蘇詠梅

（福建泓源律師事務(wù)所，福建泉州 362000）

行政糾紛與民事糾紛的糾結(jié)與求解

蘇詠梅

（福建泓源律師事務(wù)所，福建泉州 362000）

行政與民事交叉案件日益增多，囿于法律依據(jù)不明，司法指導(dǎo)不一，實(shí)踐中審判思路各異，做法不同，案件中經(jīng)常出現(xiàn)當(dāng)事人訴權(quán)得不到保障，法院權(quán)威受到挑戰(zhàn)的情況，使公平和效率的實(shí)現(xiàn)大打折扣。因此積極探索行政與民事交叉案件的審理機(jī)制極為迫切。為了降低訴訟的成本，提高司法效率，合并或附帶審理是一種更為可行的選擇。對此，需把握原則，由點(diǎn)到面，類型化突破，還需建設(shè)專門的行政糾紛與民事糾紛交叉案件審判合議庭制度。

行政糾紛；民事糾紛；糾結(jié)；原則

近年來，法學(xué)界對于如何處理行政與民事交叉案件的問題形成了一批理論研究成果，在民事與行政交叉案件的審理實(shí)踐中，裁判結(jié)果互相矛盾的現(xiàn)象突出，周期長，反復(fù)訴訟經(jīng)常出現(xiàn)。如何合理架構(gòu)行政、民事交叉案件審理制度，成為理論界和實(shí)務(wù)界所要共同積極面對的課題。

一、 糾結(jié)：理論與現(xiàn)實(shí)的困惑

（一）實(shí)踐中的沖突

民事與行政交叉案件，有稱競合或重合訴訟，有稱民事訴訟中的行政附屬問題或先決問題，也有稱民事行政關(guān)聯(lián)案件等，雖然提法不同，但在概念上學(xué)界爭議不大，通說是指在人民法院審理案件的過程中，同時(shí)存在需要解決的民事爭議與行政爭議，其在法律事實(shí)上有一定的聯(lián)系，處理結(jié)果互為前提條件或互為因果關(guān)系的案件形式。[1]類型上，行政糾紛與民事糾紛交叉案件可以分為：1.以民事爭議為主，附帶行政爭議的案件，此類案件通常出現(xiàn)在民事訴訟中；2.以行政爭議為主，附帶民事爭議的案件，此類案件通常出現(xiàn)在行政訴訟中；3.行政爭議與民事爭議并重且存在法律事實(shí)關(guān)聯(lián),但判決結(jié)果相互不影響的行政與民事爭議交叉案件,此類案件通常是指同一法律事實(shí)引發(fā)的行政與民事爭議之間相對獨(dú)立的案件。在實(shí)踐中，行政與民事交叉案件大都表現(xiàn)為行政糾紛與民事糾紛你中有我，我中有你，相互糾結(jié)，似乎理得清，卻又解不開。

行政、民事爭議交叉案件的性質(zhì)以及如何選擇案件處理方式的問題，立案庭法官、行政審判庭法官、民事審判庭法官之間往往存在不同的認(rèn)識，不同法院有不同的做法，甚至同一法院內(nèi)部不同法官都有不同的理解而做法不一。目前法院在民事審判中遇到行政爭議時(shí)，主要做法有：一是中止民事訴訟，由當(dāng)事人提起行政訴訟，待行政爭議解決后再解決民事糾紛。二是在民事訴訟中尊重行政行為的公定力，對行政行為不作審查，直接作為定案依據(jù)。三是在民事審判過程中，對行政行為所涉及的事實(shí)重新進(jìn)行認(rèn)定。[2]而在行政審判中遇到民事爭議時(shí)，有的法院按照行政審判程序徑行做出判決，有的法院則比較注重實(shí)質(zhì)糾紛的解決，附帶解決民事糾紛?？傮w講，實(shí)踐中目前對此類問題的處理表現(xiàn)出多樣性，引發(fā)很多問題。其一，中止民事訴訟，影響到審判效率。其二，不加分析將行政行為作為定案依據(jù)，會(huì)致使大量案件改判，嚴(yán)重影響法院裁判的權(quán)威。其三，對行政行為進(jìn)行全面審查，會(huì)導(dǎo)致民事判決與合法行政行為不一致。

