王澤林

加拿大對西北通道控制立法之分析

王澤林*

美國政府一直認為西北通道是國際海峽,即用于國際航行的海峽,但是加拿大認為西北通道是其本國的歷史性內(nèi)水,并且通過制定一系列的法規(guī)加強對該通道的控制。本文通過對加拿大北極水域航行的相關(guān)重要立法進行介紹,分析了加拿大的立法對于控制西北通道的意義所在。

加拿大 西北通道 北極水域

一、“曼哈頓”號與《北極水域污染防治法》的制定

美國“曼哈頓”號油輪是第一艘完整通行西北通道的商船。1969年8月,“曼哈頓”號從美國東海岸出發(fā),并沒有運載任何貨物(不過在船舶的油罐中裝滿水來模擬載貨),并在抵達阿拉斯加后象征性地帶走一桶原油,然后于9月英雄般地返回到紐約港。這次試驗性的航行是在加拿大“麥克唐納”號破冰船和“勞倫”號破冰船、以及美國“北風(fēng)”號破冰船的幫助下得以完成。①Arctic Council,Arctic Marine Shipping Assessment,2009.但此次航行美國并未向加拿大征得事先同意。②David Vanderzwaag,Shipping and Marine Environmental Protection in Canada:Rocking the Boat and Riding a Restless Sea,in Donald R.Rothwell and Sam Bateman,ed.,Navigational Rights and Freedoms and the New Law of the Sea,The Hague:Kluwer Law International,2000,p.209.

“曼哈頓”號的該次航行在加拿大民眾間激起強烈的反應(yīng),加拿大民眾要求政府確認加拿大在北極的主權(quán),加拿大政府也意識到“曼哈頓”號事件的深遠影響,擔憂美國將開啟西北通道商業(yè)航行的先例,其它國家群起而效仿,從而嚴重削弱加拿大的北極主權(quán)要求。①D.M.Mccrae,The Negotiation of Article 123,in Franklyn Griffiths,ed.,Politics of the Northwest Passage,pp.99～100.轉(zhuǎn)引自郭培清等著:《北極航道的國際問題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第69頁?！奥D”號同時也引起加拿大認真考慮如何保護在北極的傳統(tǒng)主張以及如何去贏得國際社會對其一些非傳統(tǒng)觀點的支持。②Raymond W.Konan,The Manhattan’s Arctic Conquest and Canada’s Response in Legal Diplomacy,Cornell International Law Journal,Vol.3,1970,p.190.

1969年10月,加拿大政府以防治北極污染為由,內(nèi)部提出三種擬解決方案(宣布主權(quán)、劃定直線基線和擴大管轄權(quán)),③加拿大起初主張的這三種解決方案最終都一一得以落實。1969年10月24日,加拿大時任總理特魯多在議院的演講中提到,加拿大需要一部法律來保護加拿大北極的生態(tài)平衡,主要內(nèi)容是制定反污染的規(guī)則。他認為,污染現(xiàn)在已經(jīng)成為一個關(guān)鍵問題,制定反污染規(guī)則并不是來宣稱加拿大的主權(quán),而是加拿大對“在北極群島的陸地、海域、冰區(qū)所特有的生態(tài)平衡提供保護,以盡到加拿大對全人類的責任……加拿大將提議一個北極水域利用的政策來保護環(huán)境?！奔幽么笱垏H社會與加拿大一起來建立這個新的概念,即“一項國際法制度來確保人類有權(quán)利去生活在一個有益健康的自然環(huán)境中”。④Robert S.Reid,The Canadian Claim to Sovereignty over the Waters of the Arctic,The Canadian Yearbook of International Law,Vol.12,1974,pp.120～121.

