田 偉

（1.中共江蘇省委黨校，江蘇 南京 210004；2.南京大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江蘇 南京 210093）

一、引 言

解釋中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的文獻(xiàn)已有很多，最近的研究越來越集中于地方政府治理和地方官員激勵(lì)的視角。而圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主題，從政府（官員）治理的角度出發(fā)考察中國區(qū)域增長(zhǎng)差異、粗放型增長(zhǎng)方式以及城鄉(xiāng)收入差別等一系列有關(guān)中國經(jīng)濟(jì)績(jī)效問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)也開始出現(xiàn)，由此形成了“中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”（張軍等，2008）［1］的基本框架。

已有的對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)行“政治—經(jīng)濟(jì)分析”的文獻(xiàn)大多遵循以下兩條邏輯路徑：一是將地方政府本身作為分析的基本單位，通過抓住1979年后中央——地方關(guān)系變革的主線（即財(cái)政分權(quán)改革），考察在財(cái)政收入激勵(lì)下，地方政府具有怎樣的行為特征，以之對(duì)中國財(cái)稅制度的增長(zhǎng)績(jī)效進(jìn)行分析 （如，Oi，1992［2］；Qian and Weingast，1997［3］；Qian and Roland，1998［4］； Jin 等，2005［5］；劉雅南等，2009［6］等）。二是以地方官員作為分析的基本單位，考察現(xiàn)有的官員治理制度如何影響著地方官員的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而對(duì)中國官員治理制度的增長(zhǎng)績(jī)效進(jìn)行研究（如，周黎安，2004［7］、2007［8］、2008［9］；張軍等，2007 （a）［10］、（b）［11］；徐現(xiàn)祥等，2007（a）［12］、（b）［13］）。

20世紀(jì)90年代以來，隨著“中國式財(cái)政聯(lián)邦主義”（Fiscal Federalism，Chinese Style）分析框架的提出，上述第一條邏輯路徑（即，基于財(cái)政收入激勵(lì)考察地方政府行為）占據(jù)著對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與轉(zhuǎn)型進(jìn)行“政治——經(jīng)濟(jì)分析”的主流地位。然而，由于該分析框架雖然可以成功解釋中國在過去30年的高速增長(zhǎng)，但對(duì)于與高增長(zhǎng)相伴隨的某些“不好”的方面卻缺乏足夠的解釋力（周黎安，2004）［7］。為更加深入地揭示地方政府的激勵(lì)來源，從官員個(gè)體的視角出發(fā)研究中國地方官員治理制度的經(jīng)濟(jì)績(jī)效這條邏輯路徑開始受到了越來越多經(jīng)濟(jì)學(xué)者的關(guān)注。楊其靜和聶輝華（2008）［14］以及周黎安（2008）［9］指出，以地方政府作為分析的基本單位，類似于傳統(tǒng)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)在分析企業(yè)行為時(shí)將企業(yè)處理成一個(gè)“黑箱”，并沒有涉及到地方政府內(nèi)部的運(yùn)作過程以及更為微觀的官員個(gè)體行為的分析。事實(shí)上，中國政府部門自20世紀(jì)80年度初期開始實(shí)施行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制（由1982年憲法規(guī)定），行政首長(zhǎng)對(duì)于政府事務(wù)負(fù)有主要責(zé)任，因此行政首長(zhǎng)個(gè)人的激勵(lì)與偏好對(duì)于政府目標(biāo)的形成發(fā)揮著極為關(guān)鍵的主導(dǎo)作用。在這個(gè)背景下，如果以官員個(gè)體作為分析的基本單位，分析地方官員治理制度對(duì)于地方官員行為的影響，有利于揭開地方政府這個(gè)黑箱，更為深刻地考察地方政府激勵(lì)結(jié)構(gòu)的形成過程。

在中國地方官員治理制度中，與晉升激勵(lì)相關(guān)的制度安排尤為重要——由于政府公共部門與私人部門相比具有目標(biāo)多任務(wù)型（multi-tasking）、績(jī)效難以衡量性以及官員注重政治聲譽(yù)與社會(huì)地位等非貨幣化效用滿足等方面的特征，因此在公共部門一般采取弱激勵(lì)的固定工資制，對(duì)于地方官員的獎(jiǎng)勵(lì)也以精神鼓勵(lì)為主（王永欽等，2007［15］），這使得晉升激勵(lì)往往構(gòu)成公共部門人力資源管理的制度設(shè)計(jì)中最具激發(fā)力量的一種激勵(lì)手段。所謂“為政之要，在于用人”、“致安之本，惟在得人”，如何在晉升制度設(shè)計(jì)的引導(dǎo)下促進(jìn)官員激勵(lì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化成為地方官員治理問題的核心?；诖?，遵循前述第二條邏輯路徑的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)大多從晉升制度進(jìn)而地方官員晉升激勵(lì)的視角出發(fā)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相關(guān)問題加以闡釋，本文即嘗試對(duì)這一部分的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)進(jìn)行一個(gè)綜合的考察。

