蔡延?xùn)|，穆 銳

(中共浙江省委黨校 公共管理教研部，杭州 311121)

政府危機(jī)管理到危機(jī)協(xié)同治理的分析及路徑選擇

蔡延?xùn)|，穆 銳

(中共浙江省委黨校 公共管理教研部，杭州 311121)

現(xiàn)有的政府危機(jī)管理體系呈現(xiàn)出管理主體單一、權(quán)威來(lái)源唯一和政府危機(jī)管理部門(mén)協(xié)作效率低下等問(wèn)題。協(xié)同治理理論倡導(dǎo)的多元化治理、部門(mén)協(xié)同治理等理念可以很好地改進(jìn)現(xiàn)有的公共危機(jī)管理模式和方法。本文從公共危機(jī)協(xié)同治理的內(nèi)涵和特點(diǎn)出發(fā)，分析了目前主要存在的公共危機(jī)管理問(wèn)題，闡述了公共危機(jī)協(xié)同治理的要點(diǎn)，從政府理念、預(yù)防機(jī)制、部門(mén)合作等方面提出了政府危機(jī)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槲C(jī)協(xié)同治理的路徑。

政府危機(jī)管理;協(xié)同治理;路徑選擇

一、研究背景

在我國(guó)，現(xiàn)代意義上的公共危機(jī)管理是一門(mén)新學(xué)科。20世紀(jì)90年代，國(guó)外的危機(jī)管理引入中國(guó)，只是當(dāng)時(shí)的研究多集中在企業(yè)危機(jī)管理方面，對(duì)與政府或者公共政策相關(guān)的危機(jī)管理研究卻較少。2003年“非典”危機(jī)后，公共危機(jī)管理迅速成為研究熱點(diǎn)，并引發(fā)了第一輪研究高潮。筆者通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)搜索以“危機(jī)管理”為關(guān)鍵詞的相關(guān)論文，2000年至2002年的相關(guān)論文有566篇，而2003年至2005年有2779篇，增長(zhǎng)了4.91倍。2008年“汶川”地震后，公共危機(jī)管理進(jìn)入第二輪研究高潮，并一直持續(xù)至今。

美國(guó)著名學(xué)者羅森塔爾認(rèn)為，危機(jī)是“在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須做出關(guān)鍵決策的事件”［1］。清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)薛瀾教授指出，公共危機(jī)“通常是在決策者的核心價(jià)值觀念受到嚴(yán)重威脅或挑戰(zhàn)，有關(guān)信息很不充分，事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅捷決策等不利情境的匯聚”［2］。一般來(lái)講，公共危機(jī)主要有以下4個(gè)特點(diǎn):

其一，公共性。很多情況下，公共危機(jī)是群體利益受到侵害或者公共安全受到威脅。

其二，突發(fā)性。公共危機(jī)的發(fā)生不能被預(yù)測(cè)。比如，2011年6月4日晚上發(fā)生的杭州新安江苯酚水污染事件，導(dǎo)致杭州55.22萬(wàn)人的飲水安全突然受到威脅。

其三，緊急性。危機(jī)發(fā)生后，政府或者相關(guān)組織必須在最短的時(shí)間內(nèi)拿出應(yīng)急方案，調(diào)動(dòng)一切社會(huì)資源參與危機(jī)應(yīng)對(duì)。溫州“7·23”重大鐵路交通事故，導(dǎo)致40人遇難，200多人受傷，損失慘重。事故發(fā)生后，政府在第一時(shí)間組織消防、醫(yī)療、交通等部門(mén)參與救援，效果顯著。突發(fā)危機(jī)事件一旦應(yīng)對(duì)不及時(shí)，就會(huì)造成更多的人員傷亡，后果會(huì)更加嚴(yán)重。

其四，高度不確定性。公共危機(jī)的決策屬于不確定性決策。決策者受客觀環(huán)境的制約性大，一項(xiàng)重大決策對(duì)環(huán)境變化的適應(yīng)性不同，其后果就大不一樣。決策者要在最短的時(shí)間內(nèi)做出最佳決策是十分困難的。

