李西臣

(西華大學(xué)人文學(xué)院，四川成都 610039)

宏觀調(diào)控主體可問責(zé)制度構(gòu)建

李西臣

(西華大學(xué)人文學(xué)院，四川成都 610039)

我國30多年的宏觀調(diào)控實(shí)踐以及“現(xiàn)代法治的良性雙向運(yùn)行模式”等理論都已表明，對宏觀調(diào)控主體進(jìn)行問責(zé)是完善宏觀調(diào)控的重要路徑，是“責(zé)任政府”、“法治政府”的必然要求。鑒于宏觀調(diào)控主體可問責(zé)的功能和特殊性，對宏觀調(diào)控主體的問責(zé)應(yīng)是綜合性的問責(zé)，即構(gòu)建法律責(zé)任、政治責(zé)任、道德責(zé)任和績效責(zé)任的綜合“責(zé)任集合體”及有效的實(shí)施機(jī)制，以確保“宏觀調(diào)控受體信任、遵從調(diào)控主體的引導(dǎo)以達(dá)到調(diào)控目標(biāo)”這一核心行為模式的實(shí)現(xiàn)。

宏觀調(diào)控主體;問責(zé);法律問責(zé)

改革開放以來，中央政府先后進(jìn)行了7輪宏觀調(diào)控，30多年的宏觀調(diào)控實(shí)踐表明我國政府駕馭市場經(jīng)濟(jì)的能力不斷提升的同時(shí)，也彰顯宏觀調(diào)控法理基礎(chǔ)的薄弱，尤其是宏觀調(diào)控主體可問責(zé)制度的缺失。對宏觀調(diào)控主體進(jìn)行問責(zé)是“責(zé)任政府”、“法治政府”的必然體現(xiàn)，是現(xiàn)代民主政治限制公權(quán)力、保障私權(quán)主體利益訴求的必然反映。然而，“宏觀調(diào)控”作為典型的中國化國民經(jīng)濟(jì)管理術(shù)語有別于日常的政府經(jīng)濟(jì)管理行為［1］，因此對宏觀調(diào)控主體的問責(zé)也有別于一般意義上的政府問責(zé)。

一、宏觀調(diào)控主體可問責(zé)的理論基礎(chǔ)

(一)現(xiàn)代法治的良性雙向運(yùn)行模式理論

現(xiàn)代法治“不復(fù)僅僅是公民的準(zhǔn)則，而且成了統(tǒng)治者所需要遵循的準(zhǔn)則”，它要求法律的“良性雙向運(yùn)行模式”［2］。法的雙向運(yùn)行模式要求法的制定和運(yùn)行不僅是從政府到一般民眾的過程，更是從一般民眾到政府的過程。這就要求在宏觀調(diào)控關(guān)系中，調(diào)控受體在積極配合調(diào)控主體的調(diào)控措施的同時(shí)還應(yīng)當(dāng)享有正當(dāng)?shù)臋?quán)利，如自主選擇是否遵從調(diào)控主體推出的調(diào)控政策的權(quán)利、對涉及調(diào)控受體利益的決策的參與權(quán)、對調(diào)控決策的形成和執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)、對調(diào)控行為造成的損失的賠償請求權(quán)等。對宏觀調(diào)控主體問責(zé)除了督促政府及其官員為社會(huì)公共利益而行為，也是保障調(diào)控受體合法權(quán)利的應(yīng)有之義。

(二)公共選擇理論

傳統(tǒng)的政治理論認(rèn)為政府是社會(huì)公共利益的代表，政治家作為政府的代理人必然會(huì)為社會(huì)公共利益而行為。然而政府及其代理人以社會(huì)公共利益為惟一追求僅僅是理想的應(yīng)然狀態(tài)，現(xiàn)實(shí)的實(shí)然狀態(tài)并非如此。據(jù)此，公共選擇理論認(rèn)為政治家同樣是追求自我利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人。對于宏觀調(diào)控主體而言，雖然其終極價(jià)值選擇是社會(huì)公共利益，但政府官員的決策和執(zhí)行同樣符合“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，而調(diào)控主體問責(zé)制度有利于糾正和改進(jìn)政府官員為了個(gè)人利益而損害社會(huì)公共利益的行為。