1969年11月11日,特魯多在紐約訪問了聯(lián)合國秘書長吳丹,雙方討論了北極污染控制的問題,認為目前存在協(xié)調(diào)和急迫的努力去發(fā)展北極水域的國際控制。⑤“Trudeau plays down Arctic control issue”,The Globe and Mail,November 12,1969, p.1.加拿大希望通過意在實現(xiàn)北極水域控制的國際反污染措施新建議來獲得國際支持。1970年2月,利比里亞的“箭”號油輪在切達巴克托海灣擱淺,溢出的石油污染了海灣和新斯科舍省沿岸。這起事件引發(fā)兩個后果,一是加拿大對1970年4月通過帕里海峽的美國“曼哈頓”號油輪強加了一系列的安全規(guī)章,并令其執(zhí)行;⑥Robert S.Reid,The Canadian Claim to Sovereignty over the Waters of the Arctic,The Canadian Yearbook of International Law,Vol.12,1974,p.124.二是加快了北極水域反污染立法的進程。1970年4月8日,加拿大政府向議院提交《北極水域污染防治法》的提案,隨后眾議院全體一致通過該議案。⑦全體一致通過的票數(shù)比例是198:0票,“這讓整個世界知道:在這個問題上,加拿大人是團結(jié)與全體一致的。”參見The Globe and Mail,April 22,1970,p.1.Quoted from Robert S.Reid,The Canadian Claim to Sovereignty over the Waters of the Arctic,The Canadian Yearbook of International Law,Vol.12,1974,p.124.

1970年4月15日,特魯多在加拿大通訊社年會上講到,“毫無疑問,我們的污染立法超出了國際法的范圍,我們突破這個防線,努力去發(fā)展這個原則,即保護每一個生活在這個星球上的人。”雖然加拿大的立法目的似乎更遠大,但是具體而言,這部法律的確立也源自于毗連區(qū)的概念。①Barnaby J.Feder,A Legal Regime for the Arctic,Ecology Law Quarterly,Vol.6,1978, p.806.在同一天,美國政府發(fā)布一篇新聞稿,根據(jù)海洋法的傳統(tǒng)原則,質(zhì)疑加拿大該項立法的國際效力。美國政府認為“如果不經(jīng)美國之反對,加拿大的行為將為世界其它地區(qū)違反海洋自由原則開創(chuàng)一個先例……商船航行將會嚴重受限,海軍活動將會遭受嚴重損害?！雹贒ept.of State Press Release No.121(April 15,1970),reprinted in International Legal Materials,Vol.9,1970,p.605.Robert S.Reid,The Canadian Claim to Sovereignty over the Waters of the Arctic,The Canadian Yearbook of International Law,Vol.12,1974,p. 127.

1970年4月16日,加拿大政府以照會的形式回復(fù)美國政府,重申對國際制度之傾向,聲稱“加拿大政府熱切希望,在加拿大所提立法的框架之內(nèi),達成一個國際社會所接受的北極航行規(guī)則?！奔幽么笳J為,《北極水域污染防治法》是基于“沿岸國高于一切的自衛(wèi)權(quán)來保護其環(huán)境不受到嚴重的威脅”,加拿大單方的這個立法行為對發(fā)展國際法也是一項積極的貢獻,因為國際習(xí)慣法已經(jīng)確立的原則包含以國家實踐去發(fā)展國際法。面對美國要求加拿大將該爭議提交國際法院的建議,加拿大表示拒絕。③Robert S.Reid,The Canadian Claim to Sovereignty over the Waters of the Arctic,The Canadian Yearbook of International Law,Vol.12,1974,p.128.

《北極水域污染防治法》規(guī)定該法適用的水域是“北極水域”,即“位于加拿大領(lǐng)土外緣向外延伸100海里(現(xiàn)已修改為200海里),④修正后的1985年《北極水域污染防治法》將北極水域解釋為“包括加拿大的內(nèi)水、領(lǐng)水和專屬經(jīng)濟區(qū),北緯60°以北,西經(jīng)141°以西、專屬經(jīng)濟區(qū)外部界限之內(nèi)的水域…加拿大與格陵蘭之間的水域則用國際邊界線取代專屬經(jīng)濟區(qū)的外部界限?！币蚨?加拿大將北極水域的范圍擴大到與其專屬經(jīng)濟區(qū)同樣的范圍,即200海里。Arctic Waters Pollution Prevention Act 1985,Article 2.北緯60°以北,西經(jīng)141°以內(nèi)的毗連加拿大陸地和島嶼之內(nèi)的水域?！奔幽么笈c格陵蘭島之間的海域除外,適用于等距離線加拿大一側(cè)的海域。⑤Arctic Waters Pollution Prevention Act 1970,Article 3(1).顯然,當時美國提出抗議的一個重要原因即是加拿大將本國的立法管轄范圍延伸到當時的公海之中。