我國(guó)目前正處于公共危機(jī)高發(fā)階段。一個(gè)國(guó)家發(fā)展到人均GDP3000～6000美元時(shí)，往往也是人口、資源、環(huán)境、效率與公平等社會(huì)矛盾較為嚴(yán)重的瓶頸時(shí)期，比較容易造成社會(huì)失序、經(jīng)濟(jì)失調(diào)、心理失衡等問(wèn)題，形成一些不穩(wěn)定的因素。我國(guó)目前正在進(jìn)行兩個(gè)轉(zhuǎn)型，即社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，大量直接或者間接的矛盾被激化，各種事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等突發(fā)公共危機(jī)事件一直處于高發(fā)期。

從現(xiàn)有的危機(jī)治理情況來(lái)看，治理主體的單一性表現(xiàn)明顯。現(xiàn)有的危機(jī)管理體系視政府為危機(jī)應(yīng)對(duì)的唯一主體，如《國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》對(duì)危機(jī)的組織體系有明確的規(guī)定:突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院;各級(jí)地方政府是本行政區(qū)內(nèi)危機(jī)管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)本地區(qū)的各類突發(fā)公共危機(jī)事件進(jìn)行負(fù)責(zé)和處置。各級(jí)地方政府也有類似的以國(guó)家或政府為中心的管理規(guī)定。建國(guó)60多年來(lái)，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展和完善，國(guó)家權(quán)力因素與各種社會(huì)性因素都發(fā)生了劇變。單一的管理主體或者政府的全能式管理方式已經(jīng)很難做好危機(jī)管理工作。在當(dāng)前危機(jī)治理體系中，公共危機(jī)治理主體單一、民眾參與不足、民間組織發(fā)展不夠完善、社會(huì)力量缺失等問(wèn)題突出，造成了危機(jī)治理成本高、治理成效不理想。公共管理追求社會(huì)公共利益，但利益的界定不可能由單一的主體來(lái)實(shí)現(xiàn)，必須通過(guò)相關(guān)主體的博弈和平衡來(lái)實(shí)現(xiàn)。協(xié)同治理理論引入公共危機(jī)管理，對(duì)于改進(jìn)政府危機(jī)管理有著十分現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。

二、協(xié)同治理的主要內(nèi)涵

協(xié)同治理理論來(lái)自于協(xié)同學(xué)或者協(xié)同論［3］。協(xié)同學(xué)于20世紀(jì)70年代由聯(lián)邦德國(guó)物理學(xué)家哈肯創(chuàng)立，是一門(mén)研究協(xié)同系統(tǒng)在外在變量的驅(qū)動(dòng)下和子系統(tǒng)之間相互作用，并以自組織的方式在宏觀尺度上形成空間、時(shí)間，或功能結(jié)構(gòu)有序的條件、特點(diǎn)及其演化規(guī)律的新興綜合性學(xué)科?；趨f(xié)同學(xué)理論，協(xié)同治理理論是指在公共生活過(guò)程中，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人共同參與到公共管理的實(shí)踐中，發(fā)揮各自的獨(dú)特作用，組成和諧有序高效的公共治理網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)是治理理論的核心概念，多元的參與者 (如政府部門(mén)、準(zhǔn)公共部門(mén)、私人公司等)組成的網(wǎng)絡(luò)“不存在嚴(yán)格的等級(jí)結(jié)構(gòu)，權(quán)威分散在互動(dòng)的行為者之中并且具有流動(dòng)性”［4］375。其特征為:

(1)治理主體多元化。在協(xié)同治理中，政府不應(yīng)該是公共事務(wù)的唯一主體。各種非營(yíng)利性組織、營(yíng)利機(jī)構(gòu)和公民都可以是公共治理的主體之一。不同的主體在公共事務(wù)中的作用不同，而且各自的優(yōu)勢(shì)明顯。比如，發(fā)生一場(chǎng)重大交通事故，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)在于救治傷員;保險(xiǎn)公司可以迅速組織災(zāi)害評(píng)估，為受害保險(xiǎn)者提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助;心理學(xué)專業(yè)志愿者可以提供針對(duì)性的心理?yè)嵛?、治療，使受害者及時(shí)走出陰影。多元治理主體比政府作為單一主體而提供的服務(wù)質(zhì)量要好且效率高。