(三)非正式制度理論

非正式制度理論表明，經(jīng)過長時(shí)間的自發(fā)演進(jìn)而形成的非正式制度具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性，其變遷因而具有“時(shí)滯性”。與正式制度容易變遷不同，意圖改變這種根深蒂固的非正式制度是一件十分困難的事情。在我國，官員“位置優(yōu)勢”作為一項(xiàng)重要的非正式制度很難在短時(shí)期內(nèi)改變。因此，雖然經(jīng)濟(jì)體制向市場方向改革，權(quán)力再分配經(jīng)濟(jì)讓位市場經(jīng)濟(jì)，意味著權(quán)力的轉(zhuǎn)移、官員權(quán)力的衰落，但“官員優(yōu)勢位置”、“官本位”作為非正式制度卻仍然在諸多市場經(jīng)濟(jì)的正式制度改革下發(fā)揮著絕不可忽視的負(fù)面作用。強(qiáng)調(diào)問責(zé)制度對于防止宏觀調(diào)控官員濫用權(quán)力實(shí)屬必要。

二、宏觀調(diào)控主體可問責(zé)制度的功能

一般而言，問責(zé)的功能有三種:懲罰功能、救濟(jì)功能和預(yù)防功能。宏觀調(diào)控主體的問責(zé)制度也具有以上三種功能，但同時(shí)具有重要的特殊性:一是更突出預(yù)防功能，即宏觀調(diào)控主體的問責(zé)制度主旨在于增加調(diào)控主體違背遵循調(diào)控目標(biāo)承諾的成本，以利于調(diào)控受體形成對宏觀調(diào)控政策的穩(wěn)定預(yù)期從而激勵(lì)其遵從調(diào)控政策，該功能與民法責(zé)任中填補(bǔ)損失止于雙方的矯正功能十分不同。二是宏觀調(diào)控主體責(zé)任制度還在于保障約束調(diào)控主體權(quán)力濫用與科學(xué)、合理行使調(diào)控權(quán)力之間的平衡。宏觀調(diào)控這項(xiàng)政府經(jīng)濟(jì)職能專業(yè)性強(qiáng)且極需智慧，需要充分調(diào)動(dòng)調(diào)控主體的積極性和全方位的能力。然而調(diào)控的有效性與客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律、其他社會(huì)發(fā)展規(guī)律等相契合，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)增加了調(diào)控政策的難度，因此宏觀調(diào)控政策達(dá)不到調(diào)控目標(biāo)有一定的客觀性，在這種情形之下，過于苛責(zé)的責(zé)任制度就可能束縛了調(diào)控主體主觀能動(dòng)性，使調(diào)控主體產(chǎn)生“不作為”的行為偏好，致使政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)不足。另一方面，又要防止政府及其代理人對宏觀調(diào)控權(quán)的濫用，責(zé)任制度作為調(diào)控主體濫用權(quán)力的行為成本而存在一定要足以杜絕濫用權(quán)力，否則當(dāng)濫用權(quán)力的收益大于濫用權(quán)力的成本時(shí)，宏觀調(diào)控主體濫用權(quán)力就會(huì)成為常態(tài)。因此，科學(xué)、合理的責(zé)任制度應(yīng)當(dāng)是既有利于激勵(lì)調(diào)控主體制定和執(zhí)行正確的調(diào)控政策，同時(shí)也足以減少甚至是杜絕宏觀調(diào)控權(quán)的濫用。

三、宏觀調(diào)控主體可問責(zé)的特殊性

(一)宏觀調(diào)控主體實(shí)體違法認(rèn)定的困難

調(diào)控行為的特性使得認(rèn)定宏觀調(diào)控主體實(shí)體違法存在困難。宏觀調(diào)控是在“相機(jī)抉擇”與“規(guī)則之治”之間尋求平衡?！叭绻麤Q策者事前宣布如何對各種情況作出反應(yīng)，并承諾完全遵循這種宣布，那么政策就是按規(guī)則進(jìn)行的。如果決策者在事件發(fā)生時(shí)任意判斷并選擇當(dāng)時(shí)看來合適的政策，政策就是按相機(jī)抉擇進(jìn)行的?！保?］由于宏觀調(diào)控不可避免地要進(jìn)行“相機(jī)抉擇”，再加上宏觀調(diào)控的高度專業(yè)性和臨時(shí)性，因此對調(diào)控主體在實(shí)體上進(jìn)行問責(zé)存在困難。