（二）理論指導(dǎo)的困惑

關(guān)于對交叉案件應(yīng)如何處理的問題我國現(xiàn)行法律規(guī)范中并沒有明確具體的規(guī)定。《民事訴訟法》第136條規(guī)定“本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的，中止訴訟?！边@條規(guī)定是目前司法實(shí)踐中解決民事行政交叉案件的主要程序法律依據(jù)。但該條文中的“另一案”是單指民事案件還是包括了行政案件，該條文并沒有明確的規(guī)定。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規(guī)定：“被告對平等主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。”這樣規(guī)定了法院可以審理行政裁決案件中的民事爭議。有些觀點(diǎn)認(rèn)為，這一條規(guī)定了可以一并審理行政爭議和民事爭議，即可以在行政訴訟中附帶民事訴訟。但有些觀點(diǎn)認(rèn)為正確的理解應(yīng)該是“人民法院可以一并審理”，并不等于“行政審判庭可以一并審理”，即不等于在行政審判程序中可以合并審理民事爭議，只能是在法院內(nèi)部由行政審判庭和民事審判庭分別審理行政爭議和民事爭議，而且要有當(dāng)事人的請求為前提。最高人民法院通過司法解釋、批復(fù)等形式對一些行政與民事交叉案件提出了積極的處理意見，但是在不同時(shí)期、不同領(lǐng)域、針對不同的問題，最高人民法院的指導(dǎo)意見并不相同，乃至互相沖突。司法指導(dǎo)上的不一致，致使實(shí)踐中做法各異，審判思路不一。

二、如何選擇——分還是合

對于行政與民事交叉案件的審理問題，實(shí)質(zhì)上有兩種不同的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為可以合并附帶審理，一種觀點(diǎn)認(rèn)為不能合并審理。是否可以合并審理，不應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)行的法律去判斷，而是從法理的角度，從法治理念出發(fā)。認(rèn)為應(yīng)合并審理的觀點(diǎn)的理由有，一是有利于簡化程序，符合訴訟經(jīng)濟(jì)的需要。二是有利于避免法院作出相互矛盾的判決。持這種觀點(diǎn)的人同時(shí)認(rèn)為，對于法院在行政訴訟中同時(shí)可以解決民事糾紛，仍然屬于民事法律規(guī)范的調(diào)整范圍，立法并沒有排斥法院對這類糾紛的處理權(quán)。這類糾紛與行政機(jī)關(guān)的行政管理內(nèi)容緊密相關(guān)，當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的處理決定而向法院起訴，由法院一并處理，具有一定的優(yōu)勢。

認(rèn)為分開審理的觀點(diǎn)的理由有，法院在行政訴訟中主要行使的是司法監(jiān)督權(quán)，對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為只作合法性審查，對違法的行政行為，通常只能判決撤銷，由行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為，而無法對民事爭議作出實(shí)體判決；若設(shè)立行政訴訟中同時(shí)解決民事爭議，對民事爭議在行政判決書中作出判決，這違背了行政訴訟的目的，在行政訴訟程序中解決民事爭議只能造成程序的混亂。

筆者認(rèn)為，行政審判庭與民事審判庭是人民法院內(nèi)部的分工問題，一個(gè)是解決“官民矛盾”，一個(gè)是解決平等主體之間的矛盾糾紛，因此各自遵循的程序法不同，價(jià)值理念不同，但是行政與民事交叉案件問題已非純粹的行政或民事問題，實(shí)踐中的處理機(jī)制混亂，分開審理的模式所暴露出來的弊端已是無法回避的事實(shí)。由于立法上并沒有禁止法院對民事與行政交叉案件的管轄權(quán)，為了降低訴訟的成本，提高司法效率，并且從維護(hù)司法的公正性與一致性，促進(jìn)社會(huì)和諧的角度出發(fā)，合并或附帶審理是一種更為可行的選擇。

三、求解：把握原則，由點(diǎn)到面，類型化突破

（一）需堅(jiān)持的原則

行政行為和民事法律行為作為法律行為，都具有法律行為所具有的價(jià)值性特點(diǎn)，都是一定社會(huì)價(jià)值的載體，[3]在行政與民事交叉案件的審理制度架構(gòu)中，應(yīng)當(dāng)牢固確立和把握好幾個(gè)原則。首先是公正原則。無論采取哪種審理機(jī)制，公正都是訴訟必須追求的最高價(jià)值目標(biāo)，也是終極目標(biāo)。其次是訴訟效益原則。 “遲來的正義非正義”，很多當(dāng)事人在漫長的訴訟道路上喪失對法律的信心后就通過信訪來施壓，而法院也要花費(fèi)大量的精力來做維護(hù)穩(wěn)定工作，給本就繁忙的法官再壓上一道重?fù)?dān)。第三是法制統(tǒng)一的原則，法院的行政裁判與民事裁判對同一事實(shí)應(yīng)作出一致的認(rèn)定，避免同一法院或不同法院對同一問題作出相互矛盾的裁決，如果認(rèn)為該生效裁判確有錯(cuò)誤，可以通過審判監(jiān)督程序糾正，不宜直接作出與其不一致的判決。