(2)合作方式協(xié)同化。不同治理主體的優(yōu)勢(shì)和功能不同，其在危機(jī)中的作用也有所不同。提升危機(jī)的治理能力，關(guān)鍵是對(duì)不同主體功能進(jìn)行整合。整合既包括行政系統(tǒng)內(nèi)部各部門(mén)之間基于業(yè)務(wù)流程所形成的政務(wù)協(xié)同，也包括政府在公共服務(wù)供給層面同非營(yíng)利組織、企業(yè)或者社區(qū)之間合作所形成的公私合作及伙伴關(guān)系。通過(guò)不同主體間的協(xié)作，使治理的整體功能得到強(qiáng)化。

社會(huì)信息和公共資源信息化為不同治理主體進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化合作提供了非常好的基礎(chǔ)和平臺(tái)。協(xié)同治理要求，不同治理主體不僅要發(fā)揮好各自的作用，而且還要積極合作。以協(xié)同理論為基礎(chǔ)的協(xié)同政府為例，“政府的不同層級(jí)和機(jī)構(gòu)共同提供更為整體化的服務(wù)”， “各機(jī)構(gòu)之間能夠更好地分享信息，協(xié)同作戰(zhàn)”［5］13。

(3)治理范圍有限性。協(xié)同治理理論主張，“凡是市場(chǎng)和社會(huì)第三方可以解決的問(wèn)題，政府均應(yīng)少干預(yù)或者不干預(yù)，政府的職責(zé)嚴(yán)格限定于其他主體難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域，如國(guó)防、教育、社會(huì)保障等”［6］。對(duì)于公共服務(wù)的供給，政府可以通過(guò)委托或者購(gòu)買(mǎi)等形式，借助社會(huì)組織、企業(yè)來(lái)提供，并通過(guò)縮小管理范圍，為更多的社會(huì)主體參與社會(huì)治理提供空間。

(4)治理模式開(kāi)放性。協(xié)同學(xué)研究的重點(diǎn)在于自組織。從靜態(tài)的角度解讀，自組織是指開(kāi)放系統(tǒng)在子系統(tǒng)的合作下出現(xiàn)的宏觀尺度上的新結(jié)構(gòu)。從動(dòng)態(tài)的角度解讀，自組織是指系統(tǒng)從無(wú)序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂幸欢ńY(jié)構(gòu)的有序狀態(tài)，或者說(shuō)是從舊的有序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌挠行驙顟B(tài)。在相變前后，并未從外部環(huán)境中得到怎樣組織起來(lái)、形成什么樣的結(jié)構(gòu)以及如何維持、發(fā)展這種結(jié)構(gòu)的信息，而由系統(tǒng)內(nèi)部自身組織起來(lái)，通過(guò)各種形式的信息反饋來(lái)控制和強(qiáng)化這種結(jié)構(gòu)的組織行為。協(xié)同治理理論倡導(dǎo)信息公開(kāi)和知識(shí)共享，信息公開(kāi)可以促進(jìn)其他治理主體與政府的合作，同時(shí)也為民眾政治參與提供比較好的基礎(chǔ)條件;知識(shí)共享“有助于開(kāi)發(fā)新的知識(shí)，為日常問(wèn)題開(kāi)列出解決方案”，“有助于政府更好地從事集成工作，使自身的戰(zhàn)略目標(biāo)與其伙伴的戰(zhàn)略目標(biāo)一致”［5］94等。

