呂 潔,桂 莉,邵 麗

(1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院,河北石家莊 050000;2.秦皇島職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟系,河北秦皇島 066004)

農(nóng)民工養(yǎng)老保險模式選擇及制度設(shè)計

呂 潔1,桂 莉1,邵 麗2

(1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院,河北石家莊 050000;2.秦皇島職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟系,河北秦皇島 066004)

農(nóng)民工養(yǎng)老問題是當前經(jīng)濟、社會發(fā)展中必須面對的一個重大問題。為了解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權(quán)益問題,一些地方政府在因地制宜的基礎(chǔ)上,紛紛出臺適合農(nóng)民工的養(yǎng)老保險政策或辦法。但迄今為止,中國政府對農(nóng)民工養(yǎng)老保險一直沒有形成統(tǒng)一的政策,學(xué)術(shù)界在這一問題上也未能達成共識。在對當前針對農(nóng)民工養(yǎng)老保險的國家相關(guān)政策、不同地區(qū)政策對比分析的基礎(chǔ)上,提出了有針對性的對策建議。

農(nóng)民工;農(nóng)民工養(yǎng)老保險;制度設(shè)計

一、農(nóng)民工養(yǎng)老保險模式現(xiàn)狀

農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題的提出,主要基于兩個方面的原因：一方面,農(nóng)民工養(yǎng)老保險是農(nóng)民工社會保障的核心內(nèi)容,但現(xiàn)實情況卻是農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保率低、退保率高的問題普遍存在,絕大多數(shù)農(nóng)民工的養(yǎng)老保障權(quán)益沒有得到有效維護[1];另一方面,中國農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度缺乏全國統(tǒng)一的政策指導(dǎo),各地因地制宜制定的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的差別,又造成了在不同地區(qū)之間流動的農(nóng)民工參保和接續(xù)的障礙。

一些學(xué)者把中國當前農(nóng)民工養(yǎng)老保險模式劃分為三種類型：一是融入型,即將農(nóng)民工養(yǎng)老保險直接納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系之內(nèi),僅僅在相關(guān)條款中對農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工作出區(qū)別對待的規(guī)定,如深圳、廣州、南京等;二是獨立型,即專門針對農(nóng)民工而制定養(yǎng)老保險法規(guī)與文件,這種政策既不同于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險,也有別于農(nóng)民工其他險種,以北京、廈門等為代表;三是“綜合保險模式”,即為農(nóng)民工建立包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的綜合性的社會保險體系,典型代表是上海、成都[2]。

在全國尚未形成統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度的情況下,農(nóng)民工亦工亦農(nóng)的身份使其面臨著不同的選擇,除極少數(shù)具有明確的城鎮(zhèn)定居意向外,其他絕大多數(shù)農(nóng)民工都存在返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的可能性。因此,對于不同類型的農(nóng)民工,應(yīng)當采取不同的保險模式：對“短暫回鄉(xiāng)型”農(nóng)民工,可采取“停保”或“自費續(xù)?！钡姆绞?以保持其賬戶基金及繳費年限完整;對“永久回鄉(xiāng)型”農(nóng)民工,基于他們最終的農(nóng)民身份,適宜進入不同費率檔次的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系[3]。公維才主張以現(xiàn)有城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度為基礎(chǔ),作適當調(diào)整,合理設(shè)計“第三條道路”,將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系;楊立雄則強調(diào)應(yīng)當將農(nóng)民工納入農(nóng)村養(yǎng)老保險體系,在適當時候再與城鎮(zhèn)接軌;韓宗保認為,應(yīng)將完全市民化的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系;劉曉雪主張將農(nóng)民工養(yǎng)老保險機構(gòu)與地方相脫離,建立全國垂直領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一機構(gòu),為農(nóng)民工辦理全國通用的保險卡。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險是中國社會保障制度發(fā)展的重要目標。鄧大松認為,鑒于中國的現(xiàn)實國情,在現(xiàn)階段應(yīng)該建立一種過渡性質(zhì)的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度,采取分類、分層的方法,分步驟地解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題,并選擇適當時機,實現(xiàn)城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的接軌。

