何李花，劉 瑋

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，湖南 長沙 410128）

1 政府職能的概念

政府職能，亦稱行政職能，是國家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)國家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。它反映著公共行政的基本內(nèi)容和活動(dòng)方向，是公共行政的本質(zhì)表現(xiàn)。政府職能包括以下四層意思：①政府職能的實(shí)施主體是政府機(jī)構(gòu)；②政府職能的主要內(nèi)容是管理國家和社會(huì)公共事務(wù)；③政府職能的實(shí)施手段主要是依法行政；④政府職能是完整統(tǒng)一的體系。

2 政府職能在農(nóng)村社會(huì)保障中的定位

根據(jù)凱恩斯理論，政府具備彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)缺陷的功能，可以通過制度的安排實(shí)現(xiàn)收入的第二次再分配。農(nóng)村社會(huì)保障制度的實(shí)施，是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)過程，以達(dá)到克服市場經(jīng)濟(jì)體制下城鄉(xiāng)收入分配缺陷，而我國政府對(duì)市場機(jī)制下城鄉(xiāng)收入分配缺陷的矯正和彌補(bǔ)，是通過社會(huì)保障基金的籌集和支付以及公共財(cái)政的分配來實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)歷史上其他發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，如美國和日本是在解決二元經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題上是比較成功的國家，都曾經(jīng)歷過城鄉(xiāng)居民收入差距不斷增大的問題，而成功的做法通過加大公共財(cái)政支持“三農(nóng)”的力度，并適時(shí)的建立社會(huì)保障制度，成功的實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。所以說，農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立是我國政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后的必然選擇。

農(nóng)村社會(huì)保障本身的屬性和政府職能的特性也決定了該制度只能由我國政府來提供。一方面，社會(huì)保障屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，具有非競爭性和排他行的準(zhǔn)公共物品，這一點(diǎn)決定了社會(huì)保障只能由政府提供。同時(shí)，政府介入農(nóng)村社會(huì)保障領(lǐng)域相比其他市場經(jīng)濟(jì)主體而言也是最有效率的。政府本身的權(quán)威以及其職能的實(shí)施手段的特殊性，這就決定了政府介入社會(huì)保障領(lǐng)域，依照法律規(guī)定履行職責(zé)，能減少在籌集和支付社會(huì)保障資金過程中的成本和相關(guān)費(fèi)用，減少征繳過程和支付過程中的非正常成本。

農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立，改變了“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制下造成的政府部門對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民的管理理念，彌補(bǔ)了公共政策在農(nóng)民中的“缺位”，促進(jìn)了政府服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。但在職能轉(zhuǎn)變的過程中，必須清楚政府在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中是“干什么的”、“應(yīng)該干什么”、“不應(yīng)該干什么”、“正在干什么”等諸如此類的問題。

根據(jù)以上幾個(gè)問題，筆者個(gè)人認(rèn)為：政府承擔(dān)的職能是通過各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)保障政策的實(shí)施，改善城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大的局面，改變城鄉(xiāng)居民在分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果不平等的狀況，促進(jìn)社會(huì)公平。在此過程中，應(yīng)著重發(fā)揮政府的主導(dǎo)責(zé)任，進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和政策安排,提供有效的制度供給，其中包括切實(shí)的法律保障和穩(wěn)定的資金來源，還應(yīng)發(fā)揮個(gè)人、社區(qū)和社會(huì)的力量，合理引導(dǎo)，建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系。避免其在制定和實(shí)施相關(guān)政策時(shí)，未能從社會(huì)公正的理念出發(fā)動(dòng)態(tài)地考慮農(nóng)村社會(huì)保障的建設(shè)及其與城市的銜接問題,對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的制度化建設(shè)的關(guān)注不足。造成非但未能對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)采取傾斜的投入政策,反而投入嚴(yán)重不足,甚至通過農(nóng)村社會(huì)保障基金的建立，使得一部分基金轉(zhuǎn)移到了城市，反而造成農(nóng)村社會(huì)保障與城市社會(huì)保障的差距日益擴(kuò)大的局面。 目前，相對(duì)來說，社會(huì)救助項(xiàng)目擁有較為完備的制度規(guī)范，但新型農(nóng)村合作醫(yī)療以及新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法層次低，或者說基本上處于空白狀態(tài)，都是以政策性文件來推行，難以規(guī)范有序推進(jìn)，下一步，應(yīng)推進(jìn)該兩個(gè)制度的立法建設(shè)并探索適合不同農(nóng)民群體的社會(huì)保障模式。