(二)對宏觀調(diào)控主體處以自由罰的困難

自由罰的基礎(chǔ)是主體行為的個(gè)體性，而宏觀調(diào)控是集體決策的結(jié)果。基于集體決策的“公共負(fù)擔(dān)原則”，對宏觀調(diào)控主體施以自由罰并不恰當(dāng)?！坝捎谡{(diào)制主體的角色具有多重性(如既是調(diào)制主體，又可能是行政主體或立法主體，等等)，它在保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，保障社會(huì)公共利益，或其他公共物品的提供方面，作用十分顯要，因而一般很難讓它歇業(yè)、關(guān)閉，也無法對其處以自由罰。”［4］

(三)對宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)處以經(jīng)濟(jì)罰的不恰當(dāng)

調(diào)控主體的財(cái)產(chǎn)屬于財(cái)政范疇，若因其違背經(jīng)濟(jì)職權(quán)損害社會(huì)公共利益而被處以經(jīng)濟(jì)罰，實(shí)際上是對用于公共目的的人民的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處罰，即最終的不利經(jīng)濟(jì)后果由納稅人承擔(dān)，調(diào)控主體本身并沒有受到損失。因此對調(diào)控機(jī)構(gòu)處以經(jīng)濟(jì)罰違背了問責(zé)制度的初衷，并不合適。

(四)宏觀調(diào)控責(zé)任的“非對稱性”

宏觀調(diào)控主體的責(zé)任與宏觀調(diào)控受體的責(zé)任具有“非對稱性”或者“非均衡性”。雖然對調(diào)控主體和受體都設(shè)定了責(zé)任，但基于宏觀調(diào)控行為的特殊性以及宏觀調(diào)控主體與受體地位的不對等性，對調(diào)控受體的問責(zé)無論是在歸責(zé)原則、歸責(zé)構(gòu)成要件還是歸責(zé)的具體方式上，都比對宏觀調(diào)控主體的問責(zé)制度規(guī)定得更為詳細(xì)和更具可操作性。

四、宏觀調(diào)控主體的責(zé)任體系

宏觀調(diào)控過程的實(shí)質(zhì)其實(shí)就是“調(diào)控主體引導(dǎo)調(diào)控受體遵循其調(diào)控政策從而達(dá)到宏觀調(diào)控目標(biāo)”，因此宏觀調(diào)控主體問責(zé)制度就是要保障“調(diào)控受體信任調(diào)控主體”這一核心行為模式的順利實(shí)現(xiàn)。為此，應(yīng)依據(jù)各種問責(zé)形式本身的特點(diǎn)，構(gòu)建以法律責(zé)任、政治責(zé)任、道德責(zé)任和績效責(zé)任為主的多元復(fù)合“責(zé)任集合體”。

(一)宏觀調(diào)控主體的法律責(zé)任

“法律責(zé)任是與法律義務(wù)相關(guān)的概念。一個(gè)人在法律上要對一定的行為負(fù)責(zé)，或者他為此承擔(dān)法律責(zé)任，意思就是，他作相反行為時(shí)，他應(yīng)受制裁?！保?］宏觀調(diào)控主體的法律責(zé)任是指調(diào)控主體因損害法律上的義務(wù)關(guān)系所產(chǎn)生的對于調(diào)控受體所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法定強(qiáng)制的不利后果。

1．宏觀調(diào)控主體法律責(zé)任的內(nèi)容 市場經(jīng)濟(jì)下，宏觀調(diào)控行為具有實(shí)體和程序雙重屬性，對宏觀調(diào)控行為的問責(zé)也包括實(shí)體和程序兩個(gè)方面。調(diào)控實(shí)體主要指宏觀政策的選擇，調(diào)控程序主要指調(diào)控政策的制定和實(shí)施的具體過程和步驟。一般而言，出現(xiàn)損害后果是法律責(zé)任設(shè)定所必須要考慮的因素，但是對于宏觀調(diào)控實(shí)體而言，若直接以宏觀調(diào)控決策造成損害后果，或以其對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢沒有影響為依據(jù)來設(shè)定決策主體的法律責(zé)任承擔(dān)是不合理的，相反對調(diào)控程序設(shè)定法律責(zé)任更為合理［6］。宏觀調(diào)控的高度專業(yè)性和臨時(shí)性特征使得對實(shí)體進(jìn)行評(píng)價(jià)成本過高，而且對實(shí)體苛責(zé)容易激勵(lì)調(diào)控主體產(chǎn)生不作為的行為偏好致使政府對經(jīng)濟(jì)干預(yù)不足，而歷次調(diào)控的基本程序卻相對穩(wěn)定。并且宏觀調(diào)控決策是一種集體決策，對集體決策后果的“公共負(fù)擔(dān)原則”使得對調(diào)控程序的問責(zé)比對調(diào)控實(shí)體的問責(zé)更有意義。因此，對宏觀調(diào)控主體的法律問責(zé)更多的是對調(diào)控程序進(jìn)行問責(zé)，但這并不意味著對調(diào)控實(shí)體就無法問責(zé)。