二、現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險模式存在的問題

各地自行制定的農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策和規(guī)定,在一定程度上推動了農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險,彌補了我國養(yǎng)老保險制度的不足。但是,不同地區(qū)各自為政的規(guī)定,也有不利于農(nóng)民工流動、不利于實現(xiàn)養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一面。

(一)地區(qū)的差別性政策規(guī)定影響到制度銜接

2010年1月1日,中國開始實施《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)。按照《暫行辦法》的規(guī)定,農(nóng)民工跨統(tǒng)籌地區(qū)流動就業(yè)的,其在不同地區(qū)的參保記錄可以銜接和轉(zhuǎn)移。但不同地區(qū)的繳費基數(shù)、繳費比例、領(lǐng)取標準等差別較大,而且綜合保險模式也沒有專門的養(yǎng)老保險賬戶,與目前城鎮(zhèn)職工統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險模式存在很大差別,制度銜接能力較差,不利于農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的銜接和轉(zhuǎn)移[4]。

(二)農(nóng)民工退保率高、參保率低

由于農(nóng)民工流動性較大,不同模式之間難以有效銜接,因此,絕大多數(shù)農(nóng)民工在返鄉(xiāng)或工作變動時會選擇退保。雖然《暫行辦法》實施以后不再接受退保,養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移和接續(xù)程序也大大簡化,但真正做起來仍然會遇到諸多困難,這也會降低本來就不高的參保率。

(三)繳費負擔(dān)超出農(nóng)民工的經(jīng)濟承受能力

農(nóng)民工與城市居民相比,收入差距很大,其繳費承受能力遠遠低于城市居民。雖然部分地區(qū)在制度設(shè)計中考慮到了農(nóng)民工收入較低的現(xiàn)狀,規(guī)定了不同檔次的繳費標準,但仍超出農(nóng)民工的經(jīng)濟承受能力[4]。

三、農(nóng)民工選擇養(yǎng)老保險方式的影響因素

農(nóng)民工的市民化程度、年齡、經(jīng)濟收入及土地保障狀況等,都在一定程度上影響著農(nóng)民工城鄉(xiāng)間的流動,最終也會影響到他們對養(yǎng)老保險模式的選擇。

(一)市民化程度

農(nóng)民工的市民化程度決定著他們在城市的居留取向,在某種意義上也決定著他們對養(yǎng)老地點的選擇。市民化程度高,城市身份置換的可能性就會相應(yīng)增加,返鄉(xiāng)概率就會下降,因此,回原籍參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的可能性較小,在城鎮(zhèn)參加社會養(yǎng)老保險的可能性較大;反之,在城鎮(zhèn)參加社會養(yǎng)老保險的可能性較小,回原籍參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的可能性較大。

(二)年齡

在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中,年齡是一個影響農(nóng)民工選擇是否留在城市養(yǎng)老的重要變量。年齡較小的農(nóng)民工,特別是20世紀80年代后出生的新生代農(nóng)民工,受教育程度較高,很少或從未經(jīng)歷過農(nóng)業(yè)生產(chǎn),長期的城市生活淡化了他們的農(nóng)民身份,很多人會完全放棄土地,轉(zhuǎn)化為城市產(chǎn)業(yè)工人,參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險將成為他們的一種意愿選擇。因此,新生代農(nóng)民工對城鎮(zhèn)社會保障的要求遠遠高于第一代農(nóng)民工[5]。相形之下,年齡較大的農(nóng)民工,由于鄉(xiāng)土觀念較重,當他們到了不再適宜從事重體力勞動的年齡、被雇用的機會日趨減少時,多數(shù)會選擇回鄉(xiāng)養(yǎng)老。

(三)經(jīng)濟收入水平

農(nóng)民工進城打工最主要的目的就是增加收入,經(jīng)濟收入在很大程度上決定著農(nóng)民工在城市的生活方式以及能否在城市定居,最終也影響著他們對養(yǎng)老保險制度的選擇。

(四)是否擁有承包土地

土地是農(nóng)民養(yǎng)老的基本保障。只要戶籍所在地仍然擁有土地,可用來耕種,可獲得收益,農(nóng)民工就很難割舍對土地的戀情,就具有返鄉(xiāng)養(yǎng)老的可能性[3]。

