和諧社會”的政策引領(lǐng)下提出來的。在較低的層次上，政策可以為司法創(chuàng)新提供動力和思路，這種思路常是新穎的甚至突破性的。如在我們黨越來越重視人權(quán)問題的背景下，地方上出現(xiàn)了很多司法創(chuàng)新的便民舉措。在司法實踐中，司法機關(guān)經(jīng)常出具實施意見、司法建議書等司法文件，將政策引入司法。在黨和國家重大方針政策頒行后，法院通常會跟進制定相應的司法舉措。如2006年10月黨的十六屆六中全會審議通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》后，最高人民法院迅速作出反應，于2007年1月出臺了《關(guān)于為構(gòu)建社會主義和諧社會提供司法保障的若干意見》，就司法改革創(chuàng)新、為構(gòu)建和諧社會保駕護航提出了8個方面、31條具體意見。

第三，顯著的能動性。法官為各種社會不公提供司法救濟，運用司法權(quán)尤其是將抽象概括的法律保障加以具體化的權(quán)力去實現(xiàn)社會正義，這就是能動司法。其基本宗旨是，“法官應該審判案件，而不是回避案件，并且要廣泛地利用他們的權(quán)力，尤其是通過擴大平等和個人自由的手段去促進公平——即保護人的尊嚴”。②［美］克里斯托弗·沃爾夫:《司法能動主義——自由的保障還是安全的威脅?》，黃金榮譯，中國政法大學出版社2004年版，第2頁。創(chuàng)新活動本身就是一種積極的能動的活動，能動司法是司法創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)。政策引導下司法創(chuàng)新的核心是司法對政策的吸收，這同時也是能動司法的應有之義。事實上，如果司法能夠能動地吸收政策，就可以有效地排除某些政策影響的弊端。在英美法國家，由于審判制度的相對靈活及法官權(quán)力較大，社會、經(jīng)濟因素、情勢變更因素和公共政策對法官作出判決的影響表現(xiàn)得更為突出，“只要有可能，有能力的法官就會使用判斷標準，這些標準并不是那種毫無控制的意志或主觀偏愛的產(chǎn)物，而是以整個法律與社會秩序、提供給法官的原始資料為基礎(chǔ)的，這些原始資料淵源于傳統(tǒng)、社會習俗和時代的一般精神。在對判案過程中的意志要素起著限制作用的客觀因素中，主要是那些經(jīng)牢固樹立的文化價值規(guī)范、貫穿于法律制度中的基本原則、顯而易見的情勢必要性以及占支配地位的公共政策方針”。③［美］博登海默:《法理學——法哲學及其方法》，鄧正來譯，華夏出版社1987年版，第484頁。

司法吸收政策的方式主要有三種:一是以政策為方向指導。在遇到原則性問題或影響較大的問題時，這種方式有突出的作用。二是以政策為具體法律適用的引導。在對具體行為存在多種可能的判斷時，合適的政策可以引導司法選擇最優(yōu)的判斷，以實現(xiàn)效益最大化。除了法律本身的效益如良好司法形象的樹立和司法權(quán)威的建立外，還能產(chǎn)生較好的經(jīng)濟、社會效益。三是在某些情況下，可以引用政策本身進行司法活動，當然這要受到很大限制。在政策引導司法創(chuàng)新的過程中，政策起到的是“引導”作用，而“司法吸收政策”，一方面表明司法中要以法為主、以政策為輔，另一方面是強調(diào)司法的主動性。司法并不是被動地受政策指揮，而是在能動司法理念的指導下，主動發(fā)現(xiàn)政策的亮點和可供借鑒之處，作為創(chuàng)新求變的引導。④楊榮馨、邱星美:《司法能動主義與我國民事司法審判的規(guī)范與創(chuàng)新》，《政法論叢》2010年第6期。

三、我國政策引導下的司法創(chuàng)新存在的問題

第一，有的司法創(chuàng)新存在異化現(xiàn)象。從我國的現(xiàn)狀看，政治與司法存在著密不可分的聯(lián)系，而政策又處于較為強勢的地位，因此，政策引導下的司法創(chuàng)新可能存在異化為政治滲透的風險。這種異化不論對政治還是司法都是有害無益的。司法創(chuàng)新的異化原因在于政治與司法的博弈，并突出表現(xiàn)在政策的靈活性與司法的穩(wěn)定性的矛盾中。“朝令夕改”確實有違政策的確定性，不過靈活性又賦予其順時而變、因勢而動的能力，但法律本身的穩(wěn)定性卻不允許司法出現(xiàn)類似的情況，否則民眾會缺乏預期、無所適從，從而影響公平正義的實現(xiàn)。司法如何在追求創(chuàng)新和吸收政策之間尋求平衡，是個值得深入研究的問題。

第二，對司法獨立構(gòu)成威脅。政策進入司法可能會在以下方面對司法產(chǎn)生不利影響:政策通過引導司法創(chuàng)新的方向，限制創(chuàng)新的自由發(fā)展;政策通過滲透司法，對審判和調(diào)解產(chǎn)生影響;政策主動干預，使司法處于被動地位等。這樣，政策對司法獨立在形式和實質(zhì)方面都會構(gòu)成威脅。當然，有時政策并不是真正對司法獨立產(chǎn)生影響，但由于社會對政法關(guān)系的過分關(guān)注和緊張，仍會招致不少反對的聲音。①陸而啟、王鐵玲:《事實發(fā)現(xiàn):能動與回應之間》，《政法論叢》2010年第4期。

