魏世梅

（河南科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，河南 洛陽 471003）

論防治期權(quán)腐敗的人民監(jiān)督機制創(chuàng)新

魏世梅

（河南科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，河南 洛陽 471003）

有效防治期權(quán)腐敗，必須創(chuàng)新人民監(jiān)督機制。要健全人民充分享有知情權(quán)的陽光制度，解決人民不知道如何監(jiān)督的問題；要建立人民擁有全方位參與權(quán)的保障機制，解決人民不敢監(jiān)督的問題；要完善人民參與監(jiān)督的利益激勵機制，解決人民不愿監(jiān)督的問題；要強化新聞輿論監(jiān)督機制，建立規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機制，解決人民不能有效監(jiān)督的問題。

期權(quán)腐?。蝗嗣癖O(jiān)督；機制創(chuàng)新

腐敗是掌握國家一定權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部和政府公務(wù)人員濫用人民權(quán)力的結(jié)果，“期權(quán)腐敗”是對人民賦予權(quán)力進行“期權(quán)化”濫用的簡稱，具體指的是一些領(lǐng)導(dǎo)干部把權(quán)力當(dāng)期貨進行交易并期待獲得遠期利益的各種腐敗行為的總稱。即腐敗分子在位時，利用手中職權(quán)以各種手段為其他公司、單位謀取不當(dāng)利益，但并不要求當(dāng)下立即變現(xiàn)“回報”，而是從領(lǐng)導(dǎo)崗位上退下后坐享企業(yè)或個人的“反哺”。“期權(quán)腐敗”是新形勢下腐敗出現(xiàn)的新動向，是傳統(tǒng)腐敗在當(dāng)前社會的新變種?！皺?quán)力期權(quán)化”不僅沒有改變腐敗的本質(zhì)，而且更深地傷害到人民群眾的根本利益，進一步弱化了黨的執(zhí)政能力建設(shè)。期權(quán)腐敗的發(fā)生，一個重要原因就是監(jiān)督渠道不暢通，人民監(jiān)督權(quán)得不到充分行使，導(dǎo)致權(quán)力逐漸蛻化變質(zhì)。溫家寶總理在2010年的《政府工作報告》中有一句輿論廣泛叫好的話，就是“創(chuàng)造條件讓人民批評政府、監(jiān)督政府，同時充分發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用，讓權(quán)力在陽光下運行”，充分體現(xiàn)了我黨高度重視民意、民主和民生的情懷。當(dāng)前，要有效地預(yù)防和懲治腐敗、有力遏制期權(quán)腐敗，就必須把人民監(jiān)督作為治本之道。而人民監(jiān)督效果如何則取決于是否具備不斷創(chuàng)新、日益健全的監(jiān)督機制。

一、建立人民充分享有知情權(quán)的陽光制度，解決人民不知道如何監(jiān)督的問題

知情權(quán)是人民群眾有效參與監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。人民群眾只有掌握了廣泛的政務(wù)信息，并及時了解各級領(lǐng)導(dǎo)干部的思想、工作、生活、家庭和收入等各種情況，才知道如何行使監(jiān)督的權(quán)利。在現(xiàn)實生活中，人民群眾與政府之間存在著明顯的信息不對稱狀況，群眾只能知道公共權(quán)力運行結(jié)果，而不了解權(quán)力運作過程。當(dāng)群眾通過結(jié)果來實行監(jiān)督時，重大影響和損失已經(jīng)造成，人民監(jiān)督的有效預(yù)防作用就不能很好地發(fā)揮出來。因此，加強人民監(jiān)督，首要的是打破干部信息的封閉狀態(tài)，建立公共權(quán)力運作的“陽光制度”。這種陽光制度主要應(yīng)包括以下兩個方面的內(nèi)容。