3 政府職能的“實(shí)質(zhì)性”缺位的表現(xiàn)

但從目前農(nóng)村社會(huì)保障政策的實(shí)施情況來看，雖然彌補(bǔ)了政策在農(nóng)民中的“缺位”，但仍然存在政府職能的“實(shí)質(zhì)性”缺位，未能真正實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（1）農(nóng)村社會(huì)保障制度立法滯后于城市社會(huì)保障制度。從社會(huì)保障制度的含義上來看，立法是制度順利執(zhí)行的保障。城市社會(huì)保障制度實(shí)施早，立法較為全面，針對(duì)不同的社會(huì)保障項(xiàng)目都有相關(guān)的法規(guī)予以規(guī)范,如《城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)條例》、《城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》、《城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《城鎮(zhèn)職工工傷保險(xiǎn)條例》、《城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)條例》與《城市居民最低生活保障條例》等。雖然總體的立法層次較低，但都以而國家法規(guī)的形式出現(xiàn)，體現(xiàn)了國家法律的權(quán)威性。而農(nóng)村社會(huì)保障的除了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，再無法律條文規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障。只能依靠一些政策文件來推行農(nóng)村社會(huì)保障,政策缺乏穩(wěn)定性與連貫性,其權(quán)威性也難以體現(xiàn)，實(shí)施過程中的隨意性較大。

（2）政府制度設(shè)計(jì)的缺位。在社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)中,中央政府一直統(tǒng)一管理全國的社會(huì)保障事務(wù)和社會(huì)保障制度變革。一方面，現(xiàn)有的制度安排雖然在一定程度上填補(bǔ)了農(nóng)村社會(huì)保障制度的空白，但難以適應(yīng)農(nóng)村人口的變化。城市化建設(shè)的加快，使農(nóng)村人口分為三大塊即留村農(nóng)民、農(nóng)民工、失地農(nóng)民。目前的中央政府的制度設(shè)計(jì)主要針對(duì)所有農(nóng)民，而針對(duì)日益增多的農(nóng)民工和失地農(nóng)民群體，在中央層面沒有統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)，使得現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)保障制度又難以符合他們的實(shí)際需求，或者說保障能力有限。另一方面，地方政府缺乏主動(dòng)改革社會(huì)保障制度的空間和動(dòng)力,未能結(jié)合地方實(shí)際情況加以修改完善。經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，人們對(duì)社會(huì)保障制度的需求也有所差別，而現(xiàn)行的統(tǒng)一的中央制度設(shè)計(jì)在責(zé)任上劃分不清,不僅損害了中央政府的權(quán)威性和改革政策的統(tǒng)一性,也損害了地方政府改革的積極性和主動(dòng)性。特別是農(nóng)村社會(huì)保障體系,缺乏整體性戰(zhàn)略規(guī)劃,制度設(shè)計(jì)滯后,覆蓋面窄,保障對(duì)象、資金來源、服務(wù)設(shè)施和隊(duì)伍的社會(huì)化十分滯后。

（3）農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政制度的缺失。要為我國占總?cè)丝?0%的農(nóng)村人口提供切實(shí)有力的社會(huì)保障，必須要有強(qiáng)大的資金來源作為后盾，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，經(jīng)濟(jì)底子薄，農(nóng)民的繳費(fèi)能力有限。而國家財(cái)政對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療保障等農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度不承擔(dān)直接出資義務(wù),只給予政策扶持,造成農(nóng)民社會(huì)保障覆蓋面窄，保障水平低，這也是直接造成農(nóng)民參保意愿低下。有資料表明，中央政府雖用于社會(huì)保障資金在逐年增加，但投入的增長速度低于我國經(jīng)濟(jì)增長的速度。地方政府在農(nóng)村社會(huì)保障的資金投入也具有較大的隨意性，有條件的多投入,條件差的少投入甚至不投入。有的貧困地區(qū)的地方政府甚至沒辦法保證對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支出。另一方面，雖說政府是社會(huì)保障制度的責(zé)任主體，但并不承擔(dān)全部的責(zé)任，在農(nóng)村社會(huì)保障資金籌集過程中,政府部門未能發(fā)揮企業(yè)和民間組織等社會(huì)力量,未能形成有效的政府財(cái)政補(bǔ)充機(jī)制。

