邢鴻飛，蔡 鵬

（河海大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210098）

論我國房屋征收制度之發(fā)展與完善
——兼評(píng)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》

邢鴻飛，蔡 鵬

（河海大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210098）

為進(jìn)一步規(guī)范我國城市房屋拆遷行為，配合憲法修正案和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，國務(wù)院于2011年1月21日正式公布施行了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。該條例不僅是對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的簡單修改，更是我國立法工作者和學(xué)者們對(duì)國家征收制度改革的一種有益嘗試，同時(shí)也體現(xiàn)了立法理念和設(shè)計(jì)模式的嬗變：由“拆遷”到“征收”，法規(guī)名稱的變化背后，體現(xiàn)的是對(duì)國有土地上房屋征收和商業(yè)利益性的城市房屋拆遷劃分的理念轉(zhuǎn)變，同時(shí)在模式設(shè)計(jì)上，新條例更是對(duì)國有土地上房屋征收的程序控制、補(bǔ)償機(jī)制以及救濟(jì)制度都進(jìn)行了不同程度的完善。

國有土地上房屋征收；程序控制；補(bǔ)償機(jī)制；救濟(jì)制度

2004年的《憲法》“修正案”首次將征收制度上升到憲法的層面，而《物權(quán)法》更是明確把以公共利益為前提的拆遷行為定義為征收，彌補(bǔ)了拆遷在法律制度層面上的缺失，讓人們看到了預(yù)防和解決拆遷所帶來的社會(huì)矛盾的希望，也直接促使國務(wù)院法制辦將原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡稱《拆遷條例》）納入了修改工作日程。2010年1月29日，國務(wù)院法制辦正式在官方網(wǎng)站上公布了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》，短短15天內(nèi)，共有13437人登錄征集意見系統(tǒng)，創(chuàng)下迄今為止國務(wù)院行政立法征求公眾意見參與人數(shù)之最。[1]（p31）時(shí)至2011年1月21日，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱 《征收條例》）正式公布施行。自施行之日起，《征收條例》受到了民眾和學(xué)者的廣泛關(guān)注和認(rèn)同，根本原因在于其不僅是對(duì)《拆遷條例》的簡單修改，而且是立法理念和設(shè)計(jì)模式的一種嬗變，也是我國立法工作者和廣大學(xué)者對(duì)國家征收制度改革進(jìn)行的一種有益嘗試。

一、國有土地上房屋征收的基本概念

《征收條例》中最引人注意的莫過于正文中徹底清除了“拆遷”字眼，取而代之的是“搬遷”一詞。對(duì)此，許多專家給予了極高的評(píng)價(jià)，如王錫鋅教授認(rèn)為：“拆遷”一詞由“搬遷”取代，這既有“名”的變化，又有“實(shí)”的變化。北大法學(xué)院副院長沈巋解釋說，“搬遷”的基本理念是，在“公共利益”的名義下，經(jīng)過“征收”程序后，房子歸政府了，拆與不拆由政府決定，可能政府還有別的用途不拆除了，但房子里住的人要搬走了。[2]然而也有些公眾不太認(rèn)可這種變化，他們認(rèn)為這只是文字游戲，公民的權(quán)利沒有實(shí)質(zhì)的改變。其實(shí)，“搬遷”取代“拆遷”并不是一個(gè)簡單意義上的概念變化，而是一種制度層面上的改革舉措，體現(xiàn)的是對(duì)國有土地上的房屋征收和商業(yè)利益性的城市房屋拆遷作區(qū)別對(duì)待的一種理念轉(zhuǎn)變。