（一）推行政務(wù)公開制度，提高權(quán)力運行的透明度

施行人民監(jiān)督的基礎(chǔ)，就是政務(wù)公開。如果不推行政務(wù)公開，廣大群眾總是在“霧里看花”，又何談知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)？政務(wù)公開是現(xiàn)代民主與法治國家的一項重要政治制度。它指的是國家的政務(wù)活動，除了法律明文規(guī)定的政治、軍事、經(jīng)濟秘密以外的資料，一律公開進行。要公開權(quán)力運作的整個程序，包括決策過程及其所遵循的政策以及政策制定的依據(jù)等情況。實現(xiàn)人民監(jiān)督的前提是政治的開放性，社會主義民主政治的特點之一就在于其政治的透明性。因此，要打破一切對政治事務(wù)的神秘化，將一切告訴人民，讓人民參與決策、參與立法、參與政府活動，讓人民對國家事務(wù)發(fā)表意見和進行監(jiān)督，變事后監(jiān)督為事前征求意見和過程監(jiān)督，充分發(fā)揮人民監(jiān)督對腐敗的預(yù)防、制約功能，把腐敗消除在萌芽狀態(tài)。應(yīng)運用行政手段、教育手段、法律手段等多種方法和途徑深入宣傳、廣泛發(fā)動，在提高認(rèn)識的基礎(chǔ)上采取硬性措施，推動公開辦事制度的深入實行。

改革開放以來，我國的政務(wù)公開制度已經(jīng)取得了一些成果，并有力地促進了廉政建設(shè)。比如近年，全國普遍推行村務(wù)公開、廠務(wù)公開和政務(wù)公開，使群眾直接參與議政、直接進行監(jiān)督；特別是在農(nóng)村實行民主選舉、推行村民自治，增強了廣大農(nóng)民群眾的民主監(jiān)督意識。這些重要舉措對于約束和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部從政行為起到了積極作用。實踐經(jīng)驗表明，在國家機關(guān)對社會進行管理、提供服務(wù)過程中，公開辦事制度和辦事程序，讓人民群眾知道公務(wù)處理的結(jié)果以及不服處理進行申訴的方式和途徑，是拓展人民參與監(jiān)督的一項有效制度。

（二）健全領(lǐng)導(dǎo)干部個人財產(chǎn)和重大事項申報制度

早在1995年4月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》，第一次明確提出對領(lǐng)導(dǎo)干部的收入實行申報。1997年1月31日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》，該規(guī)定要求黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位和人民團體中副縣（處）級以上干部，就個人及近親屬建房、婚喪嫁娶、因私出國、經(jīng)營承包等重大事項向組織報告。這兩個規(guī)定的出臺，雖然對促進黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政和預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生起到了一定的作用，但實施情況及取得的效果與黨和政府的要求、人民的愿望還相差很遠。這兩項制度在實際執(zhí)行中尚存在一些問題與不足，最大的問題表現(xiàn)在：對申報人的監(jiān)督只規(guī)定了專門機關(guān)的監(jiān)督而漏缺了公眾監(jiān)督，從而制約了其效能的發(fā)揮。要在實踐中不斷完善這一制度，使其真正落到實處，就必須建立健全相關(guān)配套的、有較強可操作性的法律法規(guī)。要建立全方位的財產(chǎn)申報制度而不是一般意義上的收入申報制度。對領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項報告的內(nèi)容也要根據(jù)形勢變化而相應(yīng)地細化與具體化，重點應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)干部個人及家庭財產(chǎn)較大收支情況、可能受職務(wù)影響的重大事項、涉及國家法律和政策等限制的重大事項、涉及社會公德和倫理道德的重大事項等四個方面；對重大事項報告程序也應(yīng)進一步完善，如操辦婚喪喜慶、投資經(jīng)營、自建房等，要事先報告；建立廉政電子檔案，接受人民和社會的監(jiān)督?？傊?，健全和完善這兩項制度，既是對干部實行人民監(jiān)督的一種必要手段，又是保護廣大干部、維護干部形象的重要措施；既具有極大的威懾力，有前期預(yù)警作用，又是后期糾偏懲處的重要依據(jù)。

二、建立群眾擁有全方位參與權(quán)的保障機制，解決人民不敢監(jiān)督的問題

參與權(quán)，即公民以某種方式參與一些公共事務(wù)并決定之形成過程的權(quán)利。我國憲法雖然規(guī)定了“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，但并不意味著由人民直接行使一切統(tǒng)治權(quán)力。由于被監(jiān)督對象通常是各級政府機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部，普通公民是政府管理的對象，處于弱勢地位，很多人往往存在著懼怕打擊報復(fù)、引火燒身等心理而不敢監(jiān)督。要發(fā)揮人民的監(jiān)督作用，就必須使他們積極、主動、全方位地參與到對國家事務(wù)的管理中來，保障他們的參與權(quán)。保障人民監(jiān)督權(quán)，必須大力發(fā)展社會主義民主，推進民主法治，積極吸收人民群眾參政議政，通過舉辦質(zhì)詢聽證會、咨詢座談會以及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等形式，增強民主的規(guī)范性和廣泛性，拓寬人民群眾參與民主決策的途徑?，F(xiàn)階段較為重要的任務(wù)如下。