二、晉升激勵(lì)的增長(zhǎng)績(jī)效研究

（一）“援助之手”與晉升激勵(lì)問題的提出

地方官員晉升激勵(lì)之所以在中國政府治理的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中受到關(guān)注，主要源于相關(guān)文獻(xiàn)對(duì)中國地方政府“援助之手”行為的討論。與俄羅斯及東歐等轉(zhuǎn)型國家相比，中國地方政府被認(rèn)為向地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展伸出了更多“援助之手”（helping hand，F(xiàn)rye and Shleifer，1997）［16］——地方政府不僅會(huì)積極推進(jìn)地區(qū)制度變遷與制度創(chuàng)新（Che and Qian，1998［17］；Jin and Qian，1998［18］；楊瑞龍，1998［19］；張維迎，1999［20］）、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)（洪銀興等，1996［21］；張軍，2007［22］），而且具有充分的激勵(lì)為居民提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品與公共服務(wù)（張軍等，2007（b）［11］）。究竟什么樣的制度安排使得中國地方政府扮演了與其他轉(zhuǎn)型國家的地方政府截然不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展角色？為什么在同樣是轉(zhuǎn)型體的其他國家，地方政府卻往往被利益集團(tuán)所“俘獲”，具有了“攫取之手”（grabbing hand）的行為表現(xiàn)呢？

有關(guān)中國地方政府的“援助之手”行為可以從財(cái)政分權(quán)理論中找到初步的解釋。由于中國財(cái)政體制的變遷構(gòu)成1979年后中央—地方關(guān)系演變的主線，因此早期的文獻(xiàn)也傾向于從財(cái)政分權(quán)，進(jìn)而財(cái)政收入激勵(lì)中尋找“援助之手”問題的答案 （如，Oi，1992［2］；Qian and Weingart，1997［3］；Qian and Roland，1998［4］）?；谪?cái)政收入激勵(lì)的文獻(xiàn)抓住了1979年后中國政府間關(guān)系制度演進(jìn)的主線，其結(jié)論也得到部分經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的支持（如，Lin and Liu，2000［23］；陳抗等，2002［24］；Jin 等，2005［5］）。然而，它們并不能夠回答以下一個(gè)關(guān)鍵問題，即，為什么中國的財(cái)政分權(quán)可以促使地方政府伸出“援助之手”，而俄羅斯的分權(quán)卻為地區(qū)利益集團(tuán)所“俘獲”，成為了“攫取之手”呢 （Shleifer，1997［25］）？Blanchard and Shleifer（2000）［26］通過構(gòu)建一個(gè)簡(jiǎn)單的模型對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行了回答。他們認(rèn)為，對(duì)轉(zhuǎn)型國家而言，僅僅是財(cái)政體制的分權(quán)尚不足以為地方政府提供充分的“援助之手”激勵(lì)，中國的財(cái)政分權(quán)改革之所以取得一定的績(jī)效，原因在于中國在財(cái)政分權(quán)的同時(shí)，保持著官員晉升的集權(quán)特征，這使得中國地方政府在努力追求地區(qū)財(cái)政收入的同時(shí)，具有“向上負(fù)責(zé)”的激勵(lì)導(dǎo)向，因此也不會(huì)為地區(qū)利益集團(tuán)所“俘獲”以爭(zhēng)取更多的“民主選票”。

Blanchard and Shleifer（2000）［26］對(duì)于中國地方政府“援助之手”的解釋使得經(jīng)濟(jì)學(xué)者開始關(guān)注晉升激勵(lì)在引導(dǎo)地方官員行為中的作用，自Blanchard and Shleifer（2000）［26］之后，經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)開始從晉升機(jī)制進(jìn)而地方官員晉升激勵(lì)的視角，對(duì)中國經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)及其所伴隨的一系列現(xiàn)象進(jìn)行闡釋。與此同時(shí)，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中還普遍出現(xiàn)了“中國式分權(quán)”的概念（傅勇、張晏，2007［27］；陳剛等，2009［28］），用以描述中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所具有的“晉升集權(quán)”與“財(cái)政分權(quán)”相結(jié)合的特定制度安排，并認(rèn)為“中國式分權(quán)”可以成為解釋與中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)問題的一個(gè)制度方面的重要特征。

（二）相對(duì)績(jī)效考核與晉升激勵(lì)的增長(zhǎng)績(jī)效研究

晉升的“集權(quán)”為中國地方官員提供了“向上負(fù)責(zé)”的激勵(lì)導(dǎo)向，從而為中央自十一屆三中全會(huì)以來所確定的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的政治路線提供了有力的組織保障。在保持對(duì)地方官員任免權(quán)威的同時(shí)，中央還主要通過相對(duì)績(jī)效考核方式具體決定地方官員晉升（Li and Zhou，2005［29］），由此在政府部門模擬出標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)（yardstick competition，Besley and Case，1995）［30］機(jī)制，制造了中國地方政府“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的發(fā)展共識(shí)和強(qiáng)大激勵(lì)（見：張軍等，2007（a）［10］；張軍，2008［1］；徐現(xiàn)祥等，2007（a）［12］）。雖然如此，相對(duì)績(jī)效考核對(duì)于地方官員激勵(lì)會(huì)產(chǎn)生一定的扭曲效應(yīng)，對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也帶來了一系列的不利影響。相對(duì)績(jī)效考核對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的扭曲成本主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.代理人相互拆臺(tái)的行為與中國地區(qū)間的市場(chǎng)分割

