丁成榮

(中共上海紡織黨校,上海 200060）

·科社新探 ·

論民主參與的適度原則

丁成榮

(中共上海紡織黨校,上海 200060）

民主參與必須遵循民主參與的適度原則,民主參與的適度原則表現(xiàn)為主體適度、范圍適度、頻率適度和強度適度。我國社會主義民主在體現(xiàn)民主參與適度原則時,存在著過與不足的問題。堅持民主參與的適度原則,必須培育與民主參與適度原則相適應(yīng)的民主文化,必須建立與民主參與適度原則相適應(yīng)的制度體系。

民主參與;適度原則;社會主義民主;民主文化;制度體系

社會主義民主的發(fā)展,是通過人民群眾的廣泛參與實現(xiàn)的。當今中國,人民群眾的民主參與,無論是廣度還是強度,都是以往任何時候無法比擬的。人民群眾的民主參與必須遵循一定的規(guī)律和原則,民主參與的適度原則是民主參與的基本原則。

一、堅持民主參與的適度原則是民主發(fā)展的必然要求

民主參與,通常又稱為公共參與、公眾參與,是人民群眾對公共政策和公共生活發(fā)生影響的活動,是人民權(quán)力或人民自治的直接體現(xiàn)。民主參與除了有質(zhì)的規(guī)定性外,還有量的規(guī)定性。民主參與量的規(guī)定性是指民主參與主體的數(shù)量、參與的范圍、參與的頻率和強度等規(guī)定性。民主參與的度是人民群眾民主參與的量的界限,是民主參與質(zhì)和量的統(tǒng)一。民主參與必須適度。所謂“適度”,指的是人民群眾在民主參與過程中,以適當?shù)娜肆ξ锪ν度?達到有效影響公共決策的行為。

民主參與的適度原則是由下列原因決定的。

第一,民主參與的適度原則是由民主參與的本質(zhì)決定的。民主參與是人民群眾的參與。人民從量的規(guī)定性來說,指的是人口的大多數(shù),但不是一個國家人口的全部。如果是全部,民主就失去其人民性,如果是一小部,這種民主只能是虛假的民主。究竟這個大多數(shù)是多少人,有一個度的把握,太少了,不能體現(xiàn)民主的本意;太多了,民主的參與也難以實現(xiàn)。縱觀人類民主發(fā)展的歷史,民主參與總有一定數(shù)量的限制。根據(jù)羅伯特·達爾提供的資料,一個希臘城邦成年男性的公民人數(shù)一般都在2 000～10 000人之間,在雅典民主達到頂峰的時候,人數(shù)大約在60 000人左右,結(jié)果由于人數(shù)太多,使得雅典作為一個城邦無法運轉(zhuǎn)?，F(xiàn)代民主參與,也有一定的數(shù)量規(guī)定。以選舉為例,法國 18世紀有選舉權(quán)的只有 10萬人,只是到了 1848年所有成年男性才有選舉權(quán);英國選舉權(quán)在總?cè)丝谥?20歲以上的人數(shù)百分比 1831年是 4.4%,1832年是 7.1%,1921年是74%,1931年是 97%。這種民主參與主體逐步擴大的制度設(shè)計,在一定程度上適應(yīng)了當時民主發(fā)展的需要。

第二,民主參與的適度原則是由民主參與的歷史條件決定的。民主參與和民主一樣,是歷史的產(chǎn)物。民主參與首先受經(jīng)濟條件的制約。列寧指出:“任何民主,和任何政治上層建筑一樣……歸根到底是為生產(chǎn)服務(wù)的,并且歸根到底是由該社會中的生產(chǎn)關(guān)系決定的?！盵1]經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生民主參與的需要,經(jīng)濟發(fā)展為民主參與提供物質(zhì)條件和手段。

人的一切活動的主體是人,民主參與除了受經(jīng)濟發(fā)展水平制約外,還受人自身的全面發(fā)展水平的制約。民主參與需要公民具有與民主參與相適應(yīng)的文化素質(zhì)、民主素養(yǎng)和參與能力。