根據(jù)《拆遷條例》的規(guī)定，所謂城市房屋拆遷是指拆遷人根據(jù)城市建設(shè)規(guī)劃要求和政府所批準(zhǔn)的用地，在經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)獲得拆遷許可證的情況下，依法拆除建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋及其附屬物，并對(duì)被拆遷房屋所有人和使用人給予補(bǔ)償、安置的一系列法律行為?？梢?，《拆遷條例》只是籠統(tǒng)規(guī)定了房屋拆遷的行為，沒有明確區(qū)分拆遷的緣由是公共利益還是商業(yè)利益。據(jù)此，有學(xué)者認(rèn)為沒有必要嚴(yán)格區(qū)分公共利益拆遷和商業(yè)利益拆遷，兩者本身并不存在明確的法定界限和政策界限，其區(qū)別是相對(duì)的不是絕對(duì)的，并不存在本質(zhì)上的差異，[3]（p3）自然也就不應(yīng)耗費(fèi)過多的立法資源對(duì)二者的差異性過分地強(qiáng)調(diào)和區(qū)分。[4](p161)

誠然，公共利益和商業(yè)利益的區(qū)分十分困難，但不能因此而否認(rèn)對(duì)兩者進(jìn)行區(qū)分的必要性。公共利益是一種虛構(gòu)的利益，它和私人利益始終處于矛盾之中，“正是由于私人利益和公共利益之間的這種矛盾，公共利益才以國家的姿態(tài)而采取一種和實(shí)際利益脫離的獨(dú)立形式，也就是說采取一種虛幻的共同體的形式。”[5](p37)因此，政府只能以公共利益代表者的身份出現(xiàn)，而不能作為商業(yè)利益的代言人，政府公權(quán)力所直接實(shí)現(xiàn)的也必定是公益而不是私益。由此可見，對(duì)國有土地上的房屋征收和商業(yè)利益性的城市房屋拆遷作區(qū)分是十分必要的。

那么，何謂國有土地上的房屋征收呢？根據(jù)《憲法》“修正案”和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，征收是指為了公共利益需要，行政機(jī)關(guān)依照法律，在給予補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上將私人所有的財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制地征歸國有。而國有土地上的房屋征收行為，既有一般征收行為的共性，也有其特有的個(gè)性。首先，就征收范圍而言，從《征收條例》的第2條規(guī)定可以看出，國有土地上房屋征收行為涉及的只是國有土地上單位、個(gè)人的私有房屋，不涉及其他的私有財(cái)產(chǎn)。至于土地，我國實(shí)行的是國有和集體所有制，城市土地本身屬于國有，因此不屬于征收范圍，誠如《征收條例》第13條第3款所規(guī)定的，“房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時(shí)收回”。其次，就征收目的而言，征收是強(qiáng)制性地取得私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，只有在為了實(shí)現(xiàn)公共利益的前提下才能進(jìn)行，國有土地上的房屋征收同樣如此。為此，《征收條例》第8條明確規(guī)定了公共利益的范圍，包括國防和外交的需要；政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)以及保障性安居工程建設(shè)和危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后的地段進(jìn)行的舊城區(qū)改建等等。再者，就征收限制而言，主要體現(xiàn)為對(duì)征收行為的程序性約束?！墩魇諚l例》第3條規(guī)定：“房屋征收與補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開的原則”。

綜上所述，所謂國有土地上的房屋征收是指為了國防設(shè)施建設(shè)、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)以及保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建等公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)在遵循相關(guān)法律程序以及給予被征收人公平合理的補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，將國有土地上單位、個(gè)人的房屋強(qiáng)制地收歸國有的行為。

國有土地上房屋征收概念的明晰，有助于將它與基于商業(yè)利益的商業(yè)拆遷行為嚴(yán)格區(qū)分。由“拆遷”到“征收”，是行政立法理念的轉(zhuǎn)型，從授予政府強(qiáng)大拆遷權(quán)的保權(quán)法到尊重公民私產(chǎn)的控權(quán)法，用新的公益優(yōu)先的征收法律關(guān)系，代替了以往對(duì)商業(yè)利益不加區(qū)分的強(qiáng)制性拆遷法律關(guān)系?！墩魇諚l例》的頒布施行，指明了我國房屋征收制度改革的基本方向。