此外“北極水域”包括上述范圍內(nèi)的所有水域,不管是處于流動狀態(tài)還是處于結(jié)冰狀態(tài)。⑥Arctic Waters Pollution Prevention Act 1970,Article 3(2).該法禁止在北極水域放置廢棄物,包括在陸地或者島嶼上放置廢棄物,其可能會致使該廢棄物進入北極水域的情況,并對違反者規(guī)定了懲罰措施。⑦Arctic Waters Pollution Prevention Act 1970,Article 4.

該法規(guī)定加拿大總督可以劃定船舶“航行安全控制區(qū)”,禁止任何不符合標準的船舶在“航行安全控制區(qū)”內(nèi)航行,①例如要求船舶配備達到規(guī)定的標準,如船體和油箱的結(jié)構(gòu),包括其所使用材料的強度,雙殼船舶……配備有資質(zhì)之引航員或冰上導(dǎo)航員之協(xié)助等等條件。Arctic Waters Pollution Prevention Act 1970,Article 12.以及賦予污染防治官員很大的權(quán)力,例如登臨位于“航行安全控制區(qū)”的任何船舶進行檢查,以確定該船舶是否符合標準。②Arctic Waters Pollution Prevention Act 1970,Article 15.

“任何個人或船舶不得于北極水域放置或允許放置任何類型的廢棄物;或者在加拿大陸地或島嶼之上的任何地方放置或允許放置廢棄物,前提是這種放置會導(dǎo)致廢棄物或任何其它廢棄物可能進入北極水域?！雹跘rctic Waters Pollution Prevention Act 1970,Article 4(1).如果船舶之船主違反這一規(guī)定,或者船舶遇險可能會引起廢棄物之排放,則必須即刻向污染防治官員報告廢棄物的放置情況或船舶遇險情況。④Arctic Waters Pollution Prevention Act 1970,Article 5(2).

圖1 加拿大的“航行安全控制區(qū)”⑤Canada Shipping Safety Control Zones Order.

二、加拿大北極水域航行的強制報告制度

自《北極水域污染防治法》通過之后,加拿大陸續(xù)制定一系列的法規(guī)來加強對西北通道的控制。截止目前,相關(guān)的法規(guī)主要有:《北極水域污染防治法》,以及依據(jù)該法制定的《北極水域污染防治規(guī)章》和《北極航運污染防治規(guī)章》;《加拿大航運法》;《海事責任法》;《海運安全法》和《可航水域保護法》。①下載于http://www.tc.gc.ca/eng/marinesafety/debs-arctic-acts-regulations-menu -2272.htm,2011年9月1日。

《北極水域污染防治法》和《北極水域污染防治規(guī)章》規(guī)定措施防止船源污染,特別是規(guī)定針對北極水域排放廢棄物的措施?！侗睒O航運污染防治規(guī)章》規(guī)定在北極航行的船舶構(gòu)造及操作方面的事項,該規(guī)章包括一個“區(qū)域與時間制度”,將北極分成16個“航行安全控制區(qū)”,每個區(qū)域都針對不同冰級的船舶規(guī)定了固定的開放與關(guān)閉時間;②具體的各區(qū)針對不同的船舶開放與關(guān)閉的時間,可參見加拿大的Zone/Date System Map and Dates of Entry Table,下載于http://www.tc.gc.ca/eng/marinesafety/debs-arctic -acts-regulations-zds-chart-2014.htm,2011年9月1日?！都幽么蠛竭\法》是關(guān)于加拿大航運的基本立法,它適用于加拿大的所有水域,包括北極,用來規(guī)范海洋運輸和休閑游艇的安全以及海洋環(huán)境的保護;《海事責任法》用來規(guī)范船舶之船主和(或)操作員對其船舶和操作之后果所承擔的責任;《海運安全法》規(guī)定海洋運輸?shù)陌踩马?適用于在加拿大的船舶和海洋設(shè)施,以及加拿大之外的加拿大船舶;《可航水域保護法》用來規(guī)范阻礙航行或加重航行危險之事項,包括渡輪纜線和吊橋之內(nèi)容。