民主參與的條件是一個不斷形成和發(fā)展的過程,這就決定了民主參與的廣度、深度等是一個不斷提高的過程。在一定條件下,它有一個量的規(guī)定性,受量的制約。正如亨廷頓所說:“高水平的政治參與總是與更高水平的發(fā)展相伴隨,而且社會和經(jīng)濟更發(fā)達的社會,也趨向于賦予政治參與更高的價值?！盵2]從現(xiàn)代民主發(fā)展來看,資本主義國家公民選舉權(quán)的逐步擴大,除了資產(chǎn)階級民主的階級本質(zhì),維護資產(chǎn)階級利益外,經(jīng)濟社會發(fā)展水平也是一個重要原因。正因如此,一些國家往往以財產(chǎn)資格和識字或教養(yǎng)測試的方法限制選民,使公民參與控制在一定范圍。

第三,民主參與的適度原則是由民主參與在國家和公民生活中的地位決定的。從國家公共生活來看,民主只是國家生活的一部分。國家生活包括政治、經(jīng)濟、文化、社會、外交、國防等諸多方面,而且經(jīng)濟生活往往是國家生活的根本。這就決定了民主參與只能保持在適當?shù)姆秶鷥?nèi),超出這個范圍,必將影響國家生活,特別是經(jīng)濟發(fā)展。當今世界一些國家,公民參與過度所引發(fā)的經(jīng)濟發(fā)展遲緩就是例證。

從公民個人生活來看,現(xiàn)代民主理論認為,民主是一種生活質(zhì)量,但不是生活的全部。公民除了政治參與外,還需參加經(jīng)濟、文化、體育等生活,這些生活的一些方面,往往并不是以民主參與的形式來實現(xiàn)的。即使是在政治參與的領(lǐng)域,公民的參與也不能過度,過度的參與往往是公民個人難以承受的,特別是這種參與在難以取得實際效果的情況下過多的參與可能成為公民的一種負擔。誠如一些學者所說的那樣:“如果你認為同可以期望從其他活動中得到的報酬相比,從政治介入中得到的報酬價值較低,你就不大可能介入政治?！盵3]從現(xiàn)代西方國家來說,由于民主制度的發(fā)展,政黨施政綱領(lǐng)的分野日益減少,以及腐敗的存在,公民參與政治的積極性減弱,政治冷漠現(xiàn)象滋長,在一定程度上說明了這一問題。

二、民主參與適度原則的表現(xiàn)形式

1.主體適度

主體適度是指在特定決策過程中參與者人數(shù)的適度。人類社會是由無數(shù)個體組成的社會體系,設(shè)想所有的人,不論在什么情況下都能成為決策的主體,實際上是不可能的。全社會成員中決策參與者應(yīng)占多大比例可算做適度,盡管難以準確測定,但這種比例是客觀存在的。以選舉為例,無論是選民數(shù),還是實際投票數(shù),都應(yīng)有一定比例,如果比例過低,這樣的選舉一般不會被承認,如果比例過高,肯定會引起質(zhì)疑。以美國為例,美國近年的大選有 50%多一點的選民參與投票,這樣的投票率,一般認為是在適度的范圍內(nèi)。百分之百的投票率,或百分之百的得票率,很難說是公民真實意思的表示。因而,選民數(shù)和投票數(shù)始終是各國選舉關(guān)注的重點。

主體適度還指各利益集團代表者人數(shù)在比例上的適度。公共政策的制定過程,實質(zhì)上是一個利益分配和調(diào)整的過程,參與決策的每一方都想充分表達自己的意見,以實現(xiàn)自己的利益。由于人們參與決策都是為了某種利益,因此必須“永遠應(yīng)當在各種個人利益之間保持著這樣一種平衡”[4]100?！叭绻承┏蓡T擁有更多的機會表達自己觀點,他們的政策就更有可能獲得成功。”[5]為了達到公平和正義的要求,現(xiàn)代民主國家,在民主的設(shè)計中,總是把利益集團的平衡作為民主制度的重要內(nèi)容。在一些西方國家存在的兩院制以及選舉中對選區(qū)的劃分和比例代表制等,則是各方利益平衡的產(chǎn)物。特別是比例代表制,它是最常見、最有效的方法。用密爾的話說:“在一個真正的民主制國家里,每個部分或任何部分的人都會有其代表,當然不是不按比例的,而是按比例的?！盵4]102