四、農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的方案設(shè)計

從法律上說,現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋所有在城鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的勞動者,農(nóng)民工當然應(yīng)當包括在內(nèi)。但是在實際執(zhí)行中,農(nóng)民工參保的比例卻很低。根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)民工統(tǒng)計監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù),2009年全國農(nóng)民工總量為22 978萬人,其中外出農(nóng)民工14 533萬人。在這個龐大的人群中,基本養(yǎng)老保險的總體參與率僅為7.6%①農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查是一項基于輸出地的農(nóng)村勞動力調(diào)查,涉及全國31個省(市、區(qū))、857個縣、7 100個村和68 000個農(nóng)村住戶,采用季度和年度問卷的方式定期收集農(nóng)民工相關(guān)統(tǒng)計信息。。

根據(jù)黨的“十七大”報告提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、最終形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化新格局的發(fā)展目標,基本養(yǎng)老保險的最終模式肯定是走向統(tǒng)一。也就是說,無論是居住在城市還是鄉(xiāng)村,無論從事何種職業(yè),均應(yīng)按全國或所在省區(qū)規(guī)定參加基本養(yǎng)老保險,享受相同的基本養(yǎng)老保險待遇。

目前,我國農(nóng)民工已經(jīng)不再是同質(zhì)化的群體,而是出現(xiàn)了明顯的分化趨勢。王春光通過對溫州、杭州和深圳三個城市的數(shù)據(jù)分析,運用“代理論”將農(nóng)村流動人口分為第一代農(nóng)村流動人口和新生代農(nóng)村流動人口[6]。周運清等人根據(jù)農(nóng)民工群體所從事的職業(yè)差別,將其分為四大職業(yè)層：由個體工商戶和私營企業(yè)主組成的業(yè)主層;由有營業(yè)執(zhí)照的個體勞動者和“散工”組成的個體勞動者;由“白領(lǐng)”和“藍領(lǐng)”組成的雇工層;由乞丐和“三陪小姐”組成的不正當職業(yè)者層[7]。也有人根據(jù)就業(yè)時間的波動性特征,將農(nóng)民工分為三個類別：市民化農(nóng)民工,即長期在城鎮(zhèn)工作,有穩(wěn)定職業(yè)、住所和收入來源的農(nóng)民工;季節(jié)性農(nóng)民工,即根據(jù)季節(jié)變化,農(nóng)忙時回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)、農(nóng)閑時外出打工,奔波于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工;流動性農(nóng)民工,即常年流動、工作地點以及收入都不穩(wěn)定的農(nóng)民工。

為了便于分析,本文采用李朝暉將農(nóng)民工分為“短暫返鄉(xiāng)型”和“永久返鄉(xiāng)型”兩大類的做法,對其養(yǎng)老保險模式選擇進行如下分析。

(一)“短暫返鄉(xiāng)型”農(nóng)民工的養(yǎng)老保險模式

“短暫返鄉(xiāng)型”農(nóng)民工常年在城鎮(zhèn)打工,農(nóng)村歸屬感日趨淡化,城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險很可能會成為他們的最終選擇。對于此類農(nóng)民工,應(yīng)將其納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險范圍,只是在參保過程中要遵循“彈性”原則,即在繳費門檻、繳費方式、繳費標準等方面可以有較大的選擇空間,而且賬戶可隨農(nóng)民工的流動而隨時轉(zhuǎn)移,具體體現(xiàn)在以下幾個方面[8]。

1.在現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險框架內(nèi),可以在規(guī)定范圍內(nèi)對繳費基數(shù)、費率或數(shù)額進行自由選擇。實行彈性繳費標準,有利于農(nóng)民工根據(jù)自己的實際情況作出選擇,繳費方式靈活,比較適合農(nóng)民工收入偏低、就業(yè)不穩(wěn)定的特點,易于被農(nóng)民工理解和接受,具有較大的推廣可行性。

