黃 義 周夏楠

（1.河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450002；2.海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

公安派出所行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究
——以河南為考察對(duì)象

黃 義1周夏楠2

（1.河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450002；2.海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

派出所是公安機(jī)關(guān)最基層的實(shí)戰(zhàn)單位，承擔(dān)著防范、管理、打擊、控制、服務(wù)等多項(xiàng)職能。派出所隊(duì)伍建設(shè)狀況、執(zhí)法質(zhì)量的好壞、服務(wù)水平如何、民警素質(zhì)的高低，直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，關(guān)系到整個(gè)公安機(jī)關(guān)乃至黨和政府在群眾心目中的形象。近年來(lái)，特別是全面推行執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)以來(lái)，河南省公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)日趨規(guī)范，執(zhí)法水平明顯提高，執(zhí)法違法現(xiàn)象得到有效遏制，群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法滿意度不斷提高，隊(duì)伍中先進(jìn)典型不斷涌現(xiàn)。同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，公安派出所行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)方面與“理性、平和、文明、規(guī)范”執(zhí)法的要求仍有很大的差距，在執(zhí)法活動(dòng)中還存在許多亟待解決的問(wèn)題。因此，完善公安派出所的行政執(zhí)法成為了緊迫問(wèn)題。

公安派出所；行政執(zhí)法；問(wèn)題；對(duì)策

一、公安機(jī)關(guān)派出所執(zhí)法規(guī)范化概述

派出所作為公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，是集防范、管理、打擊、控制、服務(wù)等多種職能于一體的基層綜合戰(zhàn)斗實(shí)體，是公安隊(duì)伍中任務(wù)最龐雜、接觸群眾最廣泛的基層單位。它既是整個(gè)公安工作的基石，又是公安機(jī)關(guān)密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。派出所職能作用發(fā)揮的強(qiáng)弱和隊(duì)伍形象的改善與否，直接關(guān)系和影響著整個(gè)公安隊(duì)伍甚至黨和政府的形象和聲譽(yù)。加強(qiáng)派出所的規(guī)范化建設(shè)，是公安部提出改革和加強(qiáng)派出所工作的主要任務(wù)之一，也是當(dāng)前和今后全面加強(qiáng)派出所建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它對(duì)于推動(dòng)派出所乃至整個(gè)公安工作向更高水平發(fā)展具有重要的促進(jìn)作用。因此，公安機(jī)關(guān)必須從戰(zhàn)略的高度著眼，從公安工作的大局出發(fā)，不斷深化和加強(qiáng)派出所的規(guī)范化管理，準(zhǔn)確把握“嚴(yán)格、公正、規(guī)范、理性、平和、文明”執(zhí)法的內(nèi)涵，認(rèn)真落實(shí)好執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的各項(xiàng)措施。要堅(jiān)持從派出所民警日常執(zhí)法活動(dòng)中最容易發(fā)生問(wèn)題的環(huán)節(jié)入手，進(jìn)一步建立健全執(zhí)法制度，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地減少和杜絕執(zhí)法隨意性。積極適應(yīng)全面開放、高度透明的社會(huì)環(huán)境，教育民警改進(jìn)執(zhí)法方式，既要嚴(yán)格、公正、規(guī)范執(zhí)法，又要理性、平和、文明執(zhí)法，著力提高執(zhí)法公信力。