2.范圍適度

范圍適度是指公民參與決策的問題或?qū)ο蟮倪m度。在復雜多樣、變化無常的社會里,一切問題或大多數(shù)問題由全體公民直接參與決策是不可能的。社會不但無法承擔這樣的成本,而且與代議制民主要求不符。即使美國這樣的國家,僅每屆國會都要通過 600～1 000個議案,這些議案全部交給公眾決策,事實上也難以做到。交由公眾決策的問題或?qū)ο笫艿皆S多限制。

現(xiàn)代民主本質(zhì)上是一種代議制民主。這種代議制民主形式適用于任何意識形態(tài)的民主國家和社會團體?！按h制政體就是,全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權(quán),這種權(quán)力在每一種政體中必定存在于某個地方。他們必須完全握有這個最后的權(quán)力,無論什么時候只要他們高興,他們就是支配政府一切行動的主人?！盵4]68從這里我們可以看到,在有關(guān)國家和社會的重大問題上,人民群眾是由人民選出的代表參與決策的,人民群眾一般不直接參與決策。

現(xiàn)代政府是公共行政機構(gòu),為了使政府工作行之有效,政府組織實行的是首長負責制,并不是民主制。誠如有的學者所指出:“民主制度——無論多么重要——僅僅是影響公民的諸多公共制度中的一種。法院、中央銀行、警察、武裝部隊、某些獨立的管制機構(gòu)、公共服務(wù)機構(gòu)和公共醫(yī)院都不是以民主的方式管理,其官員也不是由公民選舉產(chǎn)生。”[6]首長負責制,就是首長對工作全面負責,首長有最終的決策權(quán)。“行政權(quán)的首腦為了履行職務(wù)和承擔全副責任的重擔,應(yīng)有充分的自由去親自挑選下屬和隨意撤免他們,而立法機構(gòu)主要應(yīng)當監(jiān)督而不是指導總統(tǒng)。”[7]145公民參與受首長負責制的限制,受政府組織形式的限制。

現(xiàn)代政府是一個專門機構(gòu),每一個公共行政部門都從事一種技術(shù)性業(yè)務(wù),它有自己的特殊原則和傳統(tǒng)的規(guī)則,完成這種職務(wù)需要具備特殊的專業(yè)性的條件,其中許多東西除了在某個時候參與過該業(yè)務(wù)的人以外甚至實際上無人知道,只有多少具備這些條件或者具有這方面經(jīng)驗的人才能對這種條件作出適當?shù)脑u價。事實上,在許多國家,復雜的或技術(shù)性強的問題,公民一般不參與,公民參與往往受專業(yè)技術(shù)的限制。

3.頻率適度

頻率適度是指公民在一定時間內(nèi)參與的總次數(shù)或?qū)ν粏栴}參與的次數(shù)的適度。公民民主參與是有頻率的。頻率過快,必然消耗過多的精力,不僅公民難以承擔,政府工作也受影響,因為“一臨近選舉,甚至在選舉前的一段時間,政府的車輪就仿佛自行停止轉(zhuǎn)動了”[7]144。頻率過短,公眾難以實行對公共事務(wù)的最后控制。各民主國家,總是把民主參與的頻率作為民主設(shè)計的重要內(nèi)容。以議會選舉為例,議會選舉應(yīng)該多長時間為一個周期,從世界上一些國家的習慣做法來看,議會選舉一般三至五年,少于三年,或每年一次,顯得過于頻繁,會變成年會,多于五年,又太長,公民無法對選出來的官員進行實質(zhì)的控制,會失去選民的地位。