二、國有土地上房屋征收的程序控制

任何一個(gè)機(jī)制的運(yùn)行，完善的程序控制是必不可少的，國有土地上房屋征收行為也是如此，一個(gè)正當(dāng)?shù)某绦蚰軒椭懦谡魇栈顒?dòng)中來自外界的干擾，以及防止來自內(nèi)部的腐化，從而更有序、更快捷、更經(jīng)濟(jì)、更有效地完成相應(yīng)征收工作，實(shí)現(xiàn)公共目的。[6](p51)我國目前拆遷行為的混亂，拆遷慘案的頻發(fā)，很大程度在于《拆遷條例》對(duì)拆遷程序規(guī)制的不完善，如在被拆遷人同意之前就頒發(fā)拆遷許可證，沒有賦予其對(duì)拆遷說“不”的權(quán)利，也沒有充分保障拆遷過程中被拆遷人的申辯權(quán)和質(zhì)疑權(quán)等。《征收條例》汲取了這一教訓(xùn)，在征收原則中特別提出了程序正當(dāng)?shù)母拍?，?duì)征收決定的作出和征收補(bǔ)償?shù)木唧w程序都作了詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)比歸納，國有土地上房屋征收程序控制的制度改進(jìn)主要體現(xiàn)在以下三方面：

（一）明確了征收階段的順序。

《拆遷條例》第6條規(guī)定：拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證后，方可實(shí)施拆遷。同時(shí)第8條第二款規(guī)定：房屋拆遷管理部門和拆遷人應(yīng)當(dāng)及時(shí)向被拆遷人做好宣傳、解釋工作?？梢?，根據(jù)《拆遷條例》的相關(guān)規(guī)定，拆遷人只要向政府申請(qǐng)拆遷許可獲批后，即可實(shí)施拆遷，而政府房屋拆遷管理部門只須事后向拆遷人做好宣傳解釋即可，完全不須征得被拆遷人的同意。正因如此，被拆遷人根本沒有對(duì)拆遷說“不”的權(quán)利，等待他們的只能是強(qiáng)制拆遷。

為徹底改變被拆遷人（被征收人）的消極、被動(dòng)狀態(tài)，《征收條例》重新確定了征收各階段的順序：先由房屋征收部門制定征收補(bǔ)償方案，報(bào)市縣政府論證，公布征求公眾意見，市縣政府進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或者召開政府常務(wù)會(huì)議討論，然后作出征收決定，隨后公告征收決定且公告期限不少于30日，并載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、訴訟等權(quán)利，逾期不申請(qǐng)行政復(fù)議也不向人民法院提起行政訴訟、又不履行的，才能由政府申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制搬遷。特別是，《征收條例》第27條第1款明確規(guī)定：實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷。

由此可見，《征收條例》重新設(shè)定的征收階段順序，以征求被征收人意見為先，其次簽訂補(bǔ)償協(xié)議，強(qiáng)制搬遷只能作為最后手段。這一征收程序，對(duì)充分保障被征收人的合法權(quán)益具有非常積極的意義。

（二）保障了被征收人的參與權(quán)。

正如張千帆教授所言：與其將關(guān)注焦點(diǎn)集中在界定“公共利益”，不如完善保護(hù)“公共利益”的民主決策機(jī)制，[7](p59)保障被征收人在征收決策中的參與權(quán)，是確保其實(shí)體權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的根本途徑。為此，《征收條例》加大了對(duì)被征收人參與權(quán)的保護(hù)力度。首先，《征收條例》第9條規(guī)定，作出的征收決定必須符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃等，而這些規(guī)劃的制定就必須廣泛征求社會(huì)公眾意見，經(jīng)過科學(xué)認(rèn)證。其次，《征收條例》第10條規(guī)定，房屋征收部門擬定的征收補(bǔ)償方案必須予以公布，征求公眾意見，且征求意見期限不得少于30日。第11條接著規(guī)定，因舊城區(qū)改造征收房屋的，如多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不合本條例規(guī)定的，市縣級(jí)政府還必須組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會(huì)，并根據(jù)聽證會(huì)的情況修改方案。正是由于對(duì)被征收人參與權(quán)的上述保障措施，才更好地保證了征收決定和征收補(bǔ)償方案符合公共利益的需要，進(jìn)而才更好地保護(hù)了被征收人的合法利益。