（4）農(nóng)村社會(huì)保障的管理機(jī)制不健全。首先，行政管理機(jī)制不健全。其一，不同保障項(xiàng)目的管理分割。1998年改革后,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一劃歸勞動(dòng)和社會(huì)保障部,而農(nóng)村社會(huì)救助等仍由民政部管理。不同項(xiàng)目分開管理導(dǎo)致管理成本高，特別社會(huì)保險(xiǎn)基金分散管理不利于保險(xiǎn)基金的保值增值。其二,政事不分。農(nóng)村社會(huì)保障的行政管理和社會(huì)保障日常業(yè)務(wù)如資金的收取、運(yùn)營和發(fā)放等等集于一身,管理效率不可能提高。其三,城鄉(xiāng)分割。農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目和城市社會(huì)保障項(xiàng)目至今仍采取城鄉(xiāng)分割的管理體制,使得城市反哺農(nóng)村社會(huì)保障的缺乏有效的機(jī)制。其次，農(nóng)村社會(huì)保障基金的監(jiān)督機(jī)制不健全。農(nóng)村社會(huì)保障基金的收繳、基金的運(yùn)營以及基金的發(fā)放都是相關(guān)部門自收自管，缺乏保障對(duì)象的監(jiān)督，基金被政府挪作他用、違規(guī)投資和違規(guī)使用，導(dǎo)致基金的保值增值能力和基金的使用效率低下。

4 政府職能轉(zhuǎn)變的方向

（1）加快農(nóng)村社會(huì)保障制度的立法。社會(huì)保障法是建立和規(guī)范社會(huì)保障制度的起點(diǎn)和必要條件,同時(shí)也是規(guī)范和促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力武器,更是人權(quán)保障法律體系。國家在出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的基礎(chǔ)上，盡快探索和建立與城鎮(zhèn)有別的農(nóng)村社會(huì)保障法，根據(jù)不同的保障項(xiàng)目，制定不同的法律。并對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展的基本目標(biāo)、政府責(zé)任、基本項(xiàng)目、基金籌集與管理、待遇標(biāo)準(zhǔn),以及農(nóng)村社會(huì)保障與城市社會(huì)保障的關(guān)系等等作出比較原則性的規(guī)范。在國家層面根據(jù)農(nóng)民群體的特征，制定有利于城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度融合的法律法規(guī)體系，盡量使農(nóng)民工群體的保障向城鎮(zhèn)職工靠攏；失地農(nóng)民的保障向城鎮(zhèn)居民靠攏。此外，國家立法還應(yīng)考慮到不影響地方政府立法的積極性，地方政府應(yīng)在國家立法所規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，出臺(tái)適合本地農(nóng)民的法規(guī)和條例。