二、河南省公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的現(xiàn)狀

執(zhí)法質(zhì)量是公安工作的生命，而規(guī)范執(zhí)法是確保執(zhí)法質(zhì)量的根本途徑。河南省公安機(jī)關(guān)一貫重視執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，將規(guī)范執(zhí)法作為考核和判斷各警種和各部門工作成效的重要指標(biāo)，在省公安廳的正確領(lǐng)導(dǎo)和強(qiáng)力監(jiān)督下，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)方面取得了豐碩的執(zhí)法成果。2010年8月20日，省公安廳在鶴壁市召開全省公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)推進(jìn)會(huì)。會(huì)議認(rèn)為，2009年以來(lái)全省各級(jí)公安機(jī)關(guān)把“三項(xiàng)建設(shè)”特別是執(zhí)法規(guī)范規(guī)化建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)公安工作新跨越的增長(zhǎng)點(diǎn)，緊抓不放，強(qiáng)力推進(jìn)。各地、各警種緊密結(jié)合實(shí)際，逐項(xiàng)落實(shí)，深入推進(jìn)，形成了各地抓、警種抓，條塊結(jié)合齊抓共管的局面。在執(zhí)法制度完善方面，從基層民警日常執(zhí)法最急需的方面入手，重點(diǎn)圍繞接處警、受案立案、調(diào)查取證、案件移交等容易發(fā)生問(wèn)題的行為、環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地制訂了一系列執(zhí)法制度，形成了比較完備的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。截至2010年7月28日，全省公安機(jī)關(guān)共查擺執(zhí)法問(wèn)題5094件（個(gè)），已整改3860件（個(gè)）。2009年以來(lái)省廳組織了6次執(zhí)法辦案卷宗考評(píng)，暢通了舉報(bào)投訴渠道，開通了110舉報(bào)投訴和網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)投訴，全省普遍運(yùn)用網(wǎng)上執(zhí)法辦案，增強(qiáng)了執(zhí)法監(jiān)督的科技含量。通過(guò)不斷加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)，有效提升了執(zhí)法公信力。2009年，刑事執(zhí)法辦案質(zhì)量考評(píng)在全國(guó)排名靠前；群眾赴京上訪比上年下降48.2%，始終動(dòng)態(tài)保持在全國(guó)15位以后；赴京信訪下降22.7%；全省公眾安全感達(dá)到95.02%，同比提升1.01個(gè)百分點(diǎn)，今年上半年又提升0.68個(gè)百分點(diǎn)；對(duì)公安工作的滿意度達(dá)到90.47%，同比提升0.12個(gè)百分點(diǎn)。在省政府組織的政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議中，公安系統(tǒng)名列第六位，同比提升5個(gè)位次，首次進(jìn)入全省前十名；政府部門行政執(zhí)法考評(píng)中，省公安廳再次保持第一名位次。

三、河南省公安機(jī)關(guān)派出所行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義法制不斷健全，社會(huì)主義法治理念逐步深入人心，公安機(jī)關(guān)廣大民警的法律素質(zhì)明顯增強(qiáng)，公安執(zhí)法水平和執(zhí)法質(zhì)量穩(wěn)步提升，群眾對(duì)公安執(zhí)法的滿意度不斷提高。通過(guò)調(diào)研，我們清醒地認(rèn)識(shí)到，河南省公安機(jī)關(guān)派出所在執(zhí)法規(guī)范方面仍然存在一些突出的亟待解決的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

（一）執(zhí)法理念問(wèn)題

正確的執(zhí)法理念是加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重要保證，是做好執(zhí)法工作的前提和基礎(chǔ)。然而在公安基層隊(duì)伍中有少數(shù)民警沒有牢固樹立“理性、平和、文明、公正”執(zhí)法理念，執(zhí)政為民意識(shí)不強(qiáng)，存在特權(quán)和本位思想，擺不正自身位置，處理案件方式簡(jiǎn)單，對(duì)違法當(dāng)事人態(tài)度冷、躁、硬甚至訓(xùn)斥當(dāng)事人，以管人者自居，使人民群眾對(duì)民警的執(zhí)法行為產(chǎn)生抵觸情緒；還有個(gè)別辦案民警僵硬辦案，不會(huì)做耐心細(xì)致的解釋說(shuō)服工作，警民關(guān)系不和諧。