（三）限制了搬遷的強(qiáng)制性。

基于私有財(cái)產(chǎn)的社會(huì)屬性和公共利益的需要，國有土地上房屋征收具有一定的強(qiáng)制性，即在公共利益需求大于個(gè)人利益的時(shí)候，允許政府通過公權(quán)力實(shí)行強(qiáng)制搬遷。原《拆遷條例》第17條就規(guī)定：被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。然而，這種強(qiáng)制拆遷在現(xiàn)實(shí)生活中往往詬病叢生，甚至使得很多人聞拆色變。其主要原因就在于其強(qiáng)制力的無限制性，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)肆意使用強(qiáng)制力，過度侵犯公民的合法權(quán)益。因此，應(yīng)對(duì)其強(qiáng)制力給予充分限制，以最大限度地保障被征收人的基本權(quán)利。

同時(shí)，必須看到，對(duì)房屋征收行為的有效規(guī)范固然離不開對(duì)其強(qiáng)制力給予充分的限制，更離不開對(duì)行為主體資格的嚴(yán)格要求。原強(qiáng)制拆遷模式之所以弊端橫生，強(qiáng)制拆遷缺乏限制只是其一方面的原因，另一方面在于，對(duì)擁有拆遷強(qiáng)制力的行為主體的資格缺乏應(yīng)有的限制。這兩方面的因素整合在一起，必然導(dǎo)致強(qiáng)制拆遷的強(qiáng)制力肆意擴(kuò)張。

為解決上述問題，《征收條例》首先對(duì)強(qiáng)制搬遷的主體作出了明確的規(guī)定和限制。根據(jù)《征收條例》第28條之規(guī)定，被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?？梢?，《征收條例》將強(qiáng)制搬遷限定為司法強(qiáng)制，征收部門無權(quán)自行強(qiáng)制執(zhí)行。其次，《征收條例》對(duì)于強(qiáng)制搬遷的手段也作了明確的限制，以更好地保障被搬遷人的合法權(quán)益。如《征收條例》第27條第3款明確規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷、禁止建設(shè)單位參與搬遷活動(dòng)。

三、國有土地上房屋征收的補(bǔ)償機(jī)制

補(bǔ)償機(jī)制是國有土地上房屋征收行為不可或缺的部分，其重要性不言而喻。關(guān)于補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)，眾說紛紜，有適當(dāng)補(bǔ)償、公正補(bǔ)償、相應(yīng)補(bǔ)償、合理補(bǔ)償、完全補(bǔ)償、按市場價(jià)格補(bǔ)償?shù)?。[8](p163-172)事實(shí)上，我國《拆遷條例》和《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》都確立了以房屋市場評(píng)估價(jià)格為主導(dǎo)的補(bǔ)償機(jī)制。然而，實(shí)踐中執(zhí)行的情況不容樂觀：拆遷評(píng)估價(jià)格過低，被拆遷人無法購置合適新住處，而即便是調(diào)換，地點(diǎn)多為城市邊緣、交通不便利、不方便就學(xué)、就醫(yī)等，對(duì)被拆遷人生活影響巨大。拆遷補(bǔ)償不公正成為拆遷糾紛中最多的問題。[9](p42)為此，《征收條例》特地將之單列為第三章，在繼承了以市場價(jià)格補(bǔ)償原則的基礎(chǔ)上，對(duì)國有土地上房屋征收的補(bǔ)償機(jī)制作了進(jìn)一步的修改和完善。