（二）類型化探索，解開行政與民事交叉案件的癥結(jié)

近年來行政與民事交叉類案件在不斷涌現(xiàn)，而且呈現(xiàn)出數(shù)量逐年增長，涉及范圍廣泛，交叉情形多樣，法律關(guān)系復(fù)雜等特點(diǎn)。鑒于行政民事爭議關(guān)聯(lián)案件的復(fù)雜性，在設(shè)計(jì)處理程序時(shí)不可整齊劃一、作簡單化處理，而是有必要明確解決關(guān)聯(lián)案件所要達(dá)到的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)爭議發(fā)生的先后、爭議本身對于案件的重要性以及訴訟效率等多方面因素，對于不同的情況分別設(shè)計(jì)處理程序。筆者不試圖作宏觀的制度架構(gòu)，而是認(rèn)為在確立處理行政、民事爭議關(guān)聯(lián)案件的目標(biāo)及程序時(shí)，可以對行政確認(rèn)、行政許可、行政登記類案件等行政與民事案件的交叉多發(fā)地帶，進(jìn)行先行的探索。具體針對常見的房屋登記類、工傷確認(rèn)類交叉案件，筆者試作探索如下：

1.關(guān)于房屋登記行政訴訟與民事訴訟交叉問題

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)糾紛大幅增加，有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)行政登記案件也隨之增多。而我國有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)定散見于各項(xiàng)單行法律和行政法規(guī)，沒有形成完整的體系，各種規(guī)定之間也不盡一致。在房屋登記行政訴訟實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)行政爭議與民事爭議交織一起的案件。由于目前沒有明確的法律依據(jù)，在司法實(shí)踐中也缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識，人民法院對房屋登記案件中行政爭議與民事爭議交織處理時(shí)很不一致，處理方式各異。如何審理不動(dòng)產(chǎn)行政登記案件，合理處置不動(dòng)產(chǎn)行政登記涉及的民事爭議，是目前行政審判中亟待解決的問題。有的人民法院由民事審判庭審理，對其中涉及到的房屋登記行為，則由行政機(jī)關(guān)自行解決，法院把行政裁決和行政確認(rèn)文書等當(dāng)作法定依據(jù)，直接作出民事判決。如果有關(guān)當(dāng)事人提起的行政訴訟的生效判決與民事判決不一致的，再通過啟動(dòng)民事再審程序予以解決。有的人民法院在民事訴訟中遇到此類情況，則中止民事訴訟，等行政訴訟的終審判決作出后，再恢復(fù)民事案件的審理。有的法院由行政審判庭審理，通過行政附帶民事的辦法將行政爭議與民事爭議一并解決。還有的人民法院由行政審判庭、民事審判庭分案同時(shí)審理，這兩種不同審判庭在審理中相互等待。這種處理方式事實(shí)上，把房屋登記行政爭議與民事爭議分成兩個(gè)案件，分別由人民法院的行政審判庭和民事審判庭進(jìn)行審理，結(jié)果出現(xiàn)或者審理期限過長，或者裁判結(jié)果相互矛盾等問題。如果當(dāng)事人對一審判決不服提起上訴，周期還會(huì)更長。[4]

2.工傷確認(rèn)類行政訴訟與民事訴訟交叉問題

工傷確認(rèn)類案件是最為常見的一類行政與民事交叉類案件，也是關(guān)乎民生的一類案件。在損害賠償民事訴訟中，是否認(rèn)定工傷關(guān)系到賠償適用標(biāo)準(zhǔn)甚至賠償主體問題。由于對工傷認(rèn)定不服需要通過行政訴訟，如果通過所有訴訟程序，傷者要拿到賠償款何其艱辛可想而知。筆者認(rèn)為可以將行政機(jī)關(guān)的工傷認(rèn)定定性為一種證據(jù)，參照《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知》中對于公安機(jī)關(guān)的責(zé)任事故認(rèn)定的性質(zhì)，由人民法院在因工傷而產(chǎn)生的損害賠償民事訴訟中予以審查。如果用人單位和職工對認(rèn)定結(jié)論無異議，則法院可在民事訴訟中直接作為證據(jù)使用。如果用人單位或職工對勞動(dòng)保障行政部門的認(rèn)定結(jié)論有異議，則由法院對作為證據(jù)的工傷認(rèn)定結(jié)論進(jìn)行審查后再?zèng)Q定是否使用，或依法按過錯(cuò)原則進(jìn)行實(shí)體判決。這樣不僅減少了職工獲得損害賠償?shù)脑V訟環(huán)節(jié)，也避免了行政訴訟中司法權(quán)的局限性。[5]