（二）利用職權(quán)搞創(chuàng)收現(xiàn)象在一些地方較為常見

由于受當(dāng)?shù)卣?cái)力限制，一些公安機(jī)關(guān)基層派出所的辦公、辦案經(jīng)費(fèi)不能正常保障，“以罰養(yǎng)警”的狀況仍存在。無(wú)罰沒款上繳，便無(wú)經(jīng)費(fèi)下?lián)?，在下定任?wù)的情況下，上繳多就撥多，這是當(dāng)前經(jīng)費(fèi)劃撥的潛規(guī)則，因此，在派出所正常的經(jīng)費(fèi)缺口較大的情況下，為了保證派出所工作的正常開支，派出所領(lǐng)導(dǎo)不得不花相當(dāng)?shù)木θプ聊ァ耙粤P養(yǎng)警”的事情。在這種“入不敷出”的工作環(huán)境下，少數(shù)辦案民警難以處理好嚴(yán)格執(zhí)法與經(jīng)費(fèi)緊張的關(guān)系，越權(quán)辦案、濫施處罰、違法行政時(shí)有發(fā)生，有的派出所甚至將轄區(qū)內(nèi)的賭博場(chǎng)所作為經(jīng)費(fèi)來(lái)源的自留地。利用職權(quán)搞創(chuàng)收的現(xiàn)象極大地?fù)p害了人民警察的形象，也帶來(lái)了不良的社會(huì)負(fù)面效應(yīng)。

（三）不作為、亂作為問(wèn)題較為突出

少數(shù)民警“不作為”，對(duì)群眾上門反映的案事件查處消極，該立案的不立案，互相推諉；對(duì)涉及人民群眾切身利益的事項(xiàng)久拖不決。一些民警隨意執(zhí)法、“亂作為”辦案。在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)了越權(quán)處罰、降格處理、隨意罰沒財(cái)物、插手經(jīng)濟(jì)糾紛等問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年以來(lái)，全省公安民警涉嫌犯罪案件480起524人，其中玩忽職守141起155人，濫用職權(quán)54起58人，失職瀆職34起43人，非法拘禁25起26人，這幾項(xiàng)合起來(lái)共254起282人，分別占總數(shù)的52.9%和53.8%，可見問(wèn)題的嚴(yán)重性?？梢哉f(shuō)，不作為、亂作為問(wèn)題既是我們工作和隊(duì)伍中的一個(gè)多發(fā)癥，也是造成大量上訪案件的根本原因，更是導(dǎo)致警民關(guān)系不和諧的根源所在。

（四）辦理關(guān)系案、人情案、金錢案現(xiàn)象較為常見

一些地方的民警不是嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法，而是辦關(guān)系案、人情案、金錢案，甚至貪贓枉法、以身試法，失去公平正義，損害執(zhí)法公信力。辦理關(guān)系案、人情案、金錢案，集中反映了一些民警特權(quán)思想嚴(yán)重、群眾觀念淡薄的頑癥痼疾，直接影響公安機(jī)關(guān)的形象，直接導(dǎo)致警民關(guān)系的緊張，危害十分嚴(yán)重。一些民警由辦關(guān)系案、人情案、金錢案開始，逐漸淪為黑惡勢(shì)力的保護(hù)傘，最后滑向犯罪的深淵。

（五）刑訊逼供問(wèn)題仍未根治

對(duì)于刑訊逼供的問(wèn)題，省公安廳一直抓得很緊，自2004年河南省首次實(shí)現(xiàn)全年沒有發(fā)生刑訊逼供致人死亡案事件以來(lái)，這幾年一直保持得比較好。但是，2010年2月21日，魯山縣發(fā)生犯罪嫌疑人王亞輝被民警刑訊逼供致死的事件，這一事件社會(huì)影響惡劣，嚴(yán)重地?fù)p害了河南省公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象。由此可見，刑訊逼供的問(wèn)題仍未得到根治，在個(gè)別地方、個(gè)別民警身上仍然存在。

（六）違規(guī)使用治安員問(wèn)題屢禁不止

嚴(yán)禁私招濫雇治安員，省廳早就有明確規(guī)定，2007年還專門在全省公安機(jī)關(guān)集中開展“六個(gè)專項(xiàng)治理”，其中之一就是要治理非執(zhí)法主體參與執(zhí)法問(wèn)題。然而，近年來(lái)河南省發(fā)生的一些影響惡劣的案事件中，仍出現(xiàn)違規(guī)使用的治安員的身影。例如，2008年內(nèi)黃事件的始作俑者，竟是派出所長(zhǎng)私招濫雇的兩名治安員。這種現(xiàn)象的存在成為了公安派出所執(zhí)法不規(guī)范的重大隱患，同時(shí)嚴(yán)重玷污了公安機(jī)關(guān)的形象。