1977年加拿大建立“北加拿大交通規(guī)章系統(tǒng)”,規(guī)定所有的船舶進入加拿大北極水域前要向加拿大海岸警隊報告,但是,它并不是一種強制性的報告制度,而是自愿制度,由船舶決定是否報告。

目前依據(jù)2001年《加拿大航運法》,加拿大通過《北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)規(guī)章》(SOR/2010-127)并于2010年7月1日生效。該《規(guī)章》對進入加拿大北極水域航行的船舶(包括本國和外國船舶)規(guī)定強制性的報告制度,具體的內(nèi)容如下:

1.進入“北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)”才須報告,該區(qū)域可參看下面示意圖,具體規(guī)定參看該《規(guī)章》第2條。

圖2 “北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)”示意圖①NORDREG Zone,下載于http://www.tc.gc.ca/eng/marinesafety/debs-arctic-shipping-operations-nordreg-357.htm,2011年3月1日。

2.接收船舶報告的部門:加拿大北方船舶報告系統(tǒng)和加拿大海岸警衛(wèi)隊指定接收報告的一個海事通信和航行服務(wù)中心。②Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations,Article 10.

3.具有報告義務(wù)的船舶類型:③Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations,Article 3.

(1)總噸位300或300以上的船舶;

(2)從事拖或推另一個船舶的船舶,它們的總噸位之和在500或500以上;和

(3)裝載污染或危險貨物的船舶,或者從事拖或推另一個船舶(該船舶裝載污染或危險貨物)的船舶。

該《規(guī)章》還規(guī)定報告的船舶處于不同位置時應(yīng)該報告的相應(yīng)內(nèi)容,另外還列表詳細規(guī)定具體的報告內(nèi)容如船舶名稱與國籍、船速、船舶所處經(jīng)緯度、所載貨物等等。簡言之,該報告制度主要確立了四種不同類型的報告內(nèi)容:一是航行計劃,這要求在進入“北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)”之前報告;二是位置報告,要求在進入“北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)”之后報告;三是最終報告,要求船舶在停泊或離開的時候報告;四是偏離報告,要求船舶在偏離航行計劃的時候報告。

綜上所述,2010年7月1日起,加拿大政府開始有選擇性地要求通過西北通道的船舶向其進行強制性地報告,改變了過去只要船舶不靠岸,是否報告由船舶自愿決定的做法。當然從表面上看,加拿大這樣做的理由是為了環(huán)境安全,便于海岸警衛(wèi)隊保護這些船舶的安全航行,隨時監(jiān)控那些運載有污染物、石油或者危險物船舶的行蹤,以便在發(fā)現(xiàn)災(zāi)難時迅速展開緊急行動,①Arctic vessels must register in Canada,下載于http://www.cbc.ca/news/canada/north/ story/2010/06/22/arctic-nordreg-marine-regulations.html,2010年6月22日。另外還可以給這些船舶提供信息服務(wù)以及必要的破冰服務(wù)。

三、加拿大控制西北通道所涉立法之分析

如果說以前加拿大對西北通道之態(tài)度并非十分明朗,但自1975年起,加拿大對西北通道的態(tài)度則變得強硬和清晰,該年五月份加拿大外部事務(wù)國務(wù)卿艾倫·麥凱琴發(fā)表聲明:“加拿大的西北通道并不適用于國際航行,并且加拿大認為北極水域為加拿大的內(nèi)水,過境通行不能適用于北極。”②Canada,Proceedings of Standing Committee on External Affairs and National Defence, No.24,p.6(22 May 1975);emphasis added.Donat Pharand,Canada’s Arctic Waters in international law,1st ed.,New York:Cambridge University Press,1988,p.215.