（一）改進和完善公民舉報制度，從立法上保護群眾參與

信訪舉報是目前我國人民行使監(jiān)督權(quán)的主要形式。但由于現(xiàn)階段舉報制度的不完善，現(xiàn)實生活中舉報人遭受打擊報復(fù)的現(xiàn)象還大量存在，造成目前我國信訪舉報率和舉報成案率都較低。筆者認(rèn)為，采取切實措施進一步完善信訪舉報制度，首要的是進行舉報立法。應(yīng)盡快由全國人大常委會制定《中華人民共和國舉報法》，對舉報工作做出明確具體的規(guī)定，其中應(yīng)包括：明確規(guī)定舉報義務(wù)這一相對應(yīng)的概念，對知情不報者追究其法律責(zé)任；應(yīng)當(dāng)將舉報人的情況、舉報材料、舉報案情列為國家秘密予以刑法保護，凡泄露舉報人、舉報材料、舉報案情，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)依照泄露國家秘密罪追究刑事責(zé)任；應(yīng)規(guī)定對打擊報復(fù)行為予以從嚴(yán)從重處罰，并給予經(jīng)濟制裁；應(yīng)對舉報及處理程序做出明確的規(guī)定，特別是每個程序都應(yīng)有時限要求，以迅速消解舉報線索，確保群眾舉報都能得到及時有效的處理，解除群眾的后顧之憂，取信于民。世界上有很多國家和地區(qū)，不僅制定了保護證人的法律，而且還設(shè)立了專門的證人保護機構(gòu)，對包括舉報人在內(nèi)的證人予以“特殊保護”。比如英國早在1892年就制定了《證人保護法》，我國香港地區(qū)也在20世紀(jì)70年代建立了《證人保護條例》，司法部門對包括舉報人在內(nèi)的證人實施24小時保護措施。另外，包括德國、加拿大、澳大利亞等國家，均制定有證人保護法。

（二）必須建立健全人民監(jiān)督的處置落實制度

目前我國反腐規(guī)章制度數(shù)量可觀。然而制度的確立不等于貫徹落實，沒有執(zhí)行和落實的制度只能是聾子的耳朵——擺設(shè)。因此最重要的就是要讓已經(jīng)制定的制度產(chǎn)生實效。人民監(jiān)督對于遏制腐敗的效果如何，最關(guān)鍵的也在于監(jiān)督意見的最后處置怎樣。只有人民監(jiān)督具有了相應(yīng)形式的處置權(quán)，監(jiān)督才會更有力度。因此，必須建立健全人民監(jiān)督的處置落實制度。人民監(jiān)督不等于法律監(jiān)督，不具有強制性功能，只能通過黨和國家的權(quán)力機關(guān)來實現(xiàn)其監(jiān)督的政治強制性。建立健全人民監(jiān)督的處置落實制度就是要通過各種途徑，有效地將人民監(jiān)督意見轉(zhuǎn)化為合理的處置結(jié)果，主要應(yīng)包括以下幾個方面：

第一，落實人民公開批評監(jiān)督權(quán)。筆者認(rèn)為，要真正保證群眾自下而上的公開批評權(quán)，保證人人敢于發(fā)言而不會被治罪，就要倡導(dǎo)一個寬松的輿論氛圍，就要把批評作為一種擁有法律地位和制度保障的權(quán)利，任何人不得隨意剝奪。我國人民監(jiān)督的歷史經(jīng)驗表明，真正有效的人民監(jiān)督，一定是真正擁有批評權(quán)的監(jiān)督。要讓人民的批評監(jiān)督權(quán)得到切實可靠的保障，科學(xué)的制度設(shè)計是關(guān)鍵。最根本的是要建立官員權(quán)力制衡制度。權(quán)力只有受到制衡，官員才不能為所欲為，人民在批評、監(jiān)督政府的時候才能無所顧忌。落實人民的批評監(jiān)督權(quán)必須在制度上進一步明確規(guī)定具體的法律法規(guī)和相應(yīng)的規(guī)章制度，如對人民群眾依法行使批評權(quán)，任何機關(guān)、個人不得用任何方式進行壓制和打擊報復(fù)，否則將依法追究責(zé)任等。