（七）程序違法現(xiàn)象較為普遍

主要表現(xiàn)在：1.在接處警階段，出于應(yīng)付執(zhí)法監(jiān)督的考慮，一些派出所只重視110指揮中心的報(bào)案，對(duì)群眾直接報(bào)警的卻往往不予重視，甚至漠視；2.在受案階段，囿于辦案經(jīng)費(fèi)和破案指標(biāo)的制約，對(duì)于無(wú)線索的案件往往只作接處警記錄，不予立案和上網(wǎng)登記，導(dǎo)致很多案件成為“積案”，即使有些案件偶然被偵破了也是事后再補(bǔ)立案手續(xù)；3.告知、傳喚、立案通知等手續(xù)大多為事后補(bǔ)上或偽造簽名；4.留置盤問(wèn)和傳喚混淆使用，手續(xù)不全，超期留置；5.執(zhí)行聽政程序有偏差。有些派出所在作出處罰決定前不告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利，或以各種理由勸說(shuō)、要挾當(dāng)事人收回請(qǐng)求；6.法律文書制作不規(guī)范。有些民警填寫法律文書時(shí)能簡(jiǎn)則簡(jiǎn)，有的引用法律錯(cuò)誤或者用語(yǔ)不規(guī)范，或者不按規(guī)定填寫。

（八）派出所參與非警務(wù)活動(dòng)過(guò)多

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)公安機(jī)關(guān)派出所的執(zhí)法職能邊界的劃定過(guò)于宏觀，存在著職能泛化的傾向，派出所包攬了大量超出職責(zé)范圍的工作，參與諸多非警務(wù)活動(dòng)?，F(xiàn)在許多地方政府在收費(fèi)、拆遷、計(jì)劃生育、地方選舉甚至一些正常的工作檢查中都要求派出所派民警參加，此類非警務(wù)活動(dòng)占用大量警力也影響警察在群眾中的形象，使公安民警在其他執(zhí)勤活動(dòng)中很難取得群眾支持，加劇了公安機(jī)關(guān)的辦案難度。

（九）一些民警執(zhí)法素質(zhì)不高

有的派出所民警平時(shí)不注意相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，對(duì)法律法規(guī)不能熟練運(yùn)用，執(zhí)法效能低下，有的民警甚至連一個(gè)完整的案卷都整不起來(lái)，對(duì)辦案用的各種表格不能正確使用，錯(cuò)誤、漏洞百出，一旦打起行政訴訟官司來(lái)極可能敗訴，給工作埋下了隱患；一些民警以管人者自居，工作態(tài)度粗暴，執(zhí)法手段簡(jiǎn)單，動(dòng)輒訓(xùn)斥、冷硬橫推，缺乏親和力，不僅降低了執(zhí)法效果，而且嚴(yán)重?fù)p害警民關(guān)系；一些派出所的領(lǐng)導(dǎo)和民警不能從服務(wù)大局的高度把握?qǐng)?zhí)法工作，不能準(zhǔn)確理解維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定與嚴(yán)格公正文明執(zhí)法的關(guān)系，對(duì)法律條文理解過(guò)于教條和機(jī)械，執(zhí)法手段僵化單一，不僅容易引發(fā)執(zhí)法相對(duì)人的抵觸情緒，而且也難以爭(zhēng)取群眾的理解支持，無(wú)形中降低了執(zhí)法的法律效果和社會(huì)效果。