目前加拿大對于西北通道的立場是:該航道是加拿大歷史性內(nèi)水的一部分,加拿大對航道享有完全的主權(quán),包括具有單方面制定法律規(guī)章保護加拿大利益的權(quán)利。加拿大政府并不禁止西北通道用于國際航行,認為用于國際航行亦符合加拿大的利益,但是航行須符合加拿大制定的規(guī)章制度。③William P.C.Rompkey and Ethel M.Cochrane,Rising to the Arctic Challenge:Report on the Canadian Coast Guard:Report of the Standing Senate Committee on Fisheries and O-ceans,Journals of the Senate,Thursday,March 12,pp.21～25.

雖然外國船舶通過西北通道是否需要得到加拿大的批準或同意,加拿大的本國法律一直未有明確的法律規(guī)定,但是從加拿大的實踐以及立法中可以推斷出,外國船舶通過西北通道無疑需要得到加拿大政府的事先同意。

近年來的實踐中,如俄羅斯、巴哈馬、瑞典等國破冰船的穿行均事前得到加拿大政府的批準。④郭培清等著:《北極航道的國際問題研究》,北京:海洋出版社2009版,第148頁。依據(jù)加拿大海岸警衛(wèi)隊的數(shù)據(jù),2007年有86艘船舶進入加拿大的北極水域,包括丹麥、德國和俄羅斯的科學(xué)研究船,完整通行西北通道的有11次,其中5次是游船通行。①Northwest Passage opening or not?,下載于http://www41.statcan.gc.ca/2008/4017_ 3119/ceb4017_3119_001-eng.htm,2010年2月6日。

1969年美國“曼哈頓”號油輪通過西北通道的時候,因為沒有向加拿大申請同意,而引起加拿大國民的強烈反應(yīng),1985年美國“極地?！碧柶票瑱M穿西北通道時,加拿大政府也要求美國必須提出通行申請,但美國政府置之不理,強行穿越西北通道進而引發(fā)外交事件,從而導(dǎo)致兩國于1988年1月11日簽署《北極合作協(xié)定》,規(guī)定“美國政府許諾,美國(政府)的破冰船在被加拿大主張為內(nèi)水水域的所有航行應(yīng)該取得加拿大政府的同意”。②Agreement between the Government of Canada and the Government of the United States of America on Arctic Cooperation(11 January 1988).

不過這個協(xié)定內(nèi)容還是相對模糊的,雖然第3條第4段規(guī)定美國破冰船通行前需要取得加拿大的許可,但是該條第3段規(guī)定“加拿大政府和美國政府依據(jù)公認的國際法原則,同意通過各自破冰船的航行,發(fā)展和分享科研信息,促進對該地區(qū)海洋環(huán)境的認識”。③Agreement Between the Government of Canada and the Government of the United States of America on Arctic Cooperation,Article 3,Paragraph 3.這樣的規(guī)定為兩國之間的默契合作提供依據(jù),即美國破冰船每次以對該地區(qū)海洋環(huán)境的科學(xué)研究為目的而提出航行申請,加拿大政府則根據(jù)該條款同意美國破冰船通行。但是這一條款同時埋下伏筆,即美國破冰船如果不是以該地區(qū)海洋環(huán)境科學(xué)研究為目的之航行,嚴格從該協(xié)定條文分析,并不需要取得加拿大政府的同意。另外,美國的上述協(xié)定僅限定于美國政府所有或所用的破冰船,其它類型的船舶均未涉及,其它船舶的通行問題仍然亟待解決。

因此,從實踐來看,除了美國1969年“曼哈頓”號油輪和1985年“極地海”號破冰船沒有取得加拿大政府的事前同意而通過西北通道外,還未發(fā)現(xiàn)有其它未取得加拿大政府的同意而在西北通道航行的實踐。面對美國這樣的強大鄰國,加拿大政府尚不予妥協(xié),而堅守北極群島內(nèi)的西北通道水域是其本國內(nèi)水,享有完整的主權(quán),要求外國通行時取得其事先同意,更何況面對其他國家船舶的通行。