三、政府危機(jī)管理問(wèn)題分析

(1)政府是危機(jī)管理的唯一主體。各級(jí)政府是現(xiàn)有公共危機(jī)應(yīng)對(duì)方案的制定者、危機(jī)應(yīng)對(duì)的決策者、危機(jī)處置的執(zhí)行者和危機(jī)事后的總結(jié)者。政府擔(dān)當(dāng)了公共危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程的所有角色，但現(xiàn)實(shí)情況是，由于政府組織自身在信息處理、條塊分割、危機(jī)意識(shí)等方面的缺陷，以政府為中心的單一危機(jī)決策主體已經(jīng)成為危機(jī)管理的掣肘。單一主體所造成的管理失效有以下4個(gè)方面:

第一，結(jié)構(gòu)失效。公共危機(jī)發(fā)生種類繁多，比如自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故、交通事故等，單一主體無(wú)法建立起針對(duì)各種需要的危機(jī)應(yīng)對(duì)體系。

第二，能力失效。由于結(jié)構(gòu)失效，直接導(dǎo)致政府應(yīng)對(duì)危機(jī)能力低下，而能力低下又造成專業(yè)不足、反應(yīng)低下、應(yīng)對(duì)不周等一系列連鎖反應(yīng)。

第三，系統(tǒng)失效。應(yīng)對(duì)危機(jī)，必須做好事前預(yù)防、事中處理、事后總結(jié)及提升與完善。但是，單一的主體無(wú)法擔(dān)當(dāng)起全過(guò)程的工作，因而最終導(dǎo)致整個(gè)系統(tǒng)失去原有功能。

因此，提升現(xiàn)有的危機(jī)管理能力，必須盡快改變政府孤立無(wú)援的現(xiàn)狀，讓更多有參與能力的社會(huì)力量參與到危機(jī)的治理中來(lái)，提升危機(jī)的應(yīng)對(duì)能力，充分發(fā)揮不同組織的正面功能，實(shí)現(xiàn)各種組織之間的功能耦合。

(2)政府是危機(jī)中權(quán)威的唯一來(lái)源。政府是公共危機(jī)管理的唯一主體，但現(xiàn)實(shí)情況是，政府擔(dān)當(dāng)不起也擔(dān)當(dāng)不好這個(gè)角色。近幾年來(lái)，政府的信用不斷受到侵蝕，在此背景下，政府權(quán)威處于十分尷尬的境地:

第一，政府權(quán)威度不夠。很多公共危機(jī)的發(fā)生在一定程度上源于政府自身日常決策的缺陷。當(dāng)政府進(jìn)行權(quán)威發(fā)布的時(shí)候，大家會(huì)質(zhì)疑其真實(shí)性。另外，權(quán)威還來(lái)自對(duì)事件的科學(xué)、及時(shí)和真實(shí)的調(diào)查與分析。對(duì)此，政府不僅在能力方面而且還在業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)方面都還很難全面應(yīng)對(duì)，往往對(duì)公共危機(jī)事件的各種解釋很快被事實(shí)推翻，這正是導(dǎo)致政府權(quán)威受到質(zhì)疑的重要原因。

第二，權(quán)威渠道來(lái)源不足?；诜强茖W(xué)或在非專業(yè)基礎(chǔ)上得出的結(jié)論很容易被民眾推翻，這種現(xiàn)象會(huì)降低政府權(quán)威的地位。

