○江明生

公車改革：現(xiàn)狀及國外經(jīng)驗借鑒

○江明生

一、我國公車使用和管理的現(xiàn)狀

（一）公車使用消費過度

眾所周知，有公車的部門或單位，就要發(fā)生公車消費。從1986年到2005年，我國人均負(fù)擔(dān)的年度行政管理費用增長了23倍，而同期GDP增長了14.6倍。據(jù)統(tǒng)計，到上世紀(jì)90年代后期，我國約有350萬輛公車，包括司勤人員在內(nèi)每年耗用約3000億元人民幣。2004年，中國政府采購中，汽車采購額高達500億元。盡管如此，各地政府采購汽車的數(shù)量每年都以超過20%的速度遞增，國家財政不堪重負(fù)。全國政協(xié)委員馮培恩指出：“我國目前公車真正用于公務(wù)的僅約占1/3?！?/p>

（二）公車配置不合理或超標(biāo)，公車使用管理混亂

我國大多數(shù)地方公車采購實行集中采購的行為相對規(guī)范，但在公車使用管理方面的制度相對缺失，造成公車使用管理的亂象。

1.公車配置不合理、公車超標(biāo)準(zhǔn)配置。長期以來，許多機關(guān)事業(yè)單位的公車資源配置混亂，車輛超編制超標(biāo)準(zhǔn)。國家明文規(guī)定：省級以下領(lǐng)導(dǎo)干部不得配置專車。但實際工作中，不僅廳局級單位的領(lǐng)導(dǎo)者配置有專車，甚至連鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)者都配置有專車。絕大多數(shù)沒有配置專車資格的領(lǐng)導(dǎo)干部，采取各種辦法或名義為這些單位領(lǐng)導(dǎo)者配置專車。

2.公車使用管理混亂、監(jiān)督缺失。公車使用管理混亂，主要表現(xiàn)為：一是有些地方政府建立了公車使用調(diào)配中心，實行集中管理與使用，但大多數(shù)地方?jīng)]有建立相應(yīng)公車使用調(diào)配中心，公車的使用由購買單位的一把手說了算，公車使用無法管理。二是公車使用制度在很多機關(guān)單位沒有建立，使得公車使用管理無章法可循；即使有的機關(guān)單位有公車使用制度，但其制度比較粗糙，可操作性不強。公車使用監(jiān)督缺失，主要表現(xiàn)為：一是公車如何使用，在哪種情況下是屬于公車私用，如何規(guī)范公車消費行為等缺乏制度性規(guī)范，這使得公車私用無法監(jiān)督，公車合理使用行為主要依賴于公車使用者的自覺行為。二是公車缺乏統(tǒng)一標(biāo)識，沒有公眾對公車監(jiān)督的制度渠道和社會渠道，這使得公車使用存在隨意性。

（三）公車私用治理缺失

公車私用治理缺失的主要原因是當(dāng)前沒有形成對公車私用或公車腐敗行為進行管理或懲處的法律制度。當(dāng)前公車使用制度僅就公車使用進行一般性的規(guī)定，并沒有對公車私用或腐敗行為作詳細規(guī)定或制定有關(guān)懲處的法律制度。因此，公車使用領(lǐng)域就成為了無法可依、無法監(jiān)督的領(lǐng)域。

二、國外公車使用和管理的經(jīng)驗

如何來解決我國公車使用中存在的問題，這是公車改革所面臨的難題。他山之石可以攻玉，我們不妨看看國外公車使用中已經(jīng)積累起來的好經(jīng)驗。

（一）鼓勵使用“國產(chǎn)車”，實施公車私有化和租賃化

1.鼓勵使用“國產(chǎn)車”，嚴(yán)格公車使用范圍。鼓勵使用國產(chǎn)車是很多國家對配置公車的要求。德國政府雖然沒有明確要求把國產(chǎn)車作為公務(wù)用車的選型，但明文規(guī)定，不準(zhǔn)購買歐盟以外生產(chǎn)的車輛。印度政府有關(guān)公務(wù)用車的規(guī)定中則特別強調(diào)，印度政府各級官員，包括總統(tǒng)和總理在內(nèi)都必須使用國產(chǎn)汽車，嚴(yán)格禁止使用進口車。嚴(yán)格規(guī)定了公車使用范圍，非公務(wù)使用公車，需要交納汽車行駛費，從本人的工資中扣除。