2.在繳費時間上,可以選擇按照年、季、月繳費,由用人單位和農(nóng)民工雙方負擔(dān),全部進入農(nóng)民工個人養(yǎng)老保險儲蓄賬戶。

3.在不允許退保的前提下,允許農(nóng)民工在特殊情況下以個人養(yǎng)老保險儲蓄賬戶作抵押,向銀行貸款。如農(nóng)民工發(fā)生重大疾病、喪失生活能力或遇到其他意外情況,經(jīng)社會保險管理機構(gòu)審核批準,可以向銀行申請抵押貸款。

4.轉(zhuǎn)移、銜接辦法靈活?！稌盒修k法》規(guī)定,跨地區(qū)的轉(zhuǎn)移就業(yè),除了要轉(zhuǎn)移個人繳納的全部本息之外,還要轉(zhuǎn)移一部分單位繳費,也就是社會統(tǒng)籌的部分資金。這一規(guī)定不僅有利于平衡不同統(tǒng)籌地區(qū)的利益,而且也符合農(nóng)民工流動性較強的特點。對于城際和省際間流動的農(nóng)民工,在離開就業(yè)城市時,當?shù)厣鐣ｋU經(jīng)辦機構(gòu)要為其開具參保繳費憑證,對符合申請條件的農(nóng)民工可進行養(yǎng)老保險關(guān)系的異地轉(zhuǎn)移和接續(xù)。

5.盡早建立健全全國信息查詢系統(tǒng)。由于農(nóng)民工流動頻繁,而且規(guī)模較大,這就提出了建立全國農(nóng)民工社保信息查詢系統(tǒng)的必要性,以維護農(nóng)民工的社會保障權(quán)益。在這一系統(tǒng)下,人人都有社會保障卡,個人身份證號碼作為其本人在全國通用、終身不變的社會保障號碼,可以很方便地在全國各地的社保經(jīng)辦機構(gòu)隨時查詢個人養(yǎng)老保險參保、繳費等權(quán)益記錄信息[1]。

(二)“永久返鄉(xiāng)型”農(nóng)民工的養(yǎng)老保險模式

“永久返鄉(xiāng)型”農(nóng)民工多指有回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)或回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)打算的農(nóng)民工。對于此類農(nóng)民工來說,加入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是他們目前唯一可取的現(xiàn)實選擇。按照規(guī)定,如果參加了“新農(nóng)保”,就由社保機構(gòu)將其養(yǎng)老保險關(guān)系及資金轉(zhuǎn)入其家鄉(xiāng)的“新農(nóng)?！毕到y(tǒng),享受“新農(nóng)保”待遇。從《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》看,“新農(nóng)保”的籌資模式采取個人繳費、集體補助和政府補貼“三結(jié)合”的方法,政府補貼對應(yīng)于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的單位繳費部分。個人繳費模式可自由選擇,除特殊情況外,繳費并不具有強制性。對于那些年齡偏大或打工收入較低而返鄉(xiāng)的農(nóng)民工,可以選擇最低檔次的費率參保;對于那些積蓄較多的返鄉(xiāng)農(nóng)民工,可以選擇較高檔次的費率參保?！靶罗r(nóng)保”制度的實施,為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度搭建了橋梁。

但是,鑒于“新農(nóng)?！敝贫葎倓傞_始試點,農(nóng)民工養(yǎng)老保險在城鄉(xiāng)間的銜接政策還處于研究之中,這就造成了部分“永久返鄉(xiāng)型”農(nóng)民工在短期內(nèi)有可能面臨社保關(guān)系無法銜接或者手續(xù)復(fù)雜的問題。筆者認為應(yīng)從以下幾個方面入手,盡快理順各種關(guān)系,盡早實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保險制度的有效對接。

1.盡快完善“新農(nóng)?！敝贫?。針對農(nóng)民工既可以參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險,又可以參加“新農(nóng)?！钡那闆r,應(yīng)當加快推進制度創(chuàng)新步伐,研究制定適合農(nóng)民工特點、有吸引力的全民社會保險制度,最主要的一點就是,盡量使不同地區(qū)間的相互銜接有所依托。