當(dāng)連續(xù)的權(quán)威被挑戰(zhàn)且成功時(shí)，那么政府的信用就會(huì)喪失，民眾對(duì)政府的信任就會(huì)下降。然而政府長(zhǎng)期包辦社會(huì)現(xiàn)象的存在，民間力量發(fā)展的不足，致使民眾找不到除政府之外的其他可信賴的權(quán)威來(lái)源。媒體評(píng)論員笑蜀認(rèn)為［7］，中國(guó)的社會(huì)沖突總是兩極對(duì)立彼此絕不信任，沒(méi)有中立的第三方做緩沖帶。公共危機(jī)所面臨的現(xiàn)實(shí)情況就是民眾用放大鏡來(lái)審視政府的調(diào)查報(bào)告。因此，政府的權(quán)威處于民眾需要但是不全信，其他渠道又補(bǔ)充不了的境地。2010年12月25日上午9時(shí)許，浙江樂(lè)清前村主任錢(qián)云會(huì)被工程車碾壓致死。錢(qián)云會(huì)死前曾多次舉報(bào)當(dāng)?shù)匾恍┕こ踢`法征地，有報(bào)道稱其死亡事件存在多個(gè)疑點(diǎn)。民眾期待政府的權(quán)威調(diào)查，12月27日下午4時(shí)30分，樂(lè)清市就此事召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，稱該事件為“交通肇事案件”。由于政府信用不足、調(diào)查方式簡(jiǎn)單，村民和網(wǎng)友對(duì)調(diào)查結(jié)論持極大的懷疑。隨后，部分學(xué)者和媒體人組成“樂(lè)清觀察團(tuán)”［7］，啟動(dòng)第三方調(diào)查。當(dāng)?shù)谌秸{(diào)查結(jié)果與政府的調(diào)查報(bào)告相似時(shí)，民眾又以猜忌的心態(tài)來(lái)對(duì)待。因此，政府權(quán)威不夠以及權(quán)威來(lái)源渠道單一是目前公共危機(jī)應(yīng)對(duì)不足的關(guān)鍵。

(3)政府內(nèi)部協(xié)作效率低下成為危機(jī)管理能力提升的障礙。官僚體系的構(gòu)建是以管理專業(yè)化為基礎(chǔ)的，為了順應(yīng)工業(yè)化變革所帶來(lái)的巨大挑戰(zhàn)，各國(guó)都紛紛建立起龐大的官僚機(jī)器，以便處理日益復(fù)雜的公共事務(wù)?？茖又茖I(yè)化管理，有效地提升了政府的運(yùn)行效率，增強(qiáng)了部門(mén)的專業(yè)化和工作人員的職業(yè)技能水平。但事物總是兩方面的，科層制帶來(lái)高效率和專業(yè)化的同時(shí)，條塊分割和工作人員的綜合應(yīng)對(duì)能力不足則成了十分明顯的缺點(diǎn)，由此帶來(lái)的政府總體效率低下、部門(mén)主義盛行等問(wèn)題遭到了民眾的抱怨。由于實(shí)行部門(mén)分工負(fù)責(zé)制，不少部門(mén)之間存在權(quán)力與資源的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，爭(zhēng)功諉過(guò)的現(xiàn)象在所難免。對(duì)于那些跨部門(mén)、跨專業(yè)和跨領(lǐng)域的公共事務(wù)，治理起來(lái)異常困難，需要多部門(mén)的配合。在此情況下，政府部門(mén)很多時(shí)候只能實(shí)行粗放式治理，表面上大家都在治理，實(shí)際上大家都沒(méi)有真正用心治理。而公共危機(jī)的緊急性，又迫切需要政府的高效率行動(dòng)和統(tǒng)一的協(xié)調(diào)措施來(lái)治理。

四、危機(jī)協(xié)同治理的路徑建構(gòu)

(1)政府理念更新——從管理到治理。迄今人們所提到的幾乎都是公共危機(jī)的“管理”，這是一種以政府為單一主體、自上而下、管制與命令為主導(dǎo)的方式，傳統(tǒng)的“管理”思想貫穿始終。盡管“管理”與“協(xié)同治理”有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，但二者卻反映了應(yīng)對(duì)危機(jī)的不同理念。從管理到治理的轉(zhuǎn)變，政府可以在一個(gè)平等的地位上與其他主體就公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)展開(kāi)合作。各種社會(huì)組織和企業(yè)等將通過(guò)與政府的協(xié)商對(duì)話、平等合作來(lái)建立伙伴關(guān)系，共同治理突發(fā)公共危機(jī)。權(quán)力運(yùn)行的方向由自上而下變成一個(gè)上下互動(dòng)、橫向合作的過(guò)程，這種理念的轉(zhuǎn)變帶來(lái)了危機(jī)應(yīng)對(duì)方式的整體變革。就公共危機(jī)治理而言，政府應(yīng)該努力從權(quán)威政府向人本政府轉(zhuǎn)變。政府的首要目標(biāo)不是樹(shù)立自己的權(quán)威，而是應(yīng)該體現(xiàn)其“公仆”角色，做好服務(wù)工作，尤其是公共服務(wù)的均等化供給。在公共危機(jī)處理過(guò)程中，尤其要做到以人為本，政府的全部工作要以保護(hù)人民的生命安全、保障公民權(quán)利為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