在相對(duì)績(jī)效考核方式下，代理人之間存在相互拆臺(tái)的可能，并且這種相互拆臺(tái)的惡性競(jìng)爭(zhēng)行為甚至?xí)呦蚰硞€(gè)極端，即，只要有利于抬高自己的相對(duì)位次，代理人有時(shí)不惜以損失自己的績(jī)效作為代價(jià)。針對(duì)這種情況，Lazear（1987）［31］認(rèn)為，通過適當(dāng)降低支付的不均等程度可以有效減少因相對(duì)績(jī)效考核而帶來的惡性競(jìng)爭(zhēng)?？梢园l(fā)現(xiàn)，雖然Lazear（1987）［31］的觀點(diǎn)應(yīng)用于私人部門減少惡性競(jìng)爭(zhēng)的行為可能有效，但對(duì)于公共部門卻不會(huì)起到十分明顯的效果。由于公共部門主要以政治晉升而非貨幣作為對(duì)績(jī)效較高者的支付，而晉升位置本身具有稀缺性（零和博弈的特征），這便使得降低支付不均等程度的方式在公共部門并不具有多大的操作空間。

考慮到相對(duì)績(jī)效考核帶來代理人之間相互拆臺(tái)的情形，周黎安（2004）［7］在Lazear and Rosen（1981）［32］的基礎(chǔ)上構(gòu)建了一個(gè)“政治錦標(biāo)賽”（Political Tournament）的中國地方官員競(jìng)爭(zhēng)模型，揭示了相對(duì)績(jī)效考核引發(fā)中國地方官員合作困境的根源，對(duì)中國長(zhǎng)期存在的地方保護(hù)（市場(chǎng)分割）以及重復(fù)建設(shè)問題進(jìn)行了一個(gè)基于晉升激勵(lì)視角的解釋。周黎安（2004）［7］雖然較好地解釋了中國區(qū)域間合作的困難，但依據(jù)其基礎(chǔ)模型，在政治錦標(biāo)賽模式下，官員之間不存在相互合作的空間，我們因此也無法單純從的晉升激勵(lì)角度去理解中國部分地區(qū)（如長(zhǎng)三角）地方政府之間相互合作的傾向正變得越來越強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)①。

徐現(xiàn)祥等（2007（a））［12］擴(kuò)展了周黎安（2004）［7］的思想，認(rèn)為為追求政治晉升概率的最大化，地方官員選擇地方市場(chǎng)分割還是區(qū)域一體化將“因條件而異”。具體而言，當(dāng)?shù)胤焦賳T的努力具有正外部性或正溢出效應(yīng)時(shí)，地方官員會(huì)理性地偏好于區(qū)域一體化，從而將正溢出效應(yīng)內(nèi)部化，獲得更快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及更高的晉升可能性；反之，當(dāng)存在負(fù)外部性或負(fù)溢出效應(yīng)時(shí)，地方官員會(huì)理性地偏好于區(qū)域間市場(chǎng)分割，從而將負(fù)外部性內(nèi)部化，以免殃及自身經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及相應(yīng)的晉升可能性。此外，區(qū)域間一體化程度會(huì)隨著正外部性的增加而增加，當(dāng)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的正外部性達(dá)到一定程度時(shí)，地方政府自下而上的區(qū)域一體化行為可以建立起全國統(tǒng)一開放的大市場(chǎng)。

徐現(xiàn)祥等（2007（a））［12］構(gòu)建的理論模型能夠從晉升激勵(lì)的視角對(duì)中國部分地區(qū)市場(chǎng)分割以及部分地區(qū)市場(chǎng)整合同時(shí)存在的現(xiàn)象進(jìn)行解釋。皮建才（2008）［33］則在得出與徐現(xiàn)祥等（2007（a））［12］類似結(jié)論的基礎(chǔ)上，將主流文獻(xiàn)在構(gòu)建相對(duì)績(jī)效考核下晉升激勵(lì)的理論模型時(shí)所采用的“代理人—代理人（地方政府—地方政府）”研究層次拓展到“委托人—代理人（中央政府—地方政府）”的層次。從而使得過去文獻(xiàn)所關(guān)注的地方“自下而上”的整合上升到強(qiáng)調(diào)中央政府在區(qū)域市場(chǎng)整合乃至形成全國統(tǒng)一大市場(chǎng)中的作用，使得晉升激勵(lì)與區(qū)域市場(chǎng)整合問題富有了更深的政策含義②。

2.初始稟賦差別、地方官員行為的異質(zhì)性與中國區(qū)域增長(zhǎng)差異

王永欽等（2007）［34］指出，由于中國各地區(qū)初始稟賦的差別較大，基于相對(duì)績(jī)效評(píng)估的激勵(lì)效果會(huì)大打折扣，甚至扭曲官員激勵(lì)，導(dǎo)致不同地區(qū)地方官員行為的差別，進(jìn)而加大中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的差距：一方面，相對(duì)績(jī)效考核發(fā)揮作用的一個(gè)重要前提是代理人面臨的沖擊或風(fēng)險(xiǎn)是共同的，而若代理人受到異質(zhì)性隨機(jī)沖擊的干擾時(shí)，基于相對(duì)績(jī)效考核激勵(lì)方案的效果就會(huì)大打折扣（Gibbons and Murphy，1990）［35］。由于中國地區(qū)間初始稟賦具有很大的差異性，各地區(qū)在自然、地理、歷史、文化等方面的差別增加了相對(duì)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中的噪音，因而會(huì)從一定程度上影響相對(duì)績(jī)效考核的激勵(lì)效果。另一方面，在相對(duì)績(jī)效評(píng)估方式下，較富裕的地區(qū)更多地享受著先天的優(yōu)勢(shì)和收益遞增機(jī)制的好處，這就使得經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)的地方官員不能在相對(duì)績(jī)效評(píng)估的機(jī)制下獲得激勵(lì)。所以落后地區(qū)的官員在相對(duì)績(jī)效評(píng)估中會(huì)處于先天不利的弱勢(shì)，在晉升無望的情況下，甚至可能導(dǎo)致他們尋求其他的替代辦法進(jìn)行補(bǔ)償，如貪污腐敗，或者“破罐子破摔”等，這將造成落后地區(qū)越來越落后而發(fā)達(dá)地區(qū)越來越發(fā)達(dá)的惡性循環(huán)。