另外,從加拿大的現(xiàn)有立法來看,加拿大對北極水域的控制或管轄正處于不斷加強之態(tài)勢。從制定《北極水域污染防治法》到近期北方船舶報告系統(tǒng)的強制報告制度,均是在加強對北極水域的實際控制,更何況位于北極水域中的西北通道之水域。例如,依據(jù)《北極航運污染防治規(guī)章》,規(guī)定北極水域航行的船舶構(gòu)造及操作,同時也將北極分成16個“航行安全控制區(qū)”,每個區(qū)域都針對不同冰級的船舶規(guī)定固定的開放與關(guān)閉時間,因而,如果船舶在加拿大的這16個“航行安全控制區(qū)”內(nèi)航行時,都需要遵守該規(guī)章所規(guī)定的船舶等級標準與時間,否則也無法在該海域航行;《北極航運污染防治規(guī)章》規(guī)定非加拿大的船舶,如果也并非1960年或1974年之《國際海上人命安全公約》之下的船舶,除非符合本國的一些規(guī)定,否則亦不能在北極水域航行等內(nèi)容。①Canada,Arctic Shipping Pollution Prevention Regulations,Article 4.

1970年《北極水域污染防治法》以及之后通過的相關(guān)法規(guī)雖然規(guī)定船舶在北極水域航行時應(yīng)該遵守的一些規(guī)定,但是并沒有規(guī)定這些船舶負有向加拿大政府報告之義務(wù),因而如果這些船舶在北極水域航行時并未報告,加拿大政府如未發(fā)現(xiàn)這些船舶,則難以起到監(jiān)管之效果。因而,為進一步加強對航行于北極水域船舶之監(jiān)管,2010年7月1日生效的《北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)規(guī)章》規(guī)定,對進入加拿大北極水域航行的船舶(包括本國和外國船舶)實行強制性的報告制度,特別需要注意的是,此處規(guī)定的報告水域范圍是“北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)”,其范圍已經(jīng)超過前面的“航行安全控制區(qū)”范圍。

“航行安全控制區(qū)”的外部界限是加拿大專屬經(jīng)濟區(qū)的外部界限,所以這意味著外國船舶在通過加拿大北極水域的專屬經(jīng)濟區(qū)時負有向加拿大強制報告的義務(wù),當然這便于加拿大對這些船舶進行監(jiān)管,以檢查這些船舶的構(gòu)造是否符合航行于北極水域的標準,以及是否違法排放廢棄物等事項。

如果說加拿大的《北極水域污染防治法》以及其它相關(guān)法規(guī)符合《聯(lián)合國海洋法公約》第234條關(guān)于“冰封區(qū)域”的規(guī)定,但是《聯(lián)合國海洋法公約》并沒有要求外國船舶在通過一國的專屬經(jīng)濟區(qū)時負有向沿海國強制報告的義務(wù),因而加拿大的強制報告之規(guī)定是否違反國際法尚有待研究,本文此處考慮的是:這也意味著外國船舶通過位于北極水域之中的西北通道水域也負有向加拿大強制報告之義務(wù),而此種報告則讓加拿大政府擁有更充分的時間去決定是否允許該外國船舶通過。

綜上所述,加拿大實際上已經(jīng)通過立法和實踐對西北通道的航行進行實質(zhì)性的控制,加拿大的這種行為對于主張西北通道水域為其本國內(nèi)水,進而否定西北通道是用于國際航行之海峽造成一種即存之事實,假如未來西北通道的法律地位問題爆發(fā)爭端,這種即存之事實對于加拿大而言無疑是一種裁判之優(yōu)勢證據(jù)。

(編輯:鄧云成)

*王澤林,西北政法大學(xué)國際法學(xué)院講師,法學(xué)博士,上海交通大學(xué)博士后研究人員,上海交通大學(xué)海洋法律與政策研究中心兼職副研究員。電子郵箱:wangzelin@gmail.com。本論文獲國家海洋局國際合作司(港澳臺辦公室)和中國極地研究中心聯(lián)合項目——“加拿大西北通道法律與政策研究”(項目編號:QY201001-04)資助。