第二，強化干部任免中的民選民免制度?！斑x舉”和“罷免”是實行人民監(jiān)督權(quán)力的不可或缺的兩個方面，人民既可以將手中的烏紗帽戴到自己滿意的干部頭上，又能夠因其腐化墮落而及時收回烏紗帽。只有建立人民對權(quán)力既“送”又“收”的彈性機制，做到“干部行不行，人民說了算”，才能促使各級領(lǐng)導(dǎo)干部真正成為人民的公仆，樹立起為民掌權(quán)、用權(quán)的先進理念。目前，我國雖然建立了對官員的彈劾罷免制度，而且也已經(jīng)局部運行，但效果并不盡如人意。因此，在實踐過程中如何完善這一制度，就成為落實人民監(jiān)督權(quán)要研究的重要課題。

三、要完善人民參與監(jiān)督的利益激勵機制，解決人民不愿監(jiān)督的問題

激勵同積極性總是緊密相聯(lián)的。從心理學(xué)的意義上講，激勵就是滿足人的需要、激發(fā)人的動機、調(diào)動人的積極性、鼓勵人們采取正確行為方式的心理過程，從手段上看有物質(zhì)激勵和精神激勵等。物質(zhì)激勵就是針對行為人的行為給予行為者一定的利益獎勵。個人利益是激勵機制的客觀基礎(chǔ)，只有客觀上存在個人利益，才能在主觀上產(chǎn)生個人需要，從而激發(fā)行為動機，產(chǎn)生激勵效應(yīng)。在現(xiàn)代的市場經(jīng)濟社會，利益于人猶如生命，人們的一切勞動付出都要求一定的利益與之相匹配。從某種意義上講，群眾參與監(jiān)督也是一種特定的勞動方式，馬克思曾指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”[1]實踐經(jīng)驗表明，組織、引導(dǎo)群眾積極、主動地參與監(jiān)督，必須與群眾的利益有機結(jié)合起來，重視建立一套有利于人民監(jiān)督的利益機制。只有讓實施主體得到精神上和物質(zhì)上的鼓勵才能形成監(jiān)督的強大的持久的動力。

以信訪舉報為例。信訪舉報是人民群眾參與監(jiān)督最經(jīng)常、最直接的方式。我國目前存在著舉報率低、舉報成案率低的問題，主要原因在于舉報代價過大、成本過高。要降低舉報成本，鼓勵人民參與監(jiān)督，除了建立健全舉報機制，在舉報立法中加強對舉報人的保護，有力地保障舉報人的合法權(quán)益不遭侵害，還應(yīng)該對舉報人因為遭受打擊報復(fù)而造成的經(jīng)濟損失進行彌補，并對舉報人進行相應(yīng)的物質(zhì)獎勵，使之形成具有可操作性的制度。過去我國對舉報人也有一些相關(guān)的獎勵規(guī)定，但缺乏具體的獎勵辦法和標(biāo)準(zhǔn)，也沒有穩(wěn)定的經(jīng)費來源，在實踐中很難把握和操作。這樣，對舉報人的獎勵實際上難以兌現(xiàn)，杯水車薪的舉報獎金不僅解決不了問題，有時還發(fā)不到舉報人手中，從而大大挫傷舉報人的積極性。因此，在舉報法中應(yīng)細化獎勵的對象、程序、標(biāo)準(zhǔn)、形式等具體實施辦法，應(yīng)撥付相應(yīng)的國家專款用于舉報獎勵。

四、建立完善、規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機制，開辟人民有效監(jiān)督的新渠道

網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的本質(zhì)在于它利用先進的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為平臺，廣泛吸納、有效整合民眾的意見，在網(wǎng)民中引發(fā)重要影響，從而對執(zhí)政者的行政行為產(chǎn)生監(jiān)督和約束作用。網(wǎng)絡(luò)因其快捷、高效、隱蔽及透明等獨特的優(yōu)勢，把執(zhí)政者和廣大人民緊密聯(lián)系起來，為他們更好地交流互動提供了一個嶄新渠道，有利于一個良性互動的社會民主環(huán)境的形成。網(wǎng)絡(luò)為人民監(jiān)督工作注入了新的活力，為黨和政府與人民群眾共同反腐敗找到了一個很好的結(jié)合點。胡錦濤總書記2008年6月在視察人民日報社時指出，互聯(lián)網(wǎng)已成為思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器，我們要充分認(rèn)識以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新興媒體的社會影響力，高度重視互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)、運用、管理。