2.加快研究制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法的相關(guān)配套政策和措施。研究制定“新農(nóng)?！迸c城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險在繳費年限、待遇享受等方面的轉(zhuǎn)移政策,制定具有較強操作性、便于辦理、易于被農(nóng)民工接受的具體轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法,并且通過宣傳講解,使農(nóng)民工充分了解養(yǎng)老保險的參加、轉(zhuǎn)移、接續(xù)等相關(guān)規(guī)定,由被動參保、主動退保轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⒈！⒎e極續(xù)保。

3.加強社會保險制度的環(huán)境建設(shè)。加強社會保險關(guān)系管理工作,減少社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié),簡化轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù),努力提高工作效率,使養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移、接續(xù)手續(xù)更加快捷高效,使廣大農(nóng)民工能夠得到更為方便的社會保險服務(wù),吸引他們主動參加;加快推進社會保險信息化管理,優(yōu)化社會保險信息管理系統(tǒng),盡快實現(xiàn)由紙質(zhì)介質(zhì)信息傳遞方式向電子介質(zhì)信息傳遞方式的轉(zhuǎn)變,使農(nóng)民工參保、繳費、轉(zhuǎn)接養(yǎng)老保險關(guān)系更加省時省力。

4.健全和完善個人賬戶制度。結(jié)合農(nóng)民工亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)、工作流動性大、收入不穩(wěn)定且偏低等特點,應(yīng)當建立完全積累式的社會保險個人賬戶制度。個人賬戶資金來源于個人和企業(yè)繳費,所有權(quán)明確,賬戶可隨人轉(zhuǎn)移。

5.加大宣傳力度,提高農(nóng)民工對農(nóng)村養(yǎng)老保險的認知程度。要通過宣傳教育,幫助農(nóng)民工轉(zhuǎn)變觀念,使他們充分認識“新農(nóng)?！敝贫鹊闹匾院蜕钸h意義,主動參加社會養(yǎng)老保險。

[1]肖云,吳國舉.農(nóng)民工養(yǎng)老保險的模式選擇[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2009,37(9)：4271-4273.

[2]張朝輝,范琛.我國當前農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度比較分析[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報：社會科學(xué)版,2009(9)：74-75.

[3]李朝暉.“短暫返鄉(xiāng)型”與“永久返鄉(xiāng)型”農(nóng)民工養(yǎng)老保險方案設(shè)計[J].經(jīng)濟問題探索,2010(3)：46-49.

[4]李友根,朱曉菱.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的農(nóng)民工養(yǎng)老保險模式設(shè)計[J].生態(tài)經(jīng)濟,2010(10)：70-74.

[5]王宗萍,段成榮.第二代農(nóng)民工特征分析[J].人口研究 ,2010,34(2)：39-44.

[6]王春光.新生代農(nóng)村流動人口的社會認同問題[EB/OL][2004-06-15].http://www.sociology.cass.cn/shxw/shjgyfc/t20040615_2184.htm.

[7]周運清,王培剛.農(nóng)民工進城方式選擇及職業(yè)流動特點研究[J].福建論壇：經(jīng)濟社會版,2002(6)：39-42.

[8]夏必明.從“退保潮”看農(nóng)民工養(yǎng)老保險出路[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè) ,2009(6)：148-149.

Model Selection and Institution Design on Endowment Insurance of Migrant-laborers

LV Jie1,GUI Li1,SHAO Li2
(1.College of Public Management,Hebei University of Economics And Business,Shijiazhuang,Hebei 050000;2.Department of Economics,Qinhuangdao Institute of Technology,Qinhuangdao,Hebei 066004,China)

The endowment problem of migrant-laborers is a focus we have to face in the course of socioeconomic development.For the sake of settling the endowment insurance of migrant-laborers,a few local governments have put forward to some policies or methods to suit local conditions.But up to now,our country has not formulated a unified policy,and how to settle the endowment insurance of migrant-laborers has not come to a mutual agreement in the policy level and academic research.This paper put forward to the policy aims and proposals on the basis of analyzing the national and local policy in view of existing endowment insurance of migrant-laborers.

migrant-laborers;endowment insurance of migrant-laborers;institution design

F840.67

A

1005-6378(2011)05-0062-04

2011-03-11

呂潔(1977-),女,石家莊人,河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院講師,主要研究方向：農(nóng)村社會保障。

[責(zé)任編輯 郭玲]