（一）明確了補(bǔ)償主體。

明確征收補(bǔ)償主體，是完善征收補(bǔ)償機(jī)制的首要任務(wù)?！墩魇諚l例》第4條明確規(guī)定了市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作；市、縣級(jí)人民政府規(guī)定的房屋征收部門組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作?！墩魇諚l例》明確了政府是征收補(bǔ)償?shù)闹黧w，是對(duì)現(xiàn)行補(bǔ)償運(yùn)作模式的顛覆性改革，避免了《拆遷條例》將補(bǔ)償主體定位為拆遷人，把拆遷補(bǔ)償關(guān)系界定成民事法律關(guān)系①《拆遷條例》第22條第1款規(guī)定：拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例，對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償。同時(shí)其第4條第2款規(guī)定：本條例所稱拆遷人，是指取得房屋拆遷許可證的單位?？梢?，原《拆遷條例》將房屋征收的補(bǔ)償主體定位于單位法人，其雙方簽訂的補(bǔ)償協(xié)議自然就是民事合同，雙方間的法律關(guān)系亦為民事法律關(guān)系。所導(dǎo)致的政府借機(jī)退居幕后，逃避責(zé)任，任由拆遷單位為追求商業(yè)利益，故意大幅度降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的情形發(fā)生。

（二）擴(kuò)大了補(bǔ)償范圍。

對(duì)于房屋征收補(bǔ)償?shù)暮侠砘?，不僅需要明確補(bǔ)償?shù)闹黧w，同時(shí)也應(yīng)明確其補(bǔ)償?shù)姆秶Ｔ恫疬w條例》雖然規(guī)定了拆遷人應(yīng)當(dāng)給予被拆遷人補(bǔ)償，但是對(duì)于補(bǔ)償?shù)姆秶]有明確規(guī)定，這就導(dǎo)致很多拆遷實(shí)踐中，拆遷人僅僅就被征收的房屋進(jìn)行補(bǔ)償，而對(duì)被拆遷人因拆遷所受的損失卻不予理睬。為此，《征收條例》在第三章補(bǔ)償中首先就對(duì)房屋征收部門對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償范圍作了明確規(guī)定，補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)包括：被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。同時(shí)《征收條例》第22條和23條對(duì)如何就因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置補(bǔ)償和停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償進(jìn)行了明確的規(guī)定，增加了其實(shí)踐中的可操作性。這樣，不僅在實(shí)踐中能擴(kuò)大被征收人的補(bǔ)償范圍，同時(shí)也能使征收補(bǔ)償更好地得到落實(shí)。

（三）完善了價(jià)格評(píng)估機(jī)制。

以市場價(jià)格為補(bǔ)償原則的補(bǔ)償機(jī)制自然離不開對(duì)房屋的市場價(jià)格評(píng)估機(jī)制，原《拆遷條例》第24條雖然規(guī)定了貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評(píng)估價(jià)格確定。但是，對(duì)于該價(jià)格評(píng)估機(jī)制并沒有明確規(guī)定，只是規(guī)定由各省、市、自治區(qū)制定具體辦法，同時(shí)也缺失對(duì)房地產(chǎn)市場價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制。這就不可避免會(huì)導(dǎo)致房屋拆遷行為中的如下矛盾，許多被拆遷人對(duì)于拆遷補(bǔ)償金額不滿意卻又無計(jì)可施。為此，《征收條例》汲取教訓(xùn)，對(duì)于價(jià)格評(píng)估機(jī)制作了進(jìn)一步的完善。

首先，《征收條例》對(duì)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性提出了明確要求?！墩魇諚l例》第20條第2款規(guī)定，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立、客觀、公正地確定被征收房屋的房地產(chǎn)市場評(píng)估價(jià)格，任何單位或者個(gè)人不得干預(yù)補(bǔ)償估價(jià)工作。