（十）派出所和相關(guān)業(yè)務(wù)部門之間存在職責(zé)不清的現(xiàn)象

派出所作為公安機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)工作部門，在工作上與治安、刑偵等業(yè)務(wù)部門聯(lián)系較多，但由于相關(guān)規(guī)定不明確，存在著案件分工不明確、職權(quán)職責(zé)不相統(tǒng)一的現(xiàn)象。一方面，在派出所和相關(guān)業(yè)務(wù)警種都有權(quán)辦的案件，彼此之間存在著開展工作時(shí)的博弈：對(duì)比較好辦的案件或“有油水的”比如“黃賭毒”案件各部門都爭(zhēng)著辦，對(duì)一些棘手的案件卻相互推諉，使得案件不能得到及時(shí)有效處理。另一方面，對(duì)于需要派出所與相關(guān)業(yè)務(wù)警種緊密配合才能完成的辦案任務(wù)，囿于案件管轄的規(guī)定，業(yè)務(wù)警種不予參與，導(dǎo)致派出所一己之力難以奏效。比如輕傷害案件，調(diào)查工作由派出所進(jìn)行，但派出所卻無(wú)權(quán)采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，刑警隊(duì)有采取強(qiáng)制措施的權(quán)力，卻不辦理輕傷害案件，派出所對(duì)此類案件掌握情況，卻無(wú)法控制案件處理，造成許多此類案件以變相私了或調(diào)解的方式了結(jié)。部門間相互扯皮的結(jié)果既放縱了犯罪嫌疑人，給社會(huì)治安埋下隱患，又浪費(fèi)了大量人力物力，還打擊了廣大民警的工作積極性，對(duì)工作造成不利影響。

（十一）派出所勤務(wù)工作存在機(jī)關(guān)化傾向

許多地方派出所的勤務(wù)制度不適用于實(shí)戰(zhàn)，民警習(xí)慣于按點(diǎn)上下班，巡邏、值班等工作大多不能在最需要的時(shí)段開展，特別是不能在夜間案件高發(fā)時(shí)段開展。調(diào)研顯示，河南省大約有60%案件的發(fā)案是在正常工作時(shí)間外發(fā)生的，如果派出所民警和機(jī)關(guān)一樣按正常時(shí)間上下班，在發(fā)案高峰時(shí)段，多數(shù)民警早就下班了。此外，公安派出所實(shí)行的24小時(shí)值班制雖然仍在執(zhí)行，但普遍安排的警力太少，不足以應(yīng)付高發(fā)案時(shí)段的工作需要，無(wú)法駕馭復(fù)雜的社會(huì)治安形勢(shì)。小偷上班警察下班的格局如果不改變，案件高發(fā)的形勢(shì)就不能得到有效控制。

四、加強(qiáng)和完善河南省公安派出所行政執(zhí)法的構(gòu)想

（一）加強(qiáng)社會(huì)主義法治理念和法治文化教育

正確的執(zhí)法理念是加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重要保證，是做好執(zhí)法工作的前提和基礎(chǔ)。公安機(jī)關(guān)要持續(xù)深入開展社會(huì)主義法治理念教育，培育公安民警的法治理念、大局理念和民本理念，在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部形成嚴(yán)格、公正、文明、規(guī)范執(zhí)法的濃厚氛圍。同時(shí)要增強(qiáng)公安民警對(duì)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的政治認(rèn)同、感情認(rèn)同和職責(zé)認(rèn)同，使規(guī)范、文明、理性、平和執(zhí)法成為廣大公安民警的一種自覺行動(dòng)和自發(fā)要求。加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)法治文化建設(shè)，強(qiáng)化公安隊(duì)伍法律信念和法治精神，提升民警對(duì)法律條文的理解力、感悟力，做到黨在心中、人民在心中、法在心中、正義在心中，讓社會(huì)主義法治精神真正潛移默化地滲透進(jìn)民警心底、融會(huì)于民警心靈、指導(dǎo)于民警行為，不斷增強(qiáng)民警自覺抵制各種不良誘惑的能力，有效提升民警公正、嚴(yán)格、規(guī)范執(zhí)法水平。

（二）加強(qiáng)崗位核心職業(yè)能力培訓(xùn)

隊(duì)伍的執(zhí)法素質(zhì)直接影響和決定著執(zhí)法質(zhì)量和水平，為此，必須針對(duì)派出所民警崗位需求開展職業(yè)能力培訓(xùn)，發(fā)揮教育培訓(xùn)的倍增作用，以適應(yīng)日益復(fù)雜的公安工作的需要。要以“三個(gè)必訓(xùn)”為抓手，以服務(wù)實(shí)戰(zhàn)為目標(biāo)，及時(shí)更新民警知識(shí)結(jié)構(gòu)，不斷提高隊(duì)伍執(zhí)勤執(zhí)法能力。鼓勵(lì)各單位自行組織法律輔導(dǎo)、案例點(diǎn)評(píng)、選擇典型案例旁聽庭審，著力提高民警執(zhí)法技能和現(xiàn)場(chǎng)處置能力。大力營(yíng)造公安隊(duì)伍內(nèi)部“傳幫帶、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”以及人人爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的良好氛圍，著力提高基層派出所民警的政治素質(zhì)、體能素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，增強(qiáng)民警的實(shí)戰(zhàn)本領(lǐng)。特別是要針對(duì)部分民警不想學(xué)、不愿學(xué)及被動(dòng)應(yīng)付的弊端，可以通過(guò)嚴(yán)格考試等方式，采取以考促學(xué)的辦法，促使民警提高學(xué)習(xí)的主動(dòng)性與自覺性，從而建立起一支學(xué)習(xí)型的公安隊(duì)伍，真正達(dá)到提高民警行政執(zhí)法素質(zhì)的目的。