事實(shí)上，因地區(qū)初始稟賦差異而造成的地方政府行為異質(zhì)性的問題在財(cái)政分權(quán)理論中得到過深入的探討，這些研究大多驗(yàn)證了在財(cái)政分權(quán)激勵(lì)下，中國發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府會(huì)較不發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府更多地向地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)伸出“援助之手”（張晏等，2005［36］；王文劍等，2008［37］；Zhang，2006［38］）。對(duì)比財(cái)政分權(quán)理論的相關(guān)研究文獻(xiàn)，除前述王永欽等（2007）提出的一個(gè)簡(jiǎn)單推論外，從相對(duì)績(jī)效考核進(jìn)而從地方官員晉升激勵(lì)的視角出發(fā)考察中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的系統(tǒng)性理論及實(shí)證研究尚不多見。田偉、田紅云（2008）［39］構(gòu)建了一個(gè)地方官員晉升博弈模型，考察了相對(duì)績(jī)效考核方式之下中國地方官員行為異質(zhì)性的問題，從而對(duì)王永欽等（2007）［40］的推論進(jìn)行了一個(gè)機(jī)理分析。但由于缺少地方官員行為的微觀數(shù)據(jù)，他們的實(shí)證檢驗(yàn)部分顯得略為粗糙。

3.預(yù)算軟約束、中國宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性與增長(zhǎng)可持續(xù)性

在相對(duì)績(jī)效考核引發(fā)的晉升錦標(biāo)賽下，地方政府的預(yù)算軟約束問題有可能惡化，而企業(yè)的軟約束問題則會(huì)以新的形式出現(xiàn)（周黎安，2004［7］、2007［8］）：一方面，晉升錦標(biāo)賽下的地方官員具有強(qiáng)烈的追求政績(jī)的動(dòng)機(jī)，為追求政績(jī)最大化，地方政府有突破預(yù)算約束的沖動(dòng)。而在“中央或上級(jí)政府不可能讓地方政府陷于財(cái)政破產(chǎn)的境地”的預(yù)期之下，地方政府的預(yù)算軟約束問題會(huì)進(jìn)一步惡化，嚴(yán)重時(shí)甚至可能導(dǎo)致地方政府債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。另一方面，隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，雖然企業(yè)等微觀行為主體已獲得相當(dāng)大的決策自由，但由于地方政府仍然擁有部分重要資源的配置權(quán)以及行政管理權(quán)力，企業(yè)在融資以及獲得土地、能源等要素方面會(huì)受到地方政府因素很大的影響，這使得企業(yè)（包括私營企業(yè)）的生產(chǎn)經(jīng)營過程會(huì)間接服從于地方政府的需要（田偉，2007［41］），“協(xié)助”所在地區(qū)地方政府在晉升錦標(biāo)賽中勝出，由此而惡化了企業(yè)軟約束的問題。

轉(zhuǎn)型時(shí)期“軟約束”的存在使得地方具有強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，這對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性與增長(zhǎng)的可持續(xù)性都將產(chǎn)生極為不利的影響。就其對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性造成的沖擊來看，軟約束的存在使得地方投資具有了強(qiáng)烈的“單向”擴(kuò)張?zhí)卣?，無論是在經(jīng)濟(jì)繁榮階段（“過熱”時(shí)期）還是在衰退階段（“過冷”時(shí)期），地方投資似乎都帶有相當(dāng)程度的單向擴(kuò)張的傾向。方紅生和張軍（2009）對(duì)1994-2004年中國24個(gè)地區(qū)面板數(shù)據(jù)的研究后就發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，中國地方政府有75.16%的概率在執(zhí)行擴(kuò)張性政策，而在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，地方政府執(zhí)行擴(kuò)張性政策的概率為63.78%。地方投資的單向擴(kuò)張傾向使中央政府制定的宏觀穩(wěn)定政策難以得到很好的貫徹與落實(shí)，緊縮性政策常常因?yàn)榈胤秸倪`規(guī)行為而體現(xiàn)不了應(yīng)有的效果。地方投資沖動(dòng)也因此構(gòu)成引發(fā)中國宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的最初根源（應(yīng)宜遜、林奇，2006［42］）③。在對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性產(chǎn)生沖擊的同時(shí)，地方的投資沖動(dòng)也是導(dǎo)致中國增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)因素中的投資——消費(fèi)結(jié)構(gòu)失衡，使得中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)表現(xiàn)出過度依賴于投資驅(qū)動(dòng)的低效率模式的一個(gè)重要體制根源。有關(guān)此，在相當(dāng)多的文獻(xiàn)中已有過深入的討論（如：吳敬璉，2006［43］），我們這里不再贅述。