4.強度適度

強度是指公民政治參與時投入的程度。強度容易受到忽視但又是其中最獨立、最有威力的要素。公民的投入必須是適度的。公民過少的投入,不能達到有效參與的目的;過多的投入,會影響結(jié)果的公正。對此,薩托利有深刻的闡述:“強有力的一聲‘反對’常常會壓倒兩聲軟弱無力的‘贊成’。反過來說,一聲頑固的‘贊成’通常會擊敗兩聲無力的‘反對’?！盵8]在公民民主參與選舉的過程中,適度參與包括投票行為以前的諸多活動,特別是對選舉對象的充分了解,如果對選舉對象情況不了解作出投票,這樣的參與是低度的。如果以自己的投票意志去影響他人,甚至采用一些非法的方法影響他人,這樣的投入是過度的。公民參與具體公共政策制定也必須適度。公民過弱的投入,不能產(chǎn)生影響公共政策的結(jié)果;過強的投入,特別通過請愿、示威、靜坐,甚至盲目的狂熱沖動等方式,這不僅不利于決策的公正,而且會危害社會的正常秩序,引發(fā)公民參與的危機。

三、當代中國民主參與的過與不足

改革開放以來,在經(jīng)濟發(fā)展的同時,我國的社會主義民主政治展現(xiàn)出更加旺盛的生命力。人民群眾政治參與的積極性和政治參與的有序性不斷提高,體現(xiàn)了民主參與的適度原則,但與此同時,仍存在過與不足的問題。

1.參與主體的過與不足

我國社會主義民主是廣泛的民主,我國民主參與的主體是最廣泛的。中國憲法規(guī)定,年滿 18周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限,除依法被剝奪政治權(quán)利的人外,都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。中國的縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表都由選民直接選舉產(chǎn)生。多年來享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的人數(shù)占 18周歲以上公民人數(shù)的 99%以上,參選率在 90%左右。我國農(nóng)村的村民選舉,據(jù)不完全統(tǒng)計,全國農(nóng)村居民的平均參選率在 80%以上,有的地方高達 90%以上。體現(xiàn)了適度原則。

在全國各級人民代表大會代表比例中,也體現(xiàn)了適度原則。全國各級人民代表大會代表共有 280多萬人。各級人大代表來自各民族、各行業(yè)、各階層、各黨派,具有廣泛的代表性。各級人民代表大會中均有相當數(shù)量的工人、農(nóng)民代表,能夠較好地平衡各方面利益。

在我國人大代表比例中,還存在著過與不足問題。省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國人民代表大會代表的名額,由全國人民代表大會常務(wù)委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。這樣的比例使得農(nóng)民的利益在人大會議上難以得到充分保證。在人大代表中,多年來,政府官員代表過多。一般群眾代表過少,在第十屆全國人民代表大會代表中,工人、農(nóng)民代表僅占總數(shù)的 18.4%,還缺少農(nóng)民工的代表,基層群眾的代表也不足。第十一屆全國人民代表大會代表,雖然一線工人代表比上屆增加了一倍以上,基層農(nóng)民代表比上屆增加了 70%以上,3名農(nóng)民工代表也進入最高國家權(quán)力機關(guān),但這一問題還未能根本解決,這就難以平衡政府和群眾的利益。

此外,在社會決策過程中,公民的參與也存在過與不足。現(xiàn)代中國社會公民的參與,在許多情況下是通過網(wǎng)絡(luò)進行的,網(wǎng)民往往成為政治參與的主體。但在當代中國,網(wǎng)民具有年輕化和知識化等特征,并不代表公民整體。這樣就存在網(wǎng)絡(luò)公民參與過度、而一般公民參與不足的問題。

2.參與范圍的過與不足

我國公民民主參與的范圍是極其廣泛的。公民有參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利,公民依法參與國家事務(wù)和社會事務(wù)管理、經(jīng)濟和文化事業(yè)管理。這種參與的廣泛性,呈現(xiàn)出豐富多彩的形式。

特別值得一提的是,近年來與生活密切相關(guān)的決策和法律政策制度的出臺,納入公民參與的范圍,公民對此有發(fā)言權(quán)和建議權(quán)。公共決策聽證會、咨詢會、論證會等,在中國越來越廣泛地推行。公民的政治參與涉及政府工作的各個方面。