（三）強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，提高執(zhí)法質(zhì)量

法制、紀(jì)檢、督察、信訪等部門要密切配合，形成合力，切實(shí)改變以往力量分散、監(jiān)管不力的狀況，努力在執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)上求突破、見成效。特別是法制部門要切實(shí)發(fā)揮主導(dǎo)作用，在案件審核中認(rèn)真細(xì)致，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問(wèn)題，指導(dǎo)辦案部門規(guī)范辦案，實(shí)行法制監(jiān)督“上提一級(jí)，專職派駐、體外循環(huán)、體內(nèi)滲透”的模式，將執(zhí)法監(jiān)督觸角向最基層的執(zhí)法實(shí)戰(zhàn)單位延伸；以新一輪警務(wù)信息綜合平臺(tái)建設(shè)為契機(jī)，盡快實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上執(zhí)法辦案、執(zhí)法監(jiān)控、執(zhí)法問(wèn)題研判和執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)一體化流程，為監(jiān)督指導(dǎo)工作提供依據(jù)；要進(jìn)一步改進(jìn)考評(píng)方法和內(nèi)容，加強(qiáng)隨機(jī)性考評(píng)和個(gè)案考評(píng)，開展明查暗訪和個(gè)案剖析，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)測(cè)試和執(zhí)法重點(diǎn)薄弱環(huán)節(jié)考評(píng)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題要狠抓督促整改，使執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)確實(shí)起到執(zhí)法監(jiān)督的作用；加大執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究的力度，按照“誰(shuí)執(zhí)法、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)辦理、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)簽字、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)符合執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究情形的，及時(shí)開展執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任認(rèn)定工作，并根據(jù)有關(guān)規(guī)定，法制、紀(jì)檢、督察、人事部門或責(zé)成所屬單位追究相關(guān)責(zé)任人執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任。

（四）變革傳統(tǒng)執(zhí)法模式

一方面，長(zhǎng)期以來(lái)，公安機(jī)關(guān)依靠強(qiáng)權(quán)執(zhí)法方式，有效地維護(hù)了國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，以命令和強(qiáng)制為特征的強(qiáng)權(quán)行政是以弱化行政相對(duì)人一方的作用為基礎(chǔ)的，片面突出了行政權(quán)的權(quán)力屬性，注重行政執(zhí)法的法律效果，而忽視了社會(huì)效果。在強(qiáng)權(quán)執(zhí)法方式下，行政相對(duì)人的愿望和要求得不到尊重，容易產(chǎn)生抵觸情緒，導(dǎo)致警民關(guān)系矛盾突出，提高執(zhí)法成本，降低執(zhí)法功效。因此，一味的強(qiáng)權(quán)執(zhí)法方式必須予以變革，適當(dāng)吸收溫和執(zhí)法的內(nèi)涵，以確保公安機(jī)關(guān)與相對(duì)人通力合作，互相尊重，以達(dá)到公益和私益共贏的目的。另一方面，派出所民警必須徹底擺脫重審輕查、重口供輕證據(jù)等思想的影響，切實(shí)改變先抓人取口供再找其他證據(jù)的傳統(tǒng)辦案模式，加快實(shí)現(xiàn)由依賴口供破案向依靠證據(jù)辦案的轉(zhuǎn)變，徹底杜絕以刑訊逼供、精神折磨等非法手段獲取口供問(wèn)題，回歸到程序公正的執(zhí)法路徑上來(lái)。