(2)治理主體多元。堅(jiān)持政府主導(dǎo)地位的同時(shí)，加快培育和發(fā)展第三部門(mén)。從公共危機(jī)管理轉(zhuǎn)變?yōu)楣参C(jī)協(xié)同治理，治理主體的多元化是關(guān)鍵要素。當(dāng)前，政府掌握著絕大多數(shù)的社會(huì)資源和政治資源，這樣的行政生態(tài)要求在公共危機(jī)應(yīng)對(duì)上，仍然要堅(jiān)持政府的主導(dǎo)作用和主導(dǎo)地位。但是，社會(huì)的內(nèi)生發(fā)展，要求民間組織在危機(jī)治理中發(fā)揮更大的作用。政府應(yīng)因勢(shì)利導(dǎo)，轉(zhuǎn)變政府職能，為第三部門(mén)的快速發(fā)展提供有力的支持。我國(guó)第三部門(mén)的發(fā)展尚處于起步階段，能夠有效承擔(dān)的職責(zé)有限，這是現(xiàn)實(shí)的國(guó)情。今后很長(zhǎng)一段時(shí)間，對(duì)危機(jī)的治理，政府可能不會(huì)是唯一的主體，但仍然是主導(dǎo)和核心。在堅(jiān)持政府公共危機(jī)治理主體地位的同時(shí)，社會(huì)力量要得到培育和發(fā)展?！白鳛楣裆鐣?huì)主體的非政府公共組織既是凝結(jié)社會(huì)資本的網(wǎng)絡(luò)，又是政府與公民社會(huì)合作治理的主要載體，還是公共危機(jī)治理多元主體之一。”［8］政府只有“適應(yīng)多元的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，為公眾提供高質(zhì)量、差異化的社會(huì)公共服務(wù)”，才“可以最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”［9］。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江省目前有各類行業(yè)協(xié)會(huì)3000多家，眾多的行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)自我服務(wù)、自我管理，不僅推動(dòng)了所在行業(yè)的快速規(guī)范發(fā)展，同時(shí)也為社會(huì)管理做出了貢獻(xiàn)。協(xié)同治理理論倡導(dǎo)的多元治理理論既可以增強(qiáng)政府在公共危機(jī)中的應(yīng)對(duì)能力，也可以提升社會(huì)的自我管理和自我服務(wù)能力。

(3)政府部門(mén)協(xié)同。加強(qiáng)整體協(xié)作，提升政府自身效率。胡錦濤總書(shū)記在黨的十七大報(bào)告中提出，“加大機(jī)構(gòu)的整合力度”“健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制關(guān)系到政府橫向部門(mén)的合作效果，我國(guó)政府部門(mén)繁多且職能重復(fù)，政府在具體問(wèn)題處理上要么無(wú)部門(mén)管理，要么“九龍治水”。就我國(guó)目前的公共危機(jī)管理體制而言，政府間的協(xié)調(diào)主要是靠高級(jí)別的行政命令來(lái)實(shí)現(xiàn)的，自主協(xié)同的機(jī)制尚未形成?！罢壳八媾R的問(wèn)題是組織之間因相互扯皮而造成的雙輸?！保?0］91由于缺乏部門(mén)間的有效協(xié)同，政府對(duì)公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)能力始終得不到提升。因此，提升政府的整體協(xié)作能力，加強(qiáng)部門(mén)間的合作是提高政府危機(jī)管理能力的重要途徑。浙江金華市針對(duì)當(dāng)前社會(huì)管理中的突出問(wèn)題，通過(guò)部門(mén)協(xié)作的方式，初步架構(gòu)了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、公安主抓、軍地協(xié)作、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與”的社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)救援體系，有效地提升了社會(huì)應(yīng)急管理能力。如2010年1月20日20時(shí)，某大型足浴休閑場(chǎng)所因電線爆燃發(fā)生火災(zāi)，近百名從業(yè)人員及80余名顧客被大火圍困在3層樓上。指揮中心接警后，迅速下達(dá)了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)各項(xiàng)指令，消防部門(mén)、轄區(qū)派出所、交警和120急救中心迅速出動(dòng)，開(kāi)展救火、人員疏散、交通管制和傷員救治工作;市自來(lái)水公司增強(qiáng)了該段區(qū)域水壓，加大了消防水龍的滅火強(qiáng)度;市燃?xì)夤靖魯嗔嘶馂?zāi)場(chǎng)所與附近小區(qū)的管道燃?xì)?市電力局對(duì)火災(zāi)場(chǎng)所附近民用電力設(shè)備采取應(yīng)急保護(hù)措施，確保周邊居民用電的安全。經(jīng)過(guò)1小時(shí)20分鐘的全力救援，現(xiàn)場(chǎng)大火基本被撲滅。在整個(gè)3層足浴場(chǎng)所完全被燒毀的情況下，所有人員均被成功疏散和得到及時(shí)救治。