我國公民民主參與仍有過與不足的問題。這種過與不足主要是一些有關(guān)利益分配的決策問題,并未都“暴露于陽光之下”,敞開面對公眾,還缺少公民的參與,存在決策主體利益化、部門化情況。比如有關(guān)政府部門的工資分配和社會保障待遇標準等,不僅一般公民沒有參與,甚至人大和人大代表也沒有參與。人民代表大會這一最高決策機構(gòu)還未在這些問題決策中充分發(fā)揮作用,這就造成某些政策未能充分體現(xiàn)公民的民主意志和社會公正原則。

3.參與強度的過與不足

近年來,我國公民的政治參與強度呈上升趨勢,公民的參與在社會生活中發(fā)揮越來越大的作用。國務(wù)院就公眾關(guān)心的節(jié)假日調(diào)整方案向社會發(fā)放征求意見表,公開征集意見。圍繞著這一關(guān)系切身利益的問題,社會公眾通過媒體討論、網(wǎng)絡(luò)留言等渠道發(fā)表自己的觀點,形成了社會共識,體現(xiàn)了應(yīng)有的參與強度?！霸颇隙阖埌浮薄ⅰ昂狭_彩霞案”、“湖北鄧玉嬌案”、“重慶高考造假案”等社會事件在公眾的參與下得到了公正解決,體現(xiàn)了應(yīng)有的參與強度。但是,在參與強度上,參與過強與過弱同時存在。

以民主選舉為例,在各種選舉中,我們往往會有很高的投票率和得票率,但實際上有些公民對選舉并不關(guān)心,投入強度也不夠,選舉只是按照領(lǐng)導要求劃一下選票,選舉走過場。在選舉中,也有些人采用封官許諾或?qū)λ诉M行惡意攻擊誹謗等不正當競爭手段參與選舉,以這樣的方式參與選舉顯然參與過強或參與不當,甚至是違法的。

在社會參與中,參與過強與過弱同時存在。廣泛存在的物價聽證會往往變成漲價聽證會,顯示出公眾參與過弱?！爸芾匣⑹录钡挠邢藿鉀Q和問題官員的頻繁復出,也在某種程度上說明公民參與的過弱。近年來群體性事件頻發(fā),這些事件有的采取了極端化方法,違背了法制化的軌道,又說明了公民參與的過強。

四、堅持民主參與的適度原則,擴大公民的有序參與

擴大公民的有序參與是我國民主政治發(fā)展的既定方針,在民主參與的問題上,我們既要反對對民主參與不聞不問的冷漠態(tài)度,又要反對不顧條件和可能的狂熱激情,堅持民主參與的適度原則,發(fā)展公民的有序參與。

1.堅持民主參與適度原則要有一定的民主文化基礎(chǔ)

民主參與總是與民主文化緊密聯(lián)系在一起的。堅持民主參與的適度原則必須培育與此相適應(yīng)的民主文化。在民主文化培育過程中,教育具有重要意義。多年來,通過民主教育,公民的權(quán)利意識、自由意識、參與意識有了普遍提高,但還缺少對民主參與必須適度的教育,造成人們對民主參與的片面化理解。在民主參與的教育中,我們要教育公民正確認識個人在民主參與中的地位作用:民主參與是公民的權(quán)利,這種權(quán)利使其能公正地享有一份參與決策的權(quán)利,但并不能保證使其在政治參與的決策中個人意見得到承認,即使是正確的。而且,隨著民主參與的人數(shù)增多,個人的作用越發(fā)顯得微不足道,多數(shù)人的決定必須執(zhí)行,這是集體和組織行動的需要。我們的公民必須具備這樣的民主文化:相信錯誤難免,重視實踐的驗證,持批判態(tài)度,要有靈活性,要有現(xiàn)實的態(tài)度,愿意妥協(xié),能容忍,要客觀地看待問題[9]。