（五）解放警力，回歸執(zhí)法本位

公安機(jī)關(guān)運(yùn)用公共權(quán)力的范圍，限制在維護(hù)國(guó)家安全、保證社會(huì)治安、保護(hù)公民生命財(cái)產(chǎn)安全、保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)、預(yù)防制止懲治違法犯罪活動(dòng)的范圍內(nèi)。當(dāng)前各地公安機(jī)關(guān)警力普遍嚴(yán)重不足，囿于管理體制的原因，公安派出所又不得不參與黨委政府安排過(guò)多的非警務(wù)活動(dòng)，派出所民警奔命于本職工作和非警務(wù)工作之間，精力嚴(yán)重透支，難以協(xié)調(diào)好常規(guī)工作與臨時(shí)性任務(wù)的關(guān)系，必將影響到工作的成效。出于“惜警用警”的考慮，各級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)向黨委政府匯報(bào)工作，說(shuō)出本單位的想法和打算，最大限度地贏得他們對(duì)公安工作的理解和支持，爭(zhēng)取有關(guān)部門及時(shí)出臺(tái)用警規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)地方黨政調(diào)動(dòng)警力的約束，嚴(yán)格依法用警，防止基層黨政領(lǐng)導(dǎo)隨意調(diào)動(dòng)警力參與拆遷、商業(yè)活動(dòng)等非警務(wù)活動(dòng)，以改變依靠“抓人”來(lái)解決問(wèn)題的傳統(tǒng)做法，真正做到解放警力，將有限的警力用到“刀刃”上，回歸執(zhí)法本位。

（六）完善公安派出所的勤務(wù)運(yùn)行機(jī)制

根據(jù)對(duì)案件發(fā)案時(shí)段規(guī)律的分析，在正常工作時(shí)間以外發(fā)生的案件已經(jīng)達(dá)到總數(shù)的60%以上。也就是說(shuō)民警下班休息時(shí)間，正是違法犯罪活動(dòng)猖撅的時(shí)間，而目前許多地方基層派出所工作機(jī)關(guān)化的傾向越來(lái)越嚴(yán)重，按時(shí)上下班、正常休假的做法極為普遍，這種作息制度和勤務(wù)模式不能適應(yīng)當(dāng)前嚴(yán)峻社會(huì)治安形勢(shì)的需要。作為基層派出所必須打破目前這種機(jī)關(guān)化的勤務(wù)模式和被動(dòng)反應(yīng)型的警務(wù)工作機(jī)制，在有條件的地方必須大力積極推行彈性工作制和錯(cuò)時(shí)工作制、駐勤制、主副班制等制度，讓民警變值班為上班，把有限的警力投到社會(huì)治安狀況相對(duì)復(fù)雜的時(shí)段和區(qū)域，以提高社會(huì)治安防控工作的針對(duì)性和實(shí)效性，這樣既能確保警力覆蓋的集中時(shí)段、區(qū)域與轄區(qū)內(nèi)違法犯罪高發(fā)時(shí)段相一致，又確保廣大民警能得到合理的休息和調(diào)整。同時(shí)，要在繼續(xù)推行公安派出所全天值班巡邏工作制度的同時(shí)，有重點(diǎn)地做好夜間和案件多發(fā)時(shí)段的巡邏防范工作并形成長(zhǎng)效制度。