4.“合謀”與代理人選擇參照系的成本

相對(duì)績(jī)效考核對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生的前述三方面扭曲成本為國內(nèi)已有的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)所關(guān)注。以下我們考慮另外兩類扭曲成本，這兩類成本雖然對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不會(huì)產(chǎn)生直接的不利影響，但由于不利于政府質(zhì)量的改善以及官員素質(zhì)的提升，可能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生某些間接的不利效應(yīng)，值得我們?cè)诤罄m(xù)研究中加以關(guān)注：

（1）相對(duì)績(jī)效考核與“合謀”（collusion）的成本。Mookherjee（1984）［44］和Dye（1984）［45］發(fā)現(xiàn)，相對(duì)績(jī)效考核方式會(huì)促使代理人之間合謀，共同降低努力程度，并且，與產(chǎn)品市場(chǎng)的合謀相比，相對(duì)績(jī)效考核下的合謀由于代理人之間行為的相互可監(jiān)督性而更難被打破（即，這種卡特爾越牢固）。按照這個(gè)邏輯，我們可以理解中國地方官員具有的一些行為特征，如政績(jī)?cè)旒俚摹昂现\”行為④——相鄰地區(qū)地方官員之間對(duì)于對(duì)方的政績(jī)?cè)旒傩袨椤耙姽植还帧保扇∫环N默認(rèn)的態(tài)度，同時(shí)自己也參與政績(jī)?cè)旒俚幕顒?dòng)。此外，越是到基層政府，相鄰地區(qū)地方官員“政績(jī)?cè)旒佟焙现\的可能性似乎會(huì)越大，雖然這種合謀也許是“心照不宣”式的。理由是：越是到基層政府，相鄰地區(qū)地方官員的行為越是容易被相互監(jiān)督，從而“卡特爾”的牢固性相對(duì)較強(qiáng)（當(dāng)然，我們的這個(gè)推論并沒有獲得經(jīng)驗(yàn)研究的證據(jù)，但在后續(xù)的研究中或許是一個(gè)值得討論的話題）⑤。

（2）相對(duì)績(jī)效考核與代理人選擇參照系（Choice of Reference Group）的成本。在相對(duì)績(jī)效考核方式下，代理人總是傾向于選擇能力較弱者作為自己的參照系，而在同一個(gè)參照系中，有能力者也往往容易遭受排擠?！澳苷弑慌艛D”的現(xiàn)象在中國公共部門并不鮮見，許多真正有能力的官員雖然能夠獲得上級(jí)政府的認(rèn)可，但同時(shí)也會(huì)受到不少同級(jí)官員的“冷眼相待”，更有甚者，有能力者在做出一定實(shí)績(jī)后反而可能面對(duì)許多的誹謗和中傷。在極端情況下，能力較弱者甚至還可以通過“游說”上級(jí)政府，影響有能力者的政治晉升，這不僅嚴(yán)重挫傷了有能力者的積極性，對(duì)于干部隊(duì)伍整體質(zhì)量的提升也將產(chǎn)生相當(dāng)不利的影響。

（三）“中國式分權(quán)”背景下對(duì)晉升激勵(lì)增長(zhǎng)績(jī)效的研究

從理論研究的角度來看，相對(duì)績(jī)效考核或標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)文獻(xiàn)為晉升激勵(lì)的研究提供了“地方官員競(jìng)爭(zhēng)”的分析框架?；谶@個(gè)框架，我們可以融合中國轉(zhuǎn)型期“晉升集權(quán)”與“經(jīng)濟(jì)分權(quán)”的制度特征，在“中國式分權(quán)”的大背景下討論晉升激勵(lì)的增長(zhǎng)績(jī)效問題。與前面純粹從政治晉升視角出發(fā)考察晉升激勵(lì)增長(zhǎng)績(jī)效的文獻(xiàn)相比，將晉升集權(quán)與財(cái)政分權(quán)納入同一個(gè)理論框架，會(huì)使得對(duì)晉升激勵(lì)的討論更趨完善。

為在“中國式分權(quán)”背景下討論晉升激勵(lì)的增長(zhǎng)績(jī)效問題，首先必須將晉升集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)對(duì)官員激勵(lì)的影響加以融合。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)對(duì)此進(jìn)行了嘗試，如，劉瑞明等在其一系列研究文獻(xiàn)中提出“政治控制權(quán)收益”的概念（劉瑞明，2005［46］；劉瑞明，2007［47］；劉瑞明、白永秀，2007［48］），認(rèn)為地方官員晉升激勵(lì)主要來源于追求政治控制權(quán)收益。所謂“政治控制權(quán)”，簡(jiǎn)單來說即處于一定政治位置的官員所能控制的資源數(shù)量。當(dāng)一個(gè)官員所控制的資源越多越有價(jià)值時(shí)，他所享受的“政治控制權(quán)收益”越大，表現(xiàn)為更大的名譽(yù)滿足、更多的福利、更多的“在職消費(fèi)”和灰色收入以及更高的反監(jiān)督能力等等。政治控制權(quán)收益具體包括兩個(gè)方面：一是“官階”的上升（縱向晉升激勵(lì)），二是財(cái)政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)（橫向的“自我晉升”激勵(lì)）。通過政治控制權(quán)收益的概念，劉瑞明等將財(cái)政激勵(lì)容納在一個(gè)基于政治控制權(quán)收益的晉升激勵(lì)的框架下進(jìn)行討論，進(jìn)而在“地方官員競(jìng)爭(zhēng)”⑥的分析框架中討論了“中國式分權(quán)”背景下晉升激勵(lì)的增長(zhǎng)績(jī)效問題。