其次，《征收條例》規(guī)定了房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇權(quán)交給被征收人。《征收條例》第20條第1款明確規(guī)定，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機(jī)選定等方式確定。

再者，《征收條例》確立了對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)公正評(píng)估的監(jiān)督機(jī)制?！墩魇諚l例》第34條規(guī)定，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)或者房地產(chǎn)估價(jià)師出具虛假或者有重大差錯(cuò)的評(píng)估報(bào)告的，由發(fā)證機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，給予警告，對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)并處5萬元以上20萬元以下罰款，對(duì)房地產(chǎn)估價(jià)師并處1萬元以上3萬元以下罰款，并記入信用檔案；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷資質(zhì)證書、注冊證書；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！墩魇諚l例》通過設(shè)定這些處罰條款，能更好的促使評(píng)估機(jī)構(gòu)作出公正的評(píng)估。

最后，《征收條例》為被征收房屋的補(bǔ)償價(jià)格設(shè)定了保障底線?！墩魇諚l例》第19條第1款規(guī)定，對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格，最大限度地保障了被征收人的合法權(quán)益。

上述規(guī)定，不僅確立了房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，更是充分保障了被征收人選擇房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的自主性，摒棄了原《拆遷條例》所設(shè)定的政府主導(dǎo)的價(jià)格評(píng)估模式①《拆遷條例》第24條規(guī)定：“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評(píng)估價(jià)格確定。具體辦法由各省、自治區(qū)政府制定”，正是這種由政府制定具體評(píng)估辦法的模式，難免導(dǎo)致政府的過度干預(yù)，使得房產(chǎn)評(píng)估價(jià)格偏離市場，被拆遷人的合法權(quán)益難以得到真正保障。，使被征收人的合法權(quán)益和自由意志得到更充分的保障。

四、國有土地上房屋征收的救濟(jì)制度

任何權(quán)力都需要監(jiān)督和控制，任何權(quán)利都需要保護(hù)和救濟(jì)。國有土地上的房屋征收行為，涉及政府公權(quán)力的運(yùn)用，難免會(huì)對(duì)公民的個(gè)人權(quán)益產(chǎn)生負(fù)面影響，因此，有必要建立完善的救濟(jì)制度，確保公民的合法權(quán)益得到有效保障。

我國原《拆遷條例》規(guī)定的拆遷救濟(jì)并不針對(duì)政府頒發(fā)拆遷許可證的行為，即被拆遷人對(duì)于政府頒發(fā)拆遷單位拆遷許可證的行為是沒有異議權(quán)的，其救濟(jì)機(jī)制僅針對(duì)拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，主要有兩種救濟(jì)途徑：行政裁決和訴訟。《拆遷條例》第16條規(guī)定：拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決。當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。然而，我國并沒有獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)，一般是由政府或者房屋拆遷管理部門自行裁決，難以真正做到公正無私。此外，根據(jù)《關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》的相關(guān)規(guī)定，拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償、安置等問題發(fā)生爭議，或者雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，一方或者雙方當(dāng)事人反悔，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋補(bǔ)償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理；而公民、法人或其他組織對(duì)人民政府或者城市房屋主管行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的有關(guān)房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等問題的裁決不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為行政案件受理。在這一制度模式下，很可能出現(xiàn)雖然同是拆遷案件，卻存在不同種訴訟的現(xiàn)象，實(shí)踐中也出現(xiàn)同類案件在不同法院的受理及審理結(jié)果不同的情況。[10](p57)