2．宏觀調(diào)控主體法律責(zé)任的歸責(zé)原則 宏觀調(diào)控主體的歸責(zé)是一個(gè)復(fù)雜的責(zé)任判斷過程，為了充分發(fā)揮法律責(zé)任的功能，實(shí)現(xiàn)法的價(jià)值，宏觀調(diào)控主體法律責(zé)任的歸結(jié)應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、有效、合理4個(gè)基本原則［7］。結(jié)合宏觀調(diào)控的特點(diǎn)，本文認(rèn)為宏觀調(diào)控法律責(zé)任的歸責(zé)原則應(yīng)采“過錯(cuò)推定”原則。從廣義上講，宏觀調(diào)控是一份調(diào)控主體與調(diào)控受體之間的合約。調(diào)控主體與受體的權(quán)、責(zé)、義、利與其所處的金融環(huán)境密切相關(guān)，由于宏觀金融運(yùn)行的易變性，使得確定一份明確的金融宏觀調(diào)控合約存在莫大困難，因此金融宏觀調(diào)控合約是高度不完備的合約，這份合約只能為主體和受體確定大致的法律框架，比如政府做出低通貨膨脹的承諾，就不能中途為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)而改為擴(kuò)張貨幣政策。在這份高度不完備的合約中，政府作為主體具有技術(shù)信息的絕對優(yōu)勢，而受體除了從政府做出的簡潔承諾獲取信息之外并沒有更加有效的信息渠道。并且，主體做出金融宏觀調(diào)控決策時(shí)的主觀狀態(tài)受體難以觀察，到底政府是應(yīng)變“市場失靈”還是為自身利益集團(tuán)行事都難以辨別;宏觀調(diào)控往往又是集體決策的行為，讓調(diào)控受體來證明調(diào)控主體的過錯(cuò)非常困難。因此讓具有信息絕對優(yōu)勢的一方承擔(dān)證明其沒有過錯(cuò)的責(zé)任更加合理與公平。

3．宏觀調(diào)控主體法律責(zé)任的構(gòu)成要件 首先，具備宏觀調(diào)控職能和責(zé)任能力的主體。從橫向看具體有全國人大及其常委會(huì)、國務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部、人民銀行、環(huán)境保護(hù)部、住建部、國家稅務(wù)總局、銀監(jiān)會(huì)等;從縱向看有中央政府和地方政府兩個(gè)層次。從主體的形式上看，有宏觀調(diào)控機(jī)關(guān)，即法人主體;也有具體履行宏觀調(diào)控職務(wù)，參與宏觀調(diào)控過程的公務(wù)員。

其次，宏觀調(diào)控主體行為違法。宏觀調(diào)控是政府的一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)職能，宏觀調(diào)控權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)具有權(quán)威性，若宏觀調(diào)控主體的責(zé)任不是由法律事先規(guī)定而完全由自由裁量決定，勢必造成宏觀調(diào)控主體無法形成合理確定的預(yù)期，同時(shí)也容易影響調(diào)控主體調(diào)控的權(quán)威性。調(diào)控主體行為違法包括違反實(shí)體法和程序法。大致而言，調(diào)控主體行為違法包括三類:一是調(diào)控主體不履行法定調(diào)控職責(zé)，消極的不作為狀態(tài)使社會(huì)公共利益得不到保障而減損;二是調(diào)控主體履行職責(zé)違反宏觀調(diào)控實(shí)體和程序法律規(guī)定;三是調(diào)控主體的職務(wù)行為超越法律規(guī)定。