提升政府部門(mén)整體協(xié)作能力，具體可以通過(guò)兩個(gè)途徑來(lái)加強(qiáng):

第一，加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)體系建設(shè)。處在治理網(wǎng)絡(luò)不同節(jié)點(diǎn)的政府部門(mén)在關(guān)鍵時(shí)刻要迅速協(xié)同作戰(zhàn)，每個(gè)部門(mén)都是管理體系中的點(diǎn)，在協(xié)作體系下，部門(mén)服從整體、服務(wù)大局。對(duì)于整體意識(shí)不強(qiáng)的部門(mén)，事后要進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

第二，加強(qiáng)信息化建設(shè)。協(xié)同治理理論基于信息技術(shù)論，將信息技術(shù)納入治理手段范疇，對(duì)不同信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行整合，簡(jiǎn)化基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)程序，通過(guò)不同部門(mén)間和部門(mén)內(nèi)建立整合與一體的信息交流系統(tǒng)和匯報(bào)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各方信息共享，形成跨部門(mén)之間以交換共享為特征的信息運(yùn)行環(huán)境。由此，部門(mén)間的行政溝通更順暢，內(nèi)容更真實(shí)，信息共享能力更強(qiáng)，政府統(tǒng)一協(xié)作水平也必將提高。

(4)強(qiáng)化危機(jī)預(yù)防，從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)化解。20世紀(jì)60年代，美國(guó)社會(huì)學(xué)家戴維斯就指出，當(dāng)人們的期望和要求在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中得不到滿足，或者社會(huì)提供的滿足程度低于期望的要求，人們?cè)谄谕艽斓男膽B(tài)下形成對(duì)社會(huì)的不滿，構(gòu)成了引發(fā)社會(huì)政治不穩(wěn)定的心理基礎(chǔ)［10］91。因此，政治穩(wěn)定的程度可以用公眾期望與社會(huì)滿足之間的差距來(lái)衡量。公共危機(jī)發(fā)生有其自身的衍生機(jī)制，從萌芽到最后矛盾激化都會(huì)有一系列的外在表現(xiàn)。政府通過(guò)良好的預(yù)警機(jī)制可以有效地甄別公共危機(jī)，提前化解危機(jī)。奧斯本和蓋布勒對(duì)政府愿意花大量精力和金錢(qián)進(jìn)行“治療”、而不愿花少量精力和金錢(qián)“預(yù)防”進(jìn)行了批判［12］。過(guò)去，政府把絕大多數(shù)精力放在危機(jī)的處置中，對(duì)于事件的預(yù)防和事后的總結(jié)重視不夠，而只重治療不重預(yù)防的結(jié)果就是危機(jī)不斷涌現(xiàn)。我國(guó)公共危機(jī)主要集中在以下幾方面:

第一，自然災(zāi)害，比如地震。對(duì)于這類危機(jī)，關(guān)鍵是要做好平時(shí)的預(yù)防應(yīng)急演練，公民自救知識(shí)的宣傳與普及。日本是地震頻發(fā)的國(guó)家，但日本7.2級(jí)左右的地震基本上沒(méi)有人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，而我國(guó)5.3級(jí)左右的地震就會(huì)導(dǎo)致很多房屋倒塌并且死傷幾百人，區(qū)別就在于日本防震體系完善以及公民防震自救能力較強(qiáng)。

第二，公共性事件，比如水污染造成群眾用水困難。公共性事件涉及面較廣，影響面較寬，防止這類危機(jī)發(fā)生重在相關(guān)預(yù)防制度的完善。

第三，人民內(nèi)部矛盾衍化出來(lái)的危機(jī)，如因征地、拆遷等引發(fā)的群體性事件。隨著城市建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的加快推進(jìn)，房產(chǎn)開(kāi)發(fā)、公用設(shè)施建設(shè)和大型建設(shè)項(xiàng)目增多，使這類群體性事件成為公共危機(jī)的主要部分。以政府拆遷為例，首先要以人為本，尊重拆遷戶的客觀要求，將前期的溝通做好，不能違法強(qiáng)制拆遷。否則，政府將耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力來(lái)應(yīng)對(duì)因強(qiáng)拆而引發(fā)的上訪或群體性事件。

政府加強(qiáng)對(duì)公共危機(jī)的預(yù)防還要做好政府信息公開(kāi)，打造透明政府。加強(qiáng)政府與民眾的溝通，積極回應(yīng)民眾的質(zhì)疑是低成本高收益的工作。政府應(yīng)充分保障公眾在公共事務(wù)治理上的知情權(quán)，消除因政務(wù)不公開(kāi)、不透明而產(chǎn)生的誤解，以及由此產(chǎn)生的公眾對(duì)政府的不信任心理。此外，積極創(chuàng)設(shè)公眾參與的有效載體和渠道，鼓勵(lì)公眾通過(guò)合法途徑參與到政府公共事務(wù)中來(lái)。

從公共危機(jī)管理向公共危機(jī)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，根本上是政府理念的轉(zhuǎn)變，是從國(guó)家本位向社會(huì)本位的轉(zhuǎn)變，是全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變。公共危機(jī)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)將為我國(guó)的社會(huì)管理創(chuàng)新與和諧社會(huì)建設(shè)起到很好的借鑒和促進(jìn)作用。

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［7］李大今.圍觀“樂(lè)清觀察團(tuán)”［N/OL］.(2011-06-12)［2011-1-12］.http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=197119.

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［11］田為民.政治穩(wěn)定的社會(huì)心理?xiàng)l件研究［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，1999(2):158-161.

［12］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府:企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)［M］.政協(xié)上海市編譯組，東方編譯所，譯.上海:上海譯文出版社，1996.

The Path Analysis of Govermental Crisis Management to the Synergy of Crisis Governance

CAI Yan-dong，MU Rui

(The Department of Public Management，Party School of the Zhejiang Committee of the CCP，Hangzhou 311121，China)

The current government crisis management system presents problems such as the singleness of administration body，the uniqueness of authoritative source，the ineffective coordination of the government crisis department.The synergy governance allocate the plural stakeholders to join in the system and the department collaboration which helps to improve the current government crisis management.This article starts from the meanings and characteristics of the synergy governance of public crisis，analyzing the basic problem in present public government and then elaborating the main steps.It points out that the main path of building the synergy governance of public crisis in China is to change the concept from government to governance，to establish the prevent system and to build the department collaboration system.

govermental crisis government;synergy governance;path choice

D630.8

A

1673-9779(2011)04-0436-06

2011-07-12

蔡延?xùn)|，(1985—)，男，江西樂(lè)平人，研究方向?yàn)榈胤秸芾怼?/p>

E-mail:caiyandong167@126.com

［責(zé)任編輯 楊玉東］