本文對(duì)財(cái)政分權(quán)與晉升集權(quán)在同一理論框架中的結(jié)合提出兩點(diǎn)看法：

第一，在一般情況下，財(cái)政收入也可能構(gòu)成地方官員政績(jī)的一個(gè)重要組成部分⑦。例如我們可以從許多省、市政府所制定的目標(biāo)責(zé)任制考核項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于下級(jí)政府必須完成的財(cái)政收入增長(zhǎng)率本身就構(gòu)成了對(duì)地方官員考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因此，所謂的追求財(cái)政收入激勵(lì)與追求政治晉升激勵(lì)并不沖突，而且前者可視為是后者的一項(xiàng)重要內(nèi)容。如，薄智躍（Bo，1996）［49］基于中國省級(jí)官員1949-1994年升遷數(shù)據(jù)的研究后發(fā)現(xiàn)，與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率相比，中央更關(guān)注地方上繳的稅收——上繳稅收越多的地方官員越可能獲得提升，而少交稅的地方官員甚至可能被降職。

第二，從官員個(gè)體的視角出發(fā)，財(cái)政收入不僅僅是一種激勵(lì)，更多地可理解為是官員在追求政治晉升時(shí)所受到的地區(qū)財(cái)力方面的約束。即，在政治晉升的激勵(lì)下，為追求政績(jī)最大化，地方政府會(huì)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)建設(shè)事權(quán)的要求，而地區(qū)財(cái)政收入作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的一個(gè)經(jīng)濟(jì)約束，地方政府只有為彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需要的財(cái)政支出，才會(huì)產(chǎn)生增加相應(yīng)財(cái)政收入的要求。因此財(cái)政收入與其說是一種“激勵(lì)”，倒不如說是地方官員在追求政治晉升過程中所受到的經(jīng)濟(jì)方面的“約束”。我們這個(gè)觀點(diǎn)得到有關(guān)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的支持，如，馬茲輝（2008）［50］發(fā)現(xiàn)，地方官員之所以追求財(cái)政收入，正是因?yàn)橐欢ǖ呢?cái)政收入可以支持一定的財(cái)政支出。而傅勇和張晏（2007）［27］在對(duì)“中國式分權(quán)”背景下地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行實(shí)證分析時(shí)也隱含了這樣一個(gè)假設(shè)。

我們的上述兩點(diǎn)看法在王賢彬、徐現(xiàn)祥（2009）［34］以及傅勇（2008）［51］的理論模型中得到部分體現(xiàn)：王賢彬和徐現(xiàn)祥（2009）［34］構(gòu)建了一個(gè)轉(zhuǎn)型期中國地方官員的經(jīng)濟(jì)行為模型，這個(gè)模型一方面將財(cái)政收入作為地方官員追求效用最大化必須滿足的預(yù)算約束（即，將財(cái)政收入更多地看成是地方行動(dòng)的一種手段），另一方面將地區(qū)須向中央上繳的部分財(cái)政收入作為政績(jī)考核的一部分歸入地方官員的效用函數(shù)，從而在同一個(gè)理論框架中同時(shí)考慮到財(cái)政分權(quán)與晉升激勵(lì)對(duì)于官員行為模式的影響，據(jù)此對(duì)中國地方政府偏好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及“援助之手”（抑制官員私人消費(fèi)）的行為進(jìn)行了深刻的機(jī)理分析。傅勇（2008）［51］則假設(shè)，地方官員的效用來自兩個(gè)方面：增長(zhǎng)業(yè)績(jī)（GDP增長(zhǎng)）和公共物品供給。在財(cái)政分權(quán)背景下，地方政府的預(yù)算約束來源于扣除向中央上繳比例后的地區(qū)財(cái)政收入。預(yù)算約束被用于兩部分：一部分被用于擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)吸引資本流入進(jìn)而追求地區(qū)增長(zhǎng)業(yè)績(jī)，另一部分則被用于向本地居民提供公共物品。在上述假設(shè)的基礎(chǔ)上，傅勇（2008）［51］構(gòu)建了一個(gè)中央與地方博弈的斯塔科爾伯格（Stackelberg）模型，結(jié)合地方政府競(jìng)爭(zhēng)（以財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)為手段）的邏輯，討論了中國地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)扭曲（偏好于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但對(duì)于科教文衛(wèi)等項(xiàng)目的支出不足）的激勵(lì)根源以及改善這種扭曲性支出結(jié)構(gòu)所可能具有的福利含義⑧。

總的來看，雖然不同的文獻(xiàn)存在著不同的嘗試，但最近出現(xiàn)的刻畫“中國式分權(quán)”的理論模型大多將財(cái)政視為一種手段。與早期強(qiáng)調(diào)財(cái)政激勵(lì)的文獻(xiàn)相比較而言，這些文獻(xiàn)更強(qiáng)調(diào)晉升集權(quán)進(jìn)而晉升激勵(lì)在引導(dǎo)中國地方官員行為中的作用。