第三，政策引導下司法創(chuàng)新存在風險。這種創(chuàng)新可能導致“政治錯誤”。由于司法創(chuàng)新是在政策的引導下進行的，這就必然會使創(chuàng)新帶有政治因素，具有一定的政治特征。如果對政策理解不到位或者有偏差，就可能導致錯誤的司法創(chuàng)新。這些錯誤，除可直接導致審判不公和司法的政治化，還可能影響大局，甚至危害社會穩(wěn)定。此外，這種政策引導下的創(chuàng)新有時也可能失敗。由于我國法律制度尚不完善，司法創(chuàng)新無章可循，只能“摸著石頭過河”，因此某些司法創(chuàng)新舉措的實際效果與改革的初衷不符或不完全相符也是正常的。

四、實現(xiàn)政策與司法創(chuàng)新的更好結(jié)合

要構(gòu)建起良性的司法與政策二元互動關(guān)系。傳統(tǒng)上存在的“法政一體”與“法政分離”兩種法律與政治的關(guān)系模式均過于絕對化，不利于法治建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展。目前，法學界在司法改革、司法獨立等問題上常有“談政色變”的思想。事實上，政治對司法的影響不能一概而論，良性影響在許多國家廣泛存在。政策引導下的司法創(chuàng)新需要能動司法，構(gòu)建政治與司法的良性互動關(guān)系更需要能動司法。能動司法是二者關(guān)系的關(guān)鍵連結(jié)點。強調(diào)能動司法，就是要發(fā)揮法的社會功能，實現(xiàn)法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。英國華生伯爵曾說:“法院的職能并不是必然接受那些100年前或150年前被認定為是政策規(guī)則的東西，而是要以一種為情況許可的、最接近精確的方式來確定，什么是適合目前時代的政策規(guī)則。一旦這一規(guī)則得以確定，拒絕承認某個違背這一規(guī)則的、或者強制執(zhí)行會給社區(qū)造成傷害的合同的效力就成了法院的義務。”②參見［美］本杰明·卡多佐:《司法過程的性質(zhì)》，蘇力譯，商務印書館1998年版，第58－59頁。這種能動司法所包涵的創(chuàng)新精神并不是只有在英美法系中才應予提倡。當然，“司法者發(fā)揮司法能動性，要獲得社會體認，并非是無限度的。司法者的能動司法必須是基于理性遵循正當性的原理，這個正當性就是要做到合法性與合理性的協(xié)調(diào)，被動與能動的平衡，法律效果與社會效果的統(tǒng)一?！雹弁踅▏?《能動司法之功能——基于社會轉(zhuǎn)型現(xiàn)實視角的分析》，《寧夏社會科學》2008年第2期。

實現(xiàn)政策和司法創(chuàng)新的更好的結(jié)合應堅持兩個原則:一是政策的必要克制原則。政策引導下的司法創(chuàng)新的核心內(nèi)容是司法對政策的吸收，在整個過程中，處于主動、能動地位的是司法，政策只是處于被動地位。因此，在制定政策時，不應把如何對司法施加影響作為目的。在政策實施時，更不能為了政治上的便利或為一時的利益考慮，迫使司法作出有利于政治的改變。

二是司法的保守創(chuàng)新原則。這是謀求政策與司法創(chuàng)新更好結(jié)合的有效方式之一。司法的保守創(chuàng)新，也就是保持一種司法克制，④張榕:《司法克制下的司法能動》，《現(xiàn)代法學》2008年第2期。這是司法本質(zhì)的要求，也為司法創(chuàng)新所必須。遵循這一原則，首先要有切實的創(chuàng)新基礎(chǔ)，司法創(chuàng)新并不是盲目的，即便沒有可資借鑒的參考，也須有相關(guān)的依據(jù)。其次把握好“度”，除非必要，創(chuàng)新的程度一般不宜過大，亦不宜過于頻繁。這是司法穩(wěn)定性的要求，也是保持社會穩(wěn)定的必要。

我們還要明確一點，就是循規(guī)是常態(tài)、創(chuàng)新是例外。認識到創(chuàng)新風險的存在，就可以在一定程度上防范甚至規(guī)避風險。防范司法創(chuàng)新風險的措施包括但不限于以下幾個方面:一是堅持“依法”。只要創(chuàng)新是依法進行的，就不會有原則性的問題出現(xiàn)。司法創(chuàng)新畢竟沒有逾越法律的范疇，即便在政策的引導下帶有了政治因素，也未改變其本質(zhì)。二是正確理解政策。準確把握創(chuàng)新所依據(jù)的政策的內(nèi)涵和實質(zhì)，是實現(xiàn)司法創(chuàng)新的重要前提。三是對吸收的政策要有所甄別。將政策“拿來”為司法所用，并不是盲目的，只有有利于實現(xiàn)社會公平正義的政策才可吸收運用。一般說來，司法較多吸收的是黨和國家相對長期的明確的政策，而較少吸收臨時性地方性政策?？傊鞔_了以上這些問題，司法創(chuàng)新的風險就會大大降低。

D920．1

A

1003－4145［2011］11－0101－03

2011－09－10

王 帥，浙江大學光華法學院博士研究生。

(責任編輯:周文升wszhou66@126．com)