正是由于上述可能引發(fā)矛盾和混亂的制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致實(shí)踐中拆遷糾紛發(fā)生之后，被拆遷人往往無法得到及時(shí)、有效的救濟(jì)，進(jìn)而引發(fā)了眾多拆遷悲劇。為此，《征收條例》對(duì)于國有土地上房屋征收糾紛的救濟(jì)制度作了較大調(diào)整，其第14條規(guī)定：被征收人對(duì)市、縣級(jí)人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。可見，《征收條例》將國有土地上房屋征收決定定位于一個(gè)具體的行政行為，被征收人有權(quán)對(duì)政府的房屋征收決定申請(qǐng)行政復(fù)議或者是提起行政訴訟，通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和司法監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行救濟(jì)。同時(shí)其第25條第2款規(guī)定：補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人未履行補(bǔ)償協(xié)議的，另一方當(dāng)事人可以依法向人民法院提起訴訟。可見，對(duì)于補(bǔ)償協(xié)議的救濟(jì)機(jī)制，《征收條例》完全摒棄了原《拆遷條例》所規(guī)定的行政裁決這一救濟(jì)方式，不會(huì)出現(xiàn)自我復(fù)查的情形，更好地保障了被征收人的合法權(quán)益。雖然該條規(guī)定沒有明確說明當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)提起哪種訴訟，但是，揣摩立法本意以及相關(guān)法律原則及理念可以發(fā)現(xiàn)：該條只規(guī)定了補(bǔ)償協(xié)議當(dāng)事人向人民法院提起訴訟，而沒有規(guī)定相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)救濟(jì)機(jī)制?？梢?，立法者更傾向于將補(bǔ)償協(xié)議糾紛定位為民事糾紛，而且補(bǔ)償協(xié)議本身就是被征收人根據(jù)公平、意思自治等原則同政府訂立的，本質(zhì)上也更傾向于民事合同，因此，此類訴訟種類應(yīng)當(dāng)屬于民事訴訟。

綜上，《征收條例》將征收決定定性為行政行為，相應(yīng)地，賦予被征收人通過行政復(fù)議和行政訴訟制度尋求救濟(jì)的權(quán)利，同時(shí)將補(bǔ)償協(xié)議定性為民事合同，相應(yīng)地規(guī)定了協(xié)議當(dāng)事人可以通過向人民法院提起民事訴訟的方式尋求救濟(jì)。這樣一來，不僅被征收人有權(quán)對(duì)征收決定提出異議，而且也避免了現(xiàn)有補(bǔ)償協(xié)議救濟(jì)機(jī)制的混亂，不會(huì)出現(xiàn)同種案件不同種訴訟、不同審理結(jié)果的情形，無疑能更好地保障被征收人的合法權(quán)益。

五、結(jié)語

對(duì)于中國而言，城市化進(jìn)程遠(yuǎn)沒有結(jié)束，農(nóng)村土地的征收征用及國有土地上的房屋征收行為將一如既往。然而，城市化進(jìn)程的結(jié)果，不僅是一座表面氣派的城市，它更應(yīng)是一方安頓心靈的凈土。從這個(gè)意義上說，《拆遷條例》修改所涉及的不僅僅是一個(gè)法律問題，而更應(yīng)是一個(gè)社會(huì)、文化問題。固然，《征收條例》難免存在諸多漏洞和不完善之處，但是，它所體現(xiàn)的立法理念以及模式設(shè)計(jì)的嬗變，是對(duì)國家征收制度改革的一次有益嘗試和完善，同時(shí)也是中國城市化進(jìn)程步入良性運(yùn)行和發(fā)展的一個(gè)契機(jī)，它將引領(lǐng)我們從更高的層次和視角審視法條的修改，也將引領(lǐng)我們用法治關(guān)懷、人文情懷等理念探索城市和諧發(fā)展之道。

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DF312

A

1003-8477（2011）10-0150-04

邢鴻飛（1963—），男，河海大學(xué)法學(xué)院院長、河海大學(xué)公用事業(yè)法研究所所長、法學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。蔡鵬（1988—），男，河海大學(xué)法學(xué)院2009級(jí)憲法和行政法學(xué)碩士研究生。

責(zé)任編輯 勞志強(qiáng)