（四）“隱性治理機(jī)制”的增長(zhǎng)績(jī)效研究

除相對(duì)績(jī)效考核外，中央還通過一系列“隱性治理機(jī)制”（Huang，2002）［52］——如官員異地交流、任期限制等——對(duì)地方官員進(jìn)行治理，這一系列治理機(jī)制設(shè)計(jì)的目的旨在降低官員腐敗水平以及防止地方違背中央意志等現(xiàn)象的發(fā)生。與相對(duì)績(jī)效考核相比，隱性治理機(jī)制雖然不是“直接”針對(duì)官員政治晉升的治理制度，但由于它們會(huì)對(duì)晉升激勵(lì)產(chǎn)生某些“間接”的影響，因而也受到相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)的關(guān)注。

隱性治理機(jī)制間接影響晉升激勵(lì)的具體作用機(jī)理主要體現(xiàn)在這些制度的實(shí)施會(huì)進(jìn)一步放大或縮小相對(duì)績(jī)效考核的激勵(lì)效應(yīng)——如，官員異地交流制度就被認(rèn)為能夠從一定程度上降低因代理人相互拆臺(tái)而產(chǎn)生的扭曲成本，有效促進(jìn)地區(qū)之間的相互合作以及官員之間的經(jīng)驗(yàn)交流（劉本義，1998）［53］。再例如，徐現(xiàn)祥等（2007（b））［13］發(fā)現(xiàn)，地方官員的“交流效應(yīng)”服從于現(xiàn)行政績(jī)考核方式所能夠提供的激勵(lì)導(dǎo)向，其結(jié)果是“從產(chǎn)業(yè)發(fā)展取向看，官員交流效應(yīng)是通過在流入地采取大力發(fā)展二產(chǎn)、重視一產(chǎn)、忽視三產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展取向?qū)崿F(xiàn)的”。就這個(gè)角度而言，異地交流制度（在降低代理人相互拆臺(tái)的扭曲成本的同時(shí)）也可能使得轉(zhuǎn)型時(shí)期地方投資沖動(dòng)的扭曲效應(yīng)得到進(jìn)一步的“放大”，由此而加劇中國經(jīng)濟(jì)的粗放增長(zhǎng)。

新近出現(xiàn)的有關(guān)隱性治理機(jī)制增長(zhǎng)績(jī)效的研究大多是基于計(jì)量分析的方法，對(duì)隱性治理機(jī)制的增長(zhǎng)績(jī)效進(jìn)行定量識(shí)別，為“地方官員影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的機(jī)理分析提供了重要的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)：徐現(xiàn)祥等（2007（b））［13］基于1978—2005年間中國省長(zhǎng)（書記）的交流樣本構(gòu)造了一套省長(zhǎng)（書記）與省區(qū)相匹配的面板數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上分析了省級(jí)官員交流對(duì)流入地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響（省級(jí)官員交流促使流入地GDP增長(zhǎng)約1個(gè)百分點(diǎn)）。張軍等（2007（a））［10］同時(shí)識(shí)別了異地交流與任期限制的增長(zhǎng)績(jī)效，發(fā)現(xiàn)：①異地交流制度有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但存在地區(qū)效應(yīng)的差別（異地交流制度在東部地區(qū)帶來的增長(zhǎng)效應(yīng)要高于中西部地區(qū)）。②官員的在任年數(shù)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的邊際效應(yīng)呈現(xiàn)出由正到負(fù)的倒“U”曲線的特征，同時(shí)在任年數(shù)的增長(zhǎng)效應(yīng)也存在著地區(qū)差異（東部地區(qū)官員在任期內(nèi)比中西部地區(qū)官員對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所產(chǎn)生的正面作用更大）。徐現(xiàn)祥等（2010）［54］以省長(zhǎng)晉升為省委書記作為政治晉升的樣本，識(shí)別出晉升激勵(lì)的增長(zhǎng)績(jī)效會(huì)因地方官員年齡及任期的差異而產(chǎn)生差別，年齡越大，政治激勵(lì)的作用越小，而任期的適度延長(zhǎng)則有利于政治激勵(lì)作用的發(fā)揮。

可以發(fā)現(xiàn)，雖然這些文獻(xiàn)為“地方官員影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”提供了重要的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，但由于缺少更深層次的機(jī)理分析，其結(jié)論對(duì)于理解“隱性治理機(jī)制”對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所產(chǎn)生的“整體”效應(yīng)卻啟發(fā)有限。如前文以異地交流制度為例所探討的那樣，“隱性治理機(jī)制”完全可能會(huì)是一把“雙刃劍”，在短期內(nèi)有利于增長(zhǎng)“速度”的提高，但在長(zhǎng)期內(nèi)卻可能對(duì)增長(zhǎng)的“質(zhì)量”產(chǎn)生種種不利影響。如何在理論研究中識(shí)別出“隱性治理機(jī)制”影響晉升激勵(lì)的具體作用途徑，通過開展更為深刻的機(jī)理分析，對(duì)“隱性治理機(jī)制”的增長(zhǎng)績(jī)效加以系統(tǒng)性考察，這或許是后續(xù)研究有可能獲得突破的一個(gè)重要方面。