（七）加大警力與經(jīng)費(fèi)投入

面對(duì)當(dāng)前警力嚴(yán)重不足，經(jīng)費(fèi)欠缺的問(wèn)題，地方公安機(jī)關(guān)要積極爭(zhēng)取增加人員編制，增加民警數(shù)量，爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)保障。各級(jí)公安機(jī)關(guān)要本著“精減機(jī)關(guān)、做大基層”的原則，從政策導(dǎo)向和機(jī)制建設(shè)上著手，鼓勵(lì)機(jī)關(guān)民警自愿到基層工作。公安局黨委在安排民警崗位時(shí)要優(yōu)先保證基層派出所的警力使用，在經(jīng)費(fèi)使用上要保證基層派出所的辦案辦公經(jīng)費(fèi)，確保整個(gè)公安工作的重心下移、保障下傾和警力下沉。在日常工作中的警力搭配上，派出所領(lǐng)導(dǎo)在安排民警時(shí)尤其是要注重以老帶新、以強(qiáng)帶弱，以充分發(fā)揮他們的組合優(yōu)勢(shì)。許多年來(lái)，公安派出所的辦公經(jīng)費(fèi)始終沒有徹底的解決過(guò)。有些地方政府抱有一些錯(cuò)誤的觀念，想方設(shè)法讓公安機(jī)關(guān)利用手中的權(quán)力去搞罰款、搞創(chuàng)收，以此解決地方經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題。如果公安機(jī)關(guān)的注意力都在搞創(chuàng)收上，肯定會(huì)影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定，分散做好本職工作的注意力。而社會(huì)秩序混亂的代價(jià)就是最終會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民群眾的生產(chǎn)生活受到侵害。要解決這些問(wèn)題，只能想方設(shè)法解決公安派出所的辦公經(jīng)費(fèi)，使他們?cè)谛姓?zhí)法過(guò)程中不受任何利益的左右，這樣才能真正地以法律為準(zhǔn)繩公平公正地執(zhí)法，才能真正實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等。

（八）建立健全長(zhǎng)效考評(píng)機(jī)制

完善執(zhí)法工作不是一蹴而就的事情，持之以恒才是關(guān)鍵，而建立健全長(zhǎng)效考評(píng)機(jī)制是其中重要一環(huán)。科學(xué)公正的考評(píng)是推動(dòng)派出所提高執(zhí)法水平的法寶，各級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)盡快建立健全考評(píng)機(jī)制。在考核方案上應(yīng)突出簡(jiǎn)化、量化和可操作化的特點(diǎn)，要向日?？己藘A斜，注重考核結(jié)果，可適當(dāng)減輕年終考核所占的比重；在考核內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)制定上，要重視基本工作，必須突出基層派出所工作在考核中所占的大分量、高分值；在考核的方法上，要由以前傳統(tǒng)的“查臺(tái)帳、聽匯報(bào)”考核方式向?qū)嵉貦z查、責(zé)任倒查這種新的考核方式轉(zhuǎn)變。完善民警個(gè)人執(zhí)法質(zhì)量檔案，嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)法質(zhì)量考評(píng)工作規(guī)定和實(shí)施辦法，定期對(duì)民警工作進(jìn)行考核通報(bào)，把考核結(jié)果作為評(píng)優(yōu)、選先的重要參考。同時(shí)，要建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)執(zhí)法工作好、質(zhì)量高的民警應(yīng)當(dāng)激勵(lì)獎(jiǎng)賞，破格重用，而對(duì)于執(zhí)法工作落后、質(zhì)量差的一定要處罰，分出個(gè)三六九等。這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)高度重視，不能把獎(jiǎng)懲僅僅當(dāng)成口頭禪。如果獎(jiǎng)懲措施不到位，那就造成民警干好干壞一個(gè)樣、干與不干一個(gè)樣的心態(tài)，無(wú)法調(diào)動(dòng)民警工作的積極性，執(zhí)法工作也只能停留在只推不動(dòng)的狀態(tài)。

[1]張續(xù)明.公安行政執(zhí)法存在的問(wèn)題及解決途徑探析[J].遼寧警專學(xué)報(bào)，2009，（2）.

[2]梁建勇.加強(qiáng)和改進(jìn)派出所工作之我見[J].湖南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2009，（5）.

[3]永安市公安局燕北派出所課題組.基層派出所執(zhí)法中常見問(wèn)題分析[J].福建公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2005，（3）.

D631.4

A

1672-6405（2011）02-0053-05

黃 義（1980- ），男，廣東湛江人，在讀博士研究生，河南警察學(xué)院偵查系講師，主要從事公安理論與實(shí)踐、證據(jù)學(xué)研究。

周夏楠（1991- ），女，陜西寶雞人，海南大學(xué)法學(xué)院學(xué)生，研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論與實(shí)踐。

2011-05-18

本文系2010年河南省政府決策招標(biāo)課題（B119）的階段性研究成果。文章僅代表課題組的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，不代表作者所在機(jī)構(gòu)的意見。

張欽]