網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督因網(wǎng)絡(luò)平臺本身的先進性而具有開放互動、高速有效、方便快捷、安全隱蔽、虛擬廣泛、經(jīng)濟適用等優(yōu)點，同時又由于目前還沒有形成完善的法律規(guī)范，加之網(wǎng)民個體素質(zhì)參差不齊，不可避免地暴露出一些缺點。如有的監(jiān)督者往往帶有一定的主觀性、隨意性和片面性，從而造成不良信息的迅速傳播，甚至侵害公民隱私權(quán)、名譽權(quán)。但網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢有助于對腐敗分子形成震懾，有助于知情人及時提供線索，從而使案件迅速得以查辦。因其缺點，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督有時會成為個別網(wǎng)民非理性情緒宣泄的工具甚至可能演變成非正常的群體輿論暴力。如果不加強對網(wǎng)站的管理，放任網(wǎng)民的狂躁情緒，消極處理甚至將某一事件放置在網(wǎng)站頭條，將會導(dǎo)致最初發(fā)布者對事態(tài)的發(fā)展完全無法預(yù)知和控制的局面，這將遠遠背離了監(jiān)督者的初衷。因此，對網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督熱點事件既不能采取不予正面積極回應(yīng)的消極回避態(tài)度，也不能草率表態(tài)，隨意定性，而是要因勢利導(dǎo)，建立完善、規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機制，把網(wǎng)絡(luò)反腐工作引向深入。

一要暢通渠道，提升網(wǎng)絡(luò)舉報平臺的公信力。各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)不斷完善網(wǎng)絡(luò)舉報監(jiān)督的渠道和方法，比如成立以網(wǎng)絡(luò)論壇舉報為主的紀(jì)檢單位，專門負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)舉報案件，及時設(shè)立網(wǎng)絡(luò)舉報平臺，暢通渠道，順應(yīng)民意，讓網(wǎng)絡(luò)事件不僅僅停留在“監(jiān)督”階段，而且要通過積極處置給廣大網(wǎng)民一個滿意的結(jié)果。

二要正確引導(dǎo)，使網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督更加理性、規(guī)范。通過積極正確的輿論導(dǎo)向，引導(dǎo)網(wǎng)民樹立正確的“網(wǎng)德”，客觀真實地反映問題，合法合理地開展監(jiān)督；豐富網(wǎng)站內(nèi)容，創(chuàng)新宣傳方式，采取網(wǎng)民喜聞樂見的形式，增強網(wǎng)絡(luò)宣傳工作的吸引力和感染力，使主流觀點在與其他各種觀點的交鋒碰撞中主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論，讓主流聲音壓倒噪聲和雜音；對那些惡意散布虛假信息、誣陷他人、危害國家，以及對網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督壓制、打擊、報復(fù)的，要依據(jù)情節(jié)輕重和危害程度，采取行政和法律手段進行管制或懲處。建立完善的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機制，使人民合理、合法地行使對黨和政府的監(jiān)督權(quán)利，使黨和政府權(quán)力機關(guān)快速有效處理與解決紛繁復(fù)雜的社會問題，將社會矛盾解決在萌芽階段。

三要加強立法，把網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督納入法制化軌道。首先要制定新聞法。新聞法的缺失，客觀上不僅會使傳統(tǒng)媒體、記者和編輯的權(quán)益得不到應(yīng)有的保護，記者、編輯遭受打擊報復(fù)的現(xiàn)象時有發(fā)生，還會造成網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督語境下網(wǎng)民權(quán)益得不到保障，對網(wǎng)民監(jiān)督打擊報復(fù)的現(xiàn)象依然得不到有效遏制的后果，最終導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督這條新的信息高速公路堵塞。其次還要建立歸屬于新聞法之下的網(wǎng)絡(luò)傳媒法，建立網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管機制，通過對網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的建章立制，明確網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督基本原則，并對網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的權(quán)利、義務(wù)與保障等方面及時做出規(guī)定，提供網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的依據(jù)，使網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督有章可循、有制可依，切實維護網(wǎng)民的合法權(quán)益，保障網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督主體的人身安全，促使人民監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)傳媒有機結(jié)合、健康發(fā)展。

[1]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1956.

D6

A

1007－905X（2011）04－0086－03

2010-04-11

2009年度教育部人文社會科學(xué)研究基金資助項目（09YJAZH028）

魏世梅（1965— ），女，河南溫縣人，河南科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，洛陽市公民道德教育研究中心研究人員。

責(zé)任編輯 呂學(xué)文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）