（三）合并或附帶審理制度的設(shè)想——建設(shè)專門的行政糾紛與民事糾紛交叉案件審判合議庭制度

筆者認(rèn)為，處理行政糾紛與民事糾紛交叉案件，可以參照現(xiàn)在法院系統(tǒng)中試行的交通事故專門審判合議庭制度及保護(hù)婦女兒童權(quán)益審判合議庭制度，在審理案件時(shí)，抽調(diào)民事審判庭及行政審判庭的法官，共同組成合議庭進(jìn)行審理。在合議庭的組成方面，針對不同的行政糾紛與民事糾紛交叉案件，具體確定不同的合議庭的組成方式。遇上以民事爭議為主，附帶行政爭議的案件，如因工傷而產(chǎn)生的民事賠償訴訟案件，則可以由民事審判庭的法官擔(dān)任合議庭的審判長，與另外一位民事審判庭法官及一位行政審判庭法官共同組成合議庭，主要適用民事審判程序進(jìn)行審理，并在審理過程中附帶處理行政糾紛問題。同理，遇上以行政爭議為主，附帶民事爭議的案件，如房屋登記行政訴訟類案件，則可以由行政審判庭的法官擔(dān)任審判長，與另一位行政審判庭法官及一位民事審判庭法官共同組成合議庭，主要適用行政審判程序進(jìn)行審理，并在行政判決的基礎(chǔ)上，附帶解決案件中的民事問題。最后，如果是行政爭議與民事爭議并重但是爭議相對獨(dú)立的案件，筆者認(rèn)為，因此類案件行政糾紛與民事糾紛交叉不大，可以通過法官行使釋明權(quán)，讓當(dāng)事人將行政糾紛與民事糾紛分開處理。同時(shí)，在案件的審理過程中，可以學(xué)習(xí)日本的“當(dāng)事人訴訟制度”，在合議庭審理案件過程中，可以將與案件有關(guān)的當(dāng)事方（以民事爭議為主交叉案件的行政機(jī)構(gòu)方及以行政爭議為主交叉案件的民事方）追加為第三人參與訴訟，這樣更有利于糾紛的解決和訴訟效率的提高。

結(jié)語

從公正和效率的價(jià)值理念出發(fā)，筆者傾向建立行政與民事交叉合并審理機(jī)制，只是在合并審理的程序等方面還有諸多需要探索的地方，由于不同案件中行政爭議與民事爭議的交叉程度及情況不同，在處理模式上不可實(shí)行“一刀切”的做法，[2]87應(yīng)根據(jù)不同的交叉案件類型確定具體的合議庭制度。行政與民事交叉問題，是一個(gè)涉及多重法律關(guān)系、多方法律主體、多種利益沖突的復(fù)雜問題，架構(gòu)一套新的合理的合并審理制度，需要通盤考慮，許多問題尚待解決，比如程序問題、法院內(nèi)部的分工問題等等，有待更加深入的研究。

[1] 江偉,范躍如.民事行政爭議關(guān)聯(lián)案件訴訟程序研究[J].中國法學(xué),2005(3):165.

[2] 廣東省深圳市鹽田區(qū)人民法院課題組.民事審判對關(guān)聯(lián)行政爭議的處理[J].人民司法·應(yīng)用,2008(17):85.

[3] 張文顯.法理學(xué)[M].北京:法律出版社,1997:133.

[4] 程琥.關(guān)于物權(quán)法實(shí)施后房屋登記行政訴訟有關(guān)問題的思考[J].行政執(zhí)法與行政審判,2009(1):87-88.

[5] 謝少清,周剛.對審理工傷認(rèn)定行政案件的思考[J]人民司法·應(yīng)用,2008(9):16.

D925

A

1674-8557（2011）01-0111-04

2010-12-16

蘇詠梅（1967- ），女，福建泉州人，福建泓源律師事務(wù)所副主任，二級律師。

陳 嘉）