再次，具有損害事實(shí)。此要件有以下特點(diǎn):(1)損害的發(fā)生必須是受體遵從調(diào)控政策而發(fā)生。因?yàn)楸局贫鹊脑O(shè)計(jì)是鼓勵(lì)受體遵從調(diào)控，鼓勵(lì)受體與主體合作，那么對政府欲承擔(dān)的損害賠償自然是受體順從調(diào)控而發(fā)生的損失。(2)損害是直接的財(cái)產(chǎn)損害。雖然本制度所保護(hù)的利益是公共利益，但過于擴(kuò)大的損害賠償范圍將激勵(lì)政府做出不作為的行為策略，這很有可能會(huì)使政府“坐失”調(diào)控復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢的良機(jī)而造成更大的社會(huì)福利損失。(3)損害應(yīng)當(dāng)是確定的，即已經(jīng)發(fā)生;客觀存在而不是純主觀感覺或臆想，能依據(jù)社會(huì)一般觀念和公平意識(shí)予以認(rèn)定［8］。

最后，因果關(guān)系采蓋然性推論。金融宏觀調(diào)控是一個(gè)專業(yè)信息密集的領(lǐng)域。專業(yè)信息是具有自己獨(dú)特的范疇、定義、方法，對其正確解碼必須具備達(dá)到臨界點(diǎn)的知識(shí)存量和相關(guān)參照系，共享程度較低的信息［9］。金融宏觀調(diào)控中存款準(zhǔn)備金率、再貼現(xiàn)率、公開市場操作等蘊(yùn)含大量金融學(xué)知識(shí)，對這些政策正確解碼需要達(dá)至臨界點(diǎn)的信息，因此讓僅具備常識(shí)的公眾對損害事實(shí)與違諾行為之間的因果關(guān)系進(jìn)行嚴(yán)格的證明已經(jīng)大大超過了公眾的能力，若依嚴(yán)格因果關(guān)系認(rèn)定責(zé)任那么本制度的設(shè)計(jì)將很可能難以運(yùn)作而流于形式。所以政府承擔(dān)違諾責(zé)任的制度中因果關(guān)系采蓋然性因果關(guān)系。

(二)宏觀調(diào)控主體的政治責(zé)任和道德責(zé)任

政治責(zé)任是指“政治官員制定符合民意的公共政策并推動(dòng)其實(shí)施的職責(zé)及沒有履行好職責(zé)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的譴責(zé)和制裁?！保?0］宏觀調(diào)控政治責(zé)任要求調(diào)控主體決策和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策時(shí)必須符合、保護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公共利益和人民的整體福利，如果調(diào)控主體的決策和執(zhí)行行為有損社會(huì)公共利益，雖然不受法律明文規(guī)定的否定性后果，卻要承擔(dān)來自選出機(jī)構(gòu)、選民、政黨、專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)、調(diào)控主體自身等多方的問責(zé)。

宏觀調(diào)控的道德責(zé)任要求調(diào)控主體制定和執(zhí)行調(diào)控決策必須符合社會(huì)公眾所要求的道德標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。B·蓋伊·伊得斯認(rèn)為:道德約束是強(qiáng)化行政職責(zé)的最后途徑，這是可達(dá)到的最經(jīng)濟(jì)的控制形式，最終的也是最有效的形式［11］。同時(shí)，道德責(zé)任有利于防范調(diào)控主體做出調(diào)控承諾之后出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

(三)宏觀調(diào)控主體的績效責(zé)任

宏觀調(diào)控作為國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種重要形式，“一方面要取決于市場的客觀需要，另一方面又要取決于國家職能的需要，同時(shí)還要考慮到國家的干預(yù)能力和干預(yù)成本。”［12］績效是對宏觀調(diào)控主體的工作和活動(dòng)所取得的成就或產(chǎn)生的積極效果與所耗費(fèi)的成本的一種評(píng)價(jià)?？冃ж?zé)任有利于督促宏觀調(diào)控主體降低調(diào)控“成本/收益”比率從而提高調(diào)控效率。傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控往往注重調(diào)控行為本身和調(diào)控“投入”，對調(diào)控效果與“投入”之間的關(guān)系不太重視，這種情況容易出現(xiàn)浪費(fèi)和官僚主義。對調(diào)控進(jìn)行績效管理，讓調(diào)控主體承擔(dān)績效責(zé)任，是國家進(jìn)行有效資源配置、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)平衡的重要方式。