民主參與還是一種實踐,民主文化的培育也重在實踐。公民自己通過政治參與的連續(xù)的、反復不斷的實踐,正確認識自己在民主參與中以及民主參與在自己生活中的地位和作用,培育服從、妥協(xié)、靈活和寬容等品質(zhì),提高民主參與能力,掌握適度參與的藝術(shù)。

2.建立與民主參與適度原則相適應(yīng)的制度體系

民主參與,制度建設(shè)是根本。我國的民主制度體系建設(shè)必須體現(xiàn)民主參與的適度原則。

從參與主體來說,當今中國社會是個利益集團多元化的社會,為了實現(xiàn)各利益集團的利益平衡,我國的民主參與制度設(shè)計必須保證各利益集團有同等的話語權(quán)。在人大層面上,首先,要提高人民代表大會這一最高決策機構(gòu)在利益分配決策中的作用,事關(guān)工資分配、社會保障等利益分配的法律應(yīng)由人大制定,克服行政部門決策的弊端。其次,優(yōu)化人民代表大會代表結(jié)構(gòu),確保普通群眾在人大代表中的比例,克服人大代表官員化的傾向。在代表中,要根據(jù)黨和國家關(guān)于“逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”和“在農(nóng)民工比較集中的省、直轄市,應(yīng)有農(nóng)民工代表”的要求,使農(nóng)民的利益得到有效的表達。在社會層面上,與公民利益密切相關(guān)的重大事項的社會公示制度、社會聽證制度要廣泛聽取利益相關(guān)者意見,使各方利益代表都有發(fā)言權(quán)。如事業(yè)單位改革,事業(yè)單位職工應(yīng)該有話語權(quán);房屋拆遷,被拆遷者也應(yīng)有話語權(quán)。

從參與強度來說,當今中國社會利益集團的參與強度事實上影響著利益分配,為了實現(xiàn)各利益集團的利益平衡,我國的民主參與制度設(shè)計必須保證各利益集團有同等的參與強度。首先,在人大層面上,每一個人大代表都有同樣的發(fā)言權(quán),發(fā)言的內(nèi)容有同樣的影響力,克服領(lǐng)導干部代表發(fā)言影響力大,而普通代表發(fā)言影響力弱的狀況。不久前修改的《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》規(guī)定:“在全體會議上的發(fā)言,不超過十分鐘;在聯(lián)組會議和分組會議上,第一次發(fā)言不超過十五分鐘,第二次對同一問題的發(fā)言不超過十分鐘。事先提出要求,經(jīng)會議主持人同意的,可以延長發(fā)言時間。”這是一個很好的規(guī)定,在一定程度上保證了每一委員具有同樣的參與強度。我國人大代表會議也可作出類似規(guī)定。其次,在社會層面上,我們的制度設(shè)計要保證公民的參與是一種有實際效果的參與,而不是一種參與秀。為此,信息公開要及時、充分,公眾意見表達方式與行政部門表達方式要對等。再次,要特別重視社會團體的作用。目前,我國的公眾參與往往是單個分散、應(yīng)時短暫的,由于“每個特定組織的利益都是很密切的,而更廣泛的公眾在對抗這種特殊請求中的利益則是虛弱而分散的”[10],難以形成與穩(wěn)定的組織化的團體相對稱的強度,在決策中往往處于弱勢。因此,在公眾參與過程中,要有計劃地發(fā)展中國特色的社團組織。

此外,在參與范圍上也要加強制度建設(shè),逐步做到有關(guān)公共利益問題,特別是常識容易判斷的問題,除了涉及國家機密和專業(yè)性特別強的問題,都要吸收公民的廣泛參與。在參與頻率上,要研究怎樣的頻率才是合理的,保持頻率的適度狀態(tài)。

總之,發(fā)展中國特色的民主參與制度,必須堅持適度原則。只有這樣,民主參與才能有序發(fā)展,民主參與才能對我國政治、經(jīng)濟、文化、社會的發(fā)展起到積極的推動作用。

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1008-8520(2011)01-0029-05

2010-10-12

丁成榮 (1954-),男,上海人,副教授。

[責任編輯:趙延民 ]