三、研究展望

如何從地方官員個(gè)體視角出發(fā)，通過考察晉升制度對(duì)地方官員晉升激勵(lì)的影響，對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)行“政治—經(jīng)濟(jì)”的分析，這正受到越來越多經(jīng)濟(jì)學(xué)者的關(guān)注。前述對(duì)已有文獻(xiàn)的考察表明，相關(guān)研究在以下幾方面還有待進(jìn)一步的拓展：（1）在理論研究方面：應(yīng)體現(xiàn)出“中國式分權(quán)”的制度背景，將財(cái)政分權(quán)與晉升激勵(lì)融入同一個(gè)理論框架，使得“中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”的兩條“平行”開展的邏輯路徑能夠獲得統(tǒng)一。（2）在實(shí)證分析方面：應(yīng)盡量以地方官員調(diào)研的微觀數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)官員行為進(jìn)行直接的測(cè)度。現(xiàn)有文獻(xiàn)大多從地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的角度間接衡量地方官員行為，由于缺少公開的制度外支出數(shù)據(jù)，基于這種方法得出部分結(jié)論可能令人質(zhì)疑。（3）在指導(dǎo)實(shí)踐方面：應(yīng)考慮將“代理人—代理人（地方政府—地方政府）”的分析層次上升到“委托人—代理人（中央政府—地方政府）”的層次，使得相關(guān)研究具有更加深刻的政策含義。在這方面，皮建才（2008）［33］進(jìn)行了一個(gè)有意義的嘗試，但其討論僅僅限于地區(qū)市場(chǎng)分割問題，如何在晉升激勵(lì)增長(zhǎng)績(jī)效的理論研究中系統(tǒng)性地引入中央政府政策的作用，這對(duì)于推進(jìn)實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)“又好又快”增長(zhǎng)具有重要的價(jià)值。

［注 釋］

① 針對(duì)該問題，周黎安（2004）提出經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)與政治競(jìng)爭(zhēng)的“混合競(jìng)爭(zhēng)”假說，認(rèn)為出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，區(qū)域之間的合作是可能的，但前提是這種合作不改變地方官員之間在政治上的相對(duì)位次（即，“經(jīng)濟(jì)合作的政治激勵(lì)約束”）。

② 在具體的建模思路上，皮建才（2008）對(duì)比了中央采取的兩種不同績(jī)效考核方式（“總量相對(duì)績(jī)效考核”與“增長(zhǎng)率相對(duì)績(jī)效考核”）對(duì)于區(qū)域市場(chǎng)整合的影響效應(yīng)會(huì)存在怎樣的區(qū)別，據(jù)此對(duì)兩種政策的實(shí)施效應(yīng)進(jìn)行比較。

③ 郭慶旺和賈俊雪（2008）構(gòu)建了一個(gè)中央與地方在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定政策上的博弈模型，考察了地方的投資沖動(dòng)沖擊中國宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的具體作用機(jī)理。

④ 周黎安（2007）指出，跨地區(qū)的地方官員之間的合謀在中國目前的晉升體制下并不是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的威脅。原因在于，在錦標(biāo)賽式競(jìng)爭(zhēng)模式下，官員通過競(jìng)爭(zhēng)勝出所能夠獲得的利益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于因“偷懶”合謀所能夠獲得的利益，因此與合謀相比，高度競(jìng)爭(zhēng)才是一種常態(tài)。我們認(rèn)為，官員之間究竟是合謀還是競(jìng)爭(zhēng)，除了取決于官員對(duì)兩者利益的對(duì)比外，還取決于官員對(duì)兩者成本的比較，若上級(jí)政府對(duì)官員合謀行為的監(jiān)督不力或懲處不嚴(yán)（即合謀的預(yù)期成本較低），則合謀也完全有可能成為一種普遍的行為傾向。我們所舉的“政績(jī)?cè)旒俸现\”也許就是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的案例。

⑤ 我們這里主要討論了橫向相對(duì)績(jī)效考核的情況，在縱向相對(duì)績(jī)效考核（周黎安，2005）下，是否也會(huì)存在政績(jī)?cè)旒俚暮现\現(xiàn)象呢？即，當(dāng)某一任官員發(fā)現(xiàn)前任官員政績(jī)?cè)旒俸?，是否也?huì)“自覺地”對(duì)前任的虛假政績(jī)進(jìn)行掩蓋呢？我們認(rèn)為，在相對(duì)績(jī)效考核下，官員進(jìn)行合謀的動(dòng)機(jī)是存在的，某一任官員掩蓋前任的虛假政績(jī)，并在此基礎(chǔ)上繼續(xù)“造假”，這種行為傾向在現(xiàn)實(shí)中并不罕見。

⑥ 基于政治控制權(quán)收益的地方官員競(jìng)爭(zhēng)類似于周黎安（2004）提出的“混合競(jìng)爭(zhēng)”的假設(shè)。

⑦ 地方財(cái)政收入由一般預(yù)算收入和預(yù)算外收入（基金收入）兩大部分構(gòu)成。一般情況下，上級(jí)政府會(huì)在年終對(duì)下級(jí)政府本年度完成的“財(cái)政收入增長(zhǎng)率”進(jìn)行考核，同時(shí)也對(duì)一般預(yù)算收入（含國稅地方留成、地稅收入、行政性收費(fèi)和罰沒收入等）進(jìn)行單列考核。

⑧ 其實(shí)證檢驗(yàn)見：傅勇和張晏（2007）。

［1］ 張軍，周黎安.為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)：中國增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.上海：格致出版社、上海人民出版社，2008.

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［8］ 周黎安.中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2007，（7）.

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