(四)宏觀調(diào)控主體責(zé)任之間的關(guān)系

法律責(zé)任由于具有權(quán)威性和確定性而在問責(zé)體系中處于核心位置。它通過確?！罢{(diào)控主體違背宏觀調(diào)控承諾應(yīng)承受強(qiáng)制的不利后果”來最有力地維護(hù)調(diào)控受體與主體之間的信任關(guān)系，它維護(hù)的是調(diào)控主受體之間基于具體承諾的特定信任關(guān)系。法律責(zé)任要求“調(diào)控主體、行為與后果的關(guān)系”緊密、易于辨明。而對于宏觀調(diào)控主體的諸多實(shí)體行為而言，由于宏觀調(diào)控行為往往會(huì)與其他主體(其他宏觀調(diào)控部門包括地方政府、最高人民法院等其他非宏觀調(diào)控部門、市場主體)的行為發(fā)生相互作用，致使調(diào)控主體的調(diào)控行為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展后果之間的關(guān)系即使依照蓋然性也依然難辨，這就意味著法律問責(zé)方式在這類領(lǐng)域?qū)㈦y以適用。那么，對于那些法律無法問責(zé)但同樣可能會(huì)產(chǎn)生調(diào)控主體信用減損的宏觀調(diào)控行為，政治責(zé)任、道德責(zé)任和績效責(zé)任則是最好的問責(zé)形式。政治責(zé)任和道德責(zé)任維護(hù)的是基礎(chǔ)信任。政治責(zé)任和道德責(zé)任的一個(gè)基本責(zé)任形式就是降低社會(huì)公眾對調(diào)控主體在政治上的信任程度?；A(chǔ)信任的降低將直接惡化調(diào)控主受體之間的關(guān)系，從而導(dǎo)致基于“承諾—信任—守信”行為模式的宏觀調(diào)控將難以為繼。如果說法律責(zé)任、政治責(zé)任和道德責(zé)任是從重在防止宏觀調(diào)控出現(xiàn)不利后果方面維護(hù)信任關(guān)系，那么績效責(zé)任則是從重在激勵(lì)出現(xiàn)有效率的良性宏觀調(diào)控方面正向促進(jìn)主受體信任關(guān)系。

由此可見，在促進(jìn)調(diào)控主受體良性互動(dòng)上，四種責(zé)任形式從不同層次上規(guī)范著雙方的信任關(guān)系，在這個(gè)意義上，對宏觀調(diào)控主體的四種問責(zé)是聯(lián)系緊密的有機(jī)整體。當(dāng)然，四種責(zé)任形式之間區(qū)別也是明顯的。對宏觀調(diào)控主體的政治問責(zé)較之法律問責(zé)而言:政治責(zé)任具有模糊性，政治責(zé)任更加原則和抽象，法律責(zé)任由于明文規(guī)定而更加確定;政治責(zé)任不能僅以專門的機(jī)關(guān)認(rèn)定作為判定依據(jù)，而法律責(zé)任有專門的認(rèn)定機(jī)關(guān);政治責(zé)任具有很強(qiáng)的政治色彩，法律責(zé)任政治色彩遠(yuǎn)沒有那么濃厚;政治責(zé)任具有連帶性，而公法意義上的法律責(zé)任不具有。對宏觀調(diào)控主體的道德問責(zé)更多的是一種的“自律”，而法律問責(zé)卻是基于強(qiáng)制力的“他律”。正是由于道德問責(zé)的內(nèi)部約束力這一差異性特征和調(diào)控中“相機(jī)抉擇”的客觀存在性，使得道德問責(zé)能夠?qū)φ{(diào)控者的內(nèi)心“留白”產(chǎn)生彌補(bǔ)性的社會(huì)控制功能。如果說前三種責(zé)任重在防止壞的調(diào)控者出現(xiàn)，那么績效責(zé)任則在于促進(jìn)好的調(diào)控者的形成。