2.公車私有化和租賃化。公車私有化，是國家給予高額補貼鼓勵公務(wù)員購買公車，公車所有權(quán)和使用權(quán)歸個人的行為，也稱公車貨幣化。南非政府除了給一定職級官員配置公務(wù)車外，鼓勵需要配置公車的公務(wù)員購車，政府予以高額補貼，汽油費依照公事公出、私事私出的辦法。其保險費一般由所在單位全額支付。配備“補貼轎車”的公務(wù)員在購車時需自付1/3左右的購車款，4年內(nèi)分期交付。一旦交足車款，除了汽油費按公私使用情況而區(qū)分對待外，車子的所有權(quán)和使用權(quán)完全歸私人擁有。公車租賃是指政府因公務(wù)需要向社會租賃車輛使用的行為。公車租賃有利于減少購置及管理成本，成為越來越多政府使用公車的選擇。日本總務(wù)省長期從出租汽車公司包租部分車輛；新加坡用于接待高級代表團的禮賓車隊采用臨時租用的辦法。阿根廷聯(lián)邦和省的各級政府平時都不養(yǎng)大型車隊，在需要較多車輛和大型車隊時，向租車公司租用。

（二）控制公車數(shù)量，嚴(yán)控公車配置和使用管理

1.控制公車總量，公車統(tǒng)一購置。美國聯(lián)邦政府部門及分支機構(gòu)的公車只有5.6萬輛。德國柏林市僅有公車92輛，其中個人專車37輛，一般辦公用專車15輛，送文件車23輛。統(tǒng)一采購，有利于節(jié)省購置成本，也有利于防止購置公車過程中的腐敗行為。美國的公務(wù)用車由后勤供應(yīng)部門統(tǒng)一購置，便于嚴(yán)格約束和全方位公開監(jiān)督。法國的公務(wù)用車是由“國家購置集團聯(lián)合會”統(tǒng)一從市場上購買，避免車輛多頭采購可能帶來的混亂局面。在南非有專人負(fù)責(zé)按批發(fā)價購車，減少了購車成本。

2.嚴(yán)格公車配置標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)員職位級別符合一定的標(biāo)準(zhǔn)才能配置公車，根據(jù)職位性質(zhì)和職能需求，給予配置公車或保證公車使用。不同國家的情況不同，車輛配置也會有所不同。印度政府規(guī)定，只有內(nèi)閣部長和副部長、文官中的秘書（相當(dāng)于中國的常務(wù)副部長）、輔秘（相當(dāng)于中國的部長助理）和少數(shù)聯(lián)秘（相當(dāng)于中國的正局長）等以上級別的官員才可以配備政府專車。聯(lián)秘以下的各級官員原則上一律不配車，但保證公務(wù)用車。日本只有總務(wù)大臣、副大臣有專車接送上下班，其余的官員包括各局正局長、審議官都只能被公車接送到指定站點，要去其他地方或上下班則需改換公共交通工具自行前往。有些國家規(guī)定，一些官員辭職或退休后，立即取消其用專車的資格。由于受公務(wù)用車數(shù)量的限制，并非每一個公務(wù)人員都能享受用車的待遇。為此，一些國家對因公務(wù)而無法安排公車的人員給予適當(dāng)?shù)难a貼。