（2）轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支持力度。穩(wěn)定的資金來源是構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系的關(guān)鍵。國際經(jīng)驗(yàn)表明，為實(shí)現(xiàn)普惠制的農(nóng)村社會(huì)保障制度，多數(shù)國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目都給予了強(qiáng)有力的財(cái)政支持。從一些國家農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來源中財(cái)政支持所占比例來看,德國和奧地利為70%,芬蘭為75%,希臘占90%。在我國城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的今天，政府部門應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變觀念，遵循工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的發(fā)展路線，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政投入，從根本上保障農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政投入的穩(wěn)步增長，不僅從絕對(duì)額上保持增加，還應(yīng)在相對(duì)額上保障對(duì)農(nóng)村的投入大于對(duì)城市的投入；將農(nóng)村社會(huì)保障基金與城市社會(huì)保障基金合并，擴(kuò)大基金積累規(guī)模，增強(qiáng)基金的保值增值能力，在保證城市居民社會(huì)保障水平不變的情況下，提高基金對(duì)農(nóng)村居民的保障力度，從而提高農(nóng)民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。另一方面，支持和鼓勵(lì)非政府組織參與農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的建設(shè)。在西方國家，作為“第三部門”重要組成部分的慈善機(jī)構(gòu)非常發(fā)達(dá)，慈善救濟(jì)和政府救濟(jì)相互補(bǔ)充，擴(kuò)大了保障范圍，提高了保障標(biāo)準(zhǔn)，使其社會(huì)保障制度更加完善。在我國，政府應(yīng)為企業(yè)、個(gè)人及其他非政府組織構(gòu)建合理的資助平臺(tái)，對(duì)資助資金的使用方向進(jìn)行信息公開，消除資助者的顧慮，提高資助資金的使用效率，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)保障資金來源的多元化。

（3）完善農(nóng)村社會(huì)保障的社會(huì)管理機(jī)制。按照“政事分開”的原則,政府相關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)農(nóng)村社會(huì)保障政策、法規(guī)的制定和一般行政管理,而農(nóng)村社會(huì)保障的具體性事務(wù)可以通過業(yè)務(wù)外包的形式交由其他機(jī)構(gòu)辦理，政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障資金的收繳、運(yùn)營、發(fā)放等等負(fù)有關(guān)鍵性的監(jiān)管責(zé)任。監(jiān)管的主體應(yīng)由政府主管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)各職能部門領(lǐng)導(dǎo)、專家、投保人代表及群眾代表組成，充分保障各利益相關(guān)者的知情權(quán)。尤其是在資金的收繳和發(fā)放環(huán)節(jié)，應(yīng)充分保障群眾的知情權(quán).在這個(gè)環(huán)節(jié)，群眾對(duì)群眾的監(jiān)督是最有效的，他們熟知彼此的家庭和收入狀況，對(duì)于社保資金繳納狀況與社會(huì)救助資金的使用是否用到實(shí)處最有發(fā)言權(quán)。在社會(huì)保障基金的運(yùn)營環(huán)節(jié)，應(yīng)充分發(fā)揮政府、專家、投保人代表的監(jiān)督作用，他們不直接參與資金的投資運(yùn)作，但資金是否有效增值直接影響到各自的利益。所以政府部門要監(jiān)管業(yè)務(wù)部門將資金按規(guī)定比例投放到銀行、債券、投資基金乃至股市。為確保資金的保值增值,投資股市的比例應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定,且盡可能由值得信賴的投資基金公司來運(yùn)營。在所有環(huán)節(jié)中，政府主導(dǎo)的對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障資金運(yùn)作的監(jiān)管的內(nèi)容是最為全面的。貫穿社會(huì)保障具體事務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)。此外，在信息社會(huì)日益發(fā)達(dá)的今天，應(yīng)充分發(fā)揮媒體和其他輿論機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，以彌補(bǔ)政府主導(dǎo)的監(jiān)督機(jī)制的不足。

（4）鼓勵(lì)和支持商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)駐農(nóng)村市場，發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)村社會(huì)保障中的作用。從廣義的社會(huì)保障體系的構(gòu)成上講，商業(yè)保險(xiǎn)是其重要的組成部分。也是社會(huì)保險(xiǎn)的有益補(bǔ)充，但由于保險(xiǎn)行業(yè)在我國發(fā)展的起步時(shí)間較晚，加之發(fā)展初期，行業(yè)運(yùn)作的不規(guī)范，導(dǎo)致人民對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)的信任度低，投保率不高。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，商業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于提高國家的社會(huì)保障水平所起的作用也日益凸顯出來。所以，政府部門因積極引導(dǎo)和規(guī)范保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)和支持商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)駐農(nóng)村市場，提高農(nóng)民對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和信心，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民參加商業(yè)保險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)可能的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，提高自身的保障水平。