五、宏觀調(diào)控主體責(zé)任實(shí)施機(jī)制

目前，我國宏觀調(diào)控問責(zé)機(jī)制主要有:《憲法》中的質(zhì)詢與詢問機(jī)制，對行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件的審查、罷免和撤職機(jī)制，以及《憲法》和《立法法》中規(guī)定的全國人民代表大會(huì)和國務(wù)院的監(jiān)督機(jī)制等?？傮w而言，宏觀調(diào)控問責(zé)機(jī)制尚不健全。為了完善對宏觀調(diào)控主體的問責(zé)實(shí)施機(jī)制，首先，應(yīng)考慮突破既有的對抽象行政行為不可訴的制度安排，增加調(diào)控受體維護(hù)合法權(quán)益、約束調(diào)控受體權(quán)力的途徑，建立對宏觀調(diào)控行為的復(fù)議和訴訟機(jī)制。其次，鑒于對調(diào)控主體實(shí)施經(jīng)濟(jì)罰不恰當(dāng)，針對調(diào)控主體的懲罰就應(yīng)突破物質(zhì)賠償形式。既然調(diào)控主體失效、錯(cuò)誤調(diào)控行為的前提是調(diào)控權(quán)，那么責(zé)任的具體實(shí)施還應(yīng)落實(shí)到促使做出修正的調(diào)控行為以彌補(bǔ)已造成的社會(huì)整體利益損失上來，如調(diào)控主體主動(dòng)糾錯(cuò)之后的調(diào)控政策修改。并且，由于調(diào)控失敗影響的是調(diào)控主受體之間的信任關(guān)系，那么責(zé)任的實(shí)施機(jī)制還應(yīng)當(dāng)有對調(diào)控主體信用評(píng)級(jí)機(jī)制。對調(diào)控主體信用級(jí)別的升降一方面有利于激勵(lì)調(diào)控主體的合理、科學(xué)調(diào)控，另一方面也可以作為決策調(diào)控政策的重要參考指標(biāo)。再次，建立政黨問責(zé)機(jī)制，健全選民問責(zé)機(jī)制(包括質(zhì)詢、調(diào)差、不信任投票、彈劾、罷免等一系列手段)，完善自我問責(zé)機(jī)制。最后，構(gòu)建調(diào)控主體的績效評(píng)估方法，督促調(diào)控主體制定戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略目標(biāo)績效管理計(jì)劃，定期測定調(diào)控績效并向全國人大及常委和公眾提供績效報(bào)告。

［1］劉瑞﹒宏觀調(diào)控的定位、依據(jù)、主客體關(guān)系及法理基礎(chǔ)［J］．經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2006(5):17－23．

［2］W I詹寧斯．法與憲法［M］．龔祥瑞，譯．上海:三聯(lián)書店，1997:32．

［3］N格里高利·曼昆．宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］．第4版．梁小民，譯．北京:中國人民大學(xué)出版社，2004:351．

［4］張守文．經(jīng)濟(jì)法責(zé)任理論之拓?fù)洌跩］．中國法學(xué)，2003(4):13－24．

［5］凱爾森．法和國家的一般理論［M］．沈宗靈，譯．北京:中國大百科全書出版社，1995:73．

［6］張德峰．宏觀調(diào)控主體法律責(zé)任的性質(zhì)［J］．政法論壇，2009(3):181－186．

［7］沈宗靈．法理學(xué)［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2003:372．

［8］王利明．侵權(quán)行為法歸責(zé)原則研究［M］．北京:中國政法大學(xué)出版社，1999:363．

［9］伯·霍爾茨納．知識(shí)社會(huì)學(xué)［M］．傅正元，蔣琦，譯．武漢:湖北人民出版社，1984:32．

［10］張賢明．政治責(zé)任與法律責(zé)任的比較分析［J］．政治學(xué)研究，2000(1):13－21．

［11］B蓋伊·伊得斯．官僚政治［M］．聶露，李姿姿，譯．北京:中國人民大學(xué)出版社，2006:342．

［12］李昌麒．經(jīng)濟(jì)法學(xué)［M］．北京:法律出版社，2010:54．

The Construction of Accountability System for Micro-control Subjects

LI Xi-chen

(School of Humanities，Xihua University，Chengdu 610039，China)

More-than-30-year practices of micro-control in China and theories，such as healthy and bidirectional operation of modern rule of law，indicate that the accountability to micro-control subject is a very important path to perfect micro-control，and is also inevitable demand for responsible government and government of law．In light of the functions and particularities of micro-control subject accountability，the accountability system should be a comprehensive one，namely，a synthetic responsibility aggregation which consists of legal，political，moral and performance responsibilities，and includes implementation mechanism to ensure the realization of its core behavior pattern，i．e．，to reach the target of macro-control by winning macro-control objects’trust and their obedience to the instructions made by subjects．

micro-control subject;accountability;legal accountability

DF 41;F 123．16

A

1004－1710(2011)04－0084－05

2011－01－21

四川省教育廳青年基金項(xiàng)目(10SB077);西華大學(xué)重點(diǎn)科研基金人才引進(jìn)項(xiàng)目(ZW1020701)

李西臣(1980－)，女，湖北宜昌人，西華大學(xué)人文學(xué)院講師，博士，主要從事金融法的研究。

［責(zé)任編輯:靳香玲］