3.嚴(yán)控公車使用管理，因私用車要收費。德國各級官員辦公務(wù)時，用車一般不受限制，但限定用車范圍。柏林官員一般只可在柏林市范圍及其附近地區(qū)履行公務(wù)時使用專車，如果到外地出差，應(yīng)乘坐長途公共交通工具。芬蘭專車只限在執(zhí)行公務(wù)時使用，正常上下班和個人私事都不得無償使用專車。如果用公車辦私事，要收費。德國各主管單位對因私用車都有明確的收費規(guī)定，收費項目和標(biāo)準(zhǔn)因州而異。柏林市，所有因私用車都得收費，包括汽油費、維修保養(yǎng)費、停車費、磨損費（按里程計算）。因私用車的一切費用都得由用車人承擔(dān)。

（三）嚴(yán)懲公車私用

絕大多數(shù)發(fā)達國家規(guī)定公務(wù)車只限執(zhí)行公務(wù)時使用，未經(jīng)授權(quán)私用公車將受到懲罰，包括臨時或永久取消其使用公車的權(quán)利、扣除工資甚至開除公職。在法國，未經(jīng)批準(zhǔn)公車私用可以被視作觸犯刑律。國外對公車私用者的懲處力度很大，因公務(wù)員公車私用被迫辭職或判刑的案例很常見。2010年7月，德國衛(wèi)生部長烏拉·施密特在西班牙東南部阿利坎特度假時，其黑色奔馳座駕不慎被盜。德國輿論普遍認(rèn)為這是公車私用，烏拉·施密特不得不因此退出社民黨的競選團隊，葬送了自己的政治前途。而在意大利，錫耶納市市長布贊卡因用公車到碼頭接了一趟妻子，竟然被判刑半年。

三、國外經(jīng)驗對我國公車改革的啟示

（一）制定和完善公車使用管理的相關(guān)法規(guī)

有專家認(rèn)為，公車改革的實質(zhì)，是剝離公車的既得利益集團的利益，除公眾的參與外，離不開剛性制度的推動。由此，走法制化之路，讓權(quán)力制約貫穿改革始終，必然是公車改革的治本之策。政府應(yīng)該加快公務(wù)用車立法進程，明確最低限度保留公務(wù)用車的數(shù)量，規(guī)范公車使用范圍和行為，制定有效的公車使用管理規(guī)范和制度，形成嚴(yán)厲懲處公車腐敗的措施和辦法。

（二）制定和完善公車使用管理機制

制定和完善公車采購、配置和使用的管理機制，具體內(nèi)容為：一是嚴(yán)格公車總量控制，將公車采購計劃納入預(yù)算管理，只有審核通過公車采購計劃才能實施公車采購；二是鼓勵配置“國產(chǎn)車”，嚴(yán)格配置公車標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)懲超標(biāo)準(zhǔn)配置行為；三是除了法律規(guī)定的公務(wù)員職位或特殊單位范圍配置專車，其他公務(wù)員只保持公務(wù)用車，不得配置專車；四是采取現(xiàn)代技術(shù)和手段對公車使用和管理實施科學(xué)化的集中管理，包括公車標(biāo)識管理、公車使用調(diào)配和使用管理，嚴(yán)禁公車私用，并制定一套非公務(wù)使用的公車收費制度。此外，對一般公務(wù)員因公務(wù)活動需要出差，應(yīng)該建立給予一定的補貼或報銷相應(yīng)費用的制度。

（三）制定和完善公車使用的監(jiān)督機制

監(jiān)督機制主要包括：一是嚴(yán)格依法監(jiān)督公車使用的制度，包括公車行使路線、行使目的地、行使歷程、使用的燃油費和使用次數(shù)等都要有電子記錄和電子監(jiān)控制度，常規(guī)公車使用檢查制度和具體違法公車使用的懲處制度等；二是制定社會公眾參與監(jiān)督公車使用的制度。只有社會公眾廣泛參與，公車使用者才不能濫用公車，從而使公車回歸到服務(wù)民眾和促進經(jīng)濟社會發(fā)展的方向來。

（作者系貴州師范大學(xué)歷史與政治學(xué)院博士、副教授）

（責(zé